Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 8 czerwca 2006 r.
II SA/Ke 1140/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Stąporkowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 października 2005 r. nr PN-I-0911/180/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 października 2005 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność Uchwały Nr XXXVIII/167/2005 Rady Gminy w Stąporkowie z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej zwrotu wynagrodzenia przez Burmistrza Stąporkowa.

Przedmiotem kontroli organu nadzorczego była uchwała, w której Rada Miejska uznała zwrot wynagrodzenia od Burmistrza za niezasadny, a podstawą do jej podjęcia było stanowisko zajęte przez Komisję Rewizyjną Rady. W ocenie Wojewody przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza przepisy art. 24j ust. 1 oraz 24 k ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Art. 24j ust. 1 nakłada na wójta, burmistrza i prezydenta obowiązek złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, jeżeli działalność jest wykonywana na terenie gminy, w której osoba zobowiązana do złożenia informacji jest zatrudniona. Zgodnie zaś z treścią art. 24k ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy sankcją za niezłożenie tego oświadczenia w terminie jest utrata wynagrodzenia. Organ nadzorczy podkreślił, iż oba przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, Rada Miejska nie miała więc umocowania prawnego do podejmowania uchwały w przedmiotowej materii. Wojewoda Świętokrzyski zaznaczył, iż wprawdzie kodeks pracy normuje sytuacje, w których potrącenia z wynagrodzenia za pracę można dokonać tylko za zgodą pracownika, jednakże brak zgody nie przesądza, że dochodzenie nienależnie pobranego świadczenia jest niemożliwe.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w Stąporkowie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególność art. 229 pkt 3 k.p.a. i art. 237 k.p.a., a także art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.

Rada Gminy w Stąporkowie podniosła w pierwszym rzędzie, że organem nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych jest Regionalna Izba Obrachunkowa, zatem Wojewoda nie był legitymowany do oceny zaskarżonej uchwały.

Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała na argumenty merytoryczne, które legły u podstaw uchwały podjętej przez Radę. Podniosła, iż Rada Miejska miała prawną możliwość podjęcia uchwały w sprawie zwrotu wynagrodzenia przez Burmistrza, gdyż w oparciu o art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, jest to czynność z zakresu prawa pracy, a organ stanowiący jako "pracodawca samorządowy" posiada wyłączną kompetencję w tym zakresie. Ponadto ustawodawca w art. 24k ustawy o samorządzie gminnym nie określił sposobu egzekucji utraconego wynagrodzenia, a zdaniem skarżącej, w świetle orzecznictwa sądów powszechnych dochodzenie przedmiotowego roszczenia na drodze sądowej byłoby więc niecelowe, zaś wobec braku zgody Burmistrza na potrącenie wynagrodzenia Skarbnik Gminy nie miał podstaw prawnych do samodzielnego potrącenia wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewoda wykonując swoje uprawnienia nadzorcze nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego czy też procesowego powodującego konieczność uchylenia podjętego aktu.

Na wstępie, odnieść się należy do głównego zarzutu skarżącego, iż organem właściwym do kontroli zaskarżonej uchwały była Regionalna Izba Obrachunkowa, a nie Wojewoda Świętokrzyski.

Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U.01.55.577 ze zm.) stanowi, iż izby te sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Nie wystarczy zatem dla uzasadnienia właściwości Regionalnej Izby Rozrachunkowej jako organu nadzorczego dla uchwał jednostek samorządu terytorialnego wskazać - jak zdaje się to czynić skarżąca - że działalność nadzorcza Izby sprawowana jest w "sprawach finansowych". Ustawodawca precyzyjnie określa bowiem zakres przedmiotowy tych spraw w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy. Zgodnie z nim, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1)

procedury uchwalania budżetu i jego zmian,

2)

budżetu i jego zmian,

3)

zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek,

4)

zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

5)

podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa,

6)

absolutorium.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiot uchwały Rady Miejskiej w Stąporkowie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej Regionalnej Izby Obrachunkowej określonej w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy, a zatem zgodnie z treścią art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.01.142.1591 ze zm.), nadzór w przedmiotowym przypadku sprawuje wojewoda. Przepisy o właściwości rzeczowej organów nie zostały zatem wbrew twierdzeniom zawartym w skardze naruszone.

Wprawdzie osądem w niniejszej sprawie objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego, jednak w jego ramach nie sposób pominąć oceny zgodności z prawem uchwały z dnia 31 sierpnia 2005 r., która była przedmiotem kontroli organu nadzorczego, w następstwie czego wydany został zaskarżony do Sądu akt.

Mając powyższe na uwadze i odnosząc się do merytorycznych zarzutów podniesionych przez skarżącego podnieść należy, co następuje:

Bezspornym jest fakt, że przedmiotowa uchwała podjęta została w odpowiedzi na skargę obywatelską wniesioną w trybie art. 227 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały, skargę taką złożył Zbigniew Deszczyński "w przedmiocie potrącenia wynagrodzenia Burmistrzowi z tytułu nieterminowego złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonkę żądając jednocześnie od Burmistrza zwrotu wynagrodzenia". Rozpatrzenie skargi należało do właściwości Rady Gminy na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., a nie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U.01.142.1593 ze zm.), którego naruszenie błędnie zarzuca skarżąca. W podjętej w tym trybie uchwale winno zatem znaleźć się ustosunkowanie do zarzutów zawartych w skardze obywatela.

W treści uchwały z dnia 31 sierpnia 2005 r. trudno takowe odszukać, gdyż zawiera ona odniesienie nie tyle do samej skargi obywatelskiej, co do opinii Komisji Rewizyjnej; w § 1 uchwały znajduje się bowiem zapis, że "przyjmuje się opinię Komisji Rewizyjnej uznającą zarzuty dotyczące potrącenia wynagrodzenia Burmistrzowi i dochodzenia zwrotu wynagrodzenia od Burmistrza za niezasadne." Mimo nieprecyzyjnego sformułowania treści uchwały nie ma jednak wątpliwości co do tego, że skarga załatwiona została odmownie. Z pisma skierowanego do Zbigniewa Deszczyńskiego w dniu 5 września 2005 r. w trybie art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. wynika, że Komisja Rewizyjna wyraziła opinię (przyjętą następnie przez Radę), iż w świetle art. 91 § 1 kodeksu pracy, nie można było potrącić wynagrodzenia Burmistrza, skoro nie wyraził on na to zgody. Opierając się jednocześnie na artykule prof. Bogusława Cudowskiego, Komisja wyraziła pogląd, iż "problematyczne byłoby dochodzenie roszczeń na drodze sądowej".

Rozstrzygając skargę obywatelską wniesioną w oparciu o art. 227 k.p.a., organ nie jest zwolniony z dokonania ustaleń faktycznych, które stanowią podstawę do zastosowania konkretnych przepisów prawa. W tym przypadku ustalenie to polegało na zbadaniu, czy rzeczywiście - jak założył to autor skargi - Burmistrz Stąporkowa nie wypełnił w terminie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 24j ust. 1 i 3 (w zw. z art. 11a ust. 3) ustawy o samorządzie gminnym, polegającego na złożeniu oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie wyklucza bowiem w ogóle możliwość zastosowania sankcji przewidzianej w art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy, polegającej na utracie wynagrodzenia.

Okoliczność, czy Burmistrz oświadczenie o jakim mowa w art. 24j ust. 1 ustawy złożył w terminie, nie była bezsporna, gdyż z treści opinii Komisji Rewizyjnej do której odnosi się uchwała z dnia 31 sierpnia 2005 r. wynika, że w ocenie samego Burmistrza "ciążących obowiązków dopełnił". Jakie stanowisko w tej kwestii zajęła Rada - nie wiadomo, aczkolwiek powołane przez nią motywy rezygnacji z dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowego wskazywać by mogły na przyjęcie, iż termin z art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie został przez Burmistrza dochowany.

W przeciwnym wypadku, gdy sankcja utraty wynagrodzenia w ogóle nie ma zastosowania, nie byłoby potrzeby powoływania się na artykuł prof. Bogusława Cudowskiego oraz wątpliwą - w ocenie skarżącej Gminy - skuteczność dochodzenia tego typu roszczeń przed sądem powszechnym. Z drugiej strony jednak, przyjęciu powyższego w sposób stanowczy stoi na przeszkodzie stwierdzenie zawarte w opinii Komisji Rewizyjnej, iż oświadczenie Burmistrza co do wykonania przez niego obowiązków w zakresie złożenia oświadczenia, potwierdza "postanowienie Komendy Powiatowej Policji w Końskich o odmowie śledztwa Ds. 1050/S z dnia 11 sierpnia 2005 r.", przy czym na podstawie przesłanej Sądowi dokumentacji nie sposób ustalić, co było przedmiotem tego postanowienia.

Stanowisko Rady co do tej kwestii nie zostało zatem jasno wyrażone, a ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy było - w ramach rozpoznania skargi Zbigniewa Deszczyńskiego - kwestią pierwszorzędną; brak powyższego powoduje konieczność uznania, że organ właściwy nie rozpatrzył należycie skargi, jak nakazuje to przepis art. 223 k.p.a. Wprawdzie stwierdzając nieważność uchwały Wojewoda Świętokrzyski wskazał na naruszenie prawa w innym niż wyżej wskazany aspekcie, jednak fakt ten nie powoduje wadliwości podjętego przez niego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ostatecznie bowiem, uchwała Rady Miejskiej w Stąporkowie pozostaje w sprzeczności z prawem i stwierdzenie jej nieważności było prawidłowe.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu organ nadzorczy przyjął, że zgodnie ze stanem faktycznym przedstawionym w skardze obywatela, Burmistrz Stąporkowa nie złożył w ustawowym terminie oświadczenia o jakim mowa w art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy takim założeniu, stanowisko prawne wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, zarzucające przedmiotowej uchwale naruszenie prawa, jest jak najbardziej uzasadnione.

Regulacja zawarta w art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, iż niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie zakreślonym ustawą przez osoby do tego zobowiązane, powoduje utratę ich wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone oświadczenie, do dnia jego faktycznego złożenia. Jeżeli zatem osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia nie składa go w terminie i mimo to pobiera wynagrodzenie, to stosownie do powołanego wyżej przepisu - od daty bezskutecznego upływu terminu do złożenia oświadczenia majątkowego - pobrane przez taką osobę wynagrodzenie staje się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 410 § 2 k.c.

Potrącenie kwoty wynagrodzenia pobranego nienależnie z wynagrodzenia pobieranego aktualnie przez osobę, która uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia majątkowego, jest tylko jedną z form dochodzenia jego zwrotu.

Rację ma zatem organ nadzorczy, który w uzasadnieniu zaskarżonego aktu podnosi, że brak zgody na potrącenie wynagrodzenia "nie przesądza, że dochodzenie nienależnie pobranego wynagrodzenia jest niemożliwe".

W skardze sformułowanej przez Zbigniewa Deszczyńskiego znalazło się nie tylko żądanie wyjaśnienia powodów, dla których wynagrodzenie Burmistrzowi nie zostało potrącone, ale również postawiony został wniosek dotyczący zwrotu pobranego przez niego nienależnie wynagrodzenia. O ile udzielenie odpowiedzi na pierwsze zadane w skardze pytanie należy uznać za zgodne z prawem, to oceny takiej nie można przypisać rezygnacji dochodzenia na drodze sądowej zwrotu wynagrodzenia pobranego przez Burmistrza. Wniosek złożony w skardze - przy założeniu, że Burmistrz nie dopełnił w terminie ciążących na nim obowiązków, o jakie chodzi w sprawie - jest bowiem jak najbardziej uzasadniony.

Motywy dla których Komisja Rewizyjna - a za nią Rada Miejska w Stąporkowie - wniosku tego nie uwzględniła, są nie do przyjęcia i nie mieszczą się w granicach prawa. Skoro Rada - stosownie do treści art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych

- dokonuje wobec Burmistrza czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, a zatem pełni wobec niego funkcje pracodawcy - to z tego punktu widzenia niezrozumiałym jest rezygnacja Rady z dochodzenia od niego wynagrodzenia pobranego nienależnie (przy założeniu, że Burmistrz naruszył przepis art. 24j ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym). W szczególności, jako mało przekonujący należy ocenić podnoszony w skardze do Sądu argumentu, iż "podejmując uchwałę, rada była w posiadaniu informacji dotyczących wydanych orzeczeń sądowych w sprawie zwrotu pobranych diet przez radnych z powodu niezachowania terminu złożenia oświadczenia majątkowego.

W kilku sprawach zapadły orzeczenia oddalające powództwo gminy" (po czym skarżąca powołuje jedną sygnaturę akt Sądu Rejonowego we Włoszczowie). Podważając słuszność tego rodzaju stanowiska podnieść należy, że każda sprawa rozpatrywana jest przez sąd powszechny indywidualnie, w zależności od konkretnego stanu faktycznego, odpowiadających mu przepisów prawa materialnego i sytuacji procesowej. Dlatego jakakolwiek generalizacja jest niewskazana, a powoływanie się na argumenty przedstawione wyżej jest niczym innym jak zastępowaniem sądu powszechnego w ocenie zasadności dochodzonego roszczenia oraz próbą usprawiedliwienia i obrony stanowiska zajętego w przedmiotowej uchwale. Trudno się bowiem oprzeć wrażeniu, że jedynym powodem dla którego Rada przychyliła się do opinii, aby nie dochodzić należnych jej roszczeń w drodze postępowania sądowego, jest stanowisko samego Burmistrza, który odmówił zgody na potrącenie wynagrodzenia. Poprzestając na jego oświadczeniu, bez dokładnego zbadania stanu faktycznego i poczynienia ustaleń w zakresie, o jakim była już mowa wyżej, Rada przestaje pełnić swą ustawową funkcję określoną nie tylko w art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, ale także w art. 18a ust. 1 (w zw. z art. 11a ust. 3) ustawy o samorządzie gminnym, który nakłada na radę gminy obowiązek kontrolowania działalności burmistrza. Ta kompetencja rady polega między innymi na sprawowaniu nadzoru nad tym, aby organ wykonawczy gminy przestrzegał przy wykonywaniu powierzonego mu urzędu przepisów prawa, a w razie jego naruszenia - na zastosowaniu przewidzianych w takich przypadkach procedur ustawowych. Tylko konsekwentna realizacja przepisów prawa wymóc może i zakorzenić w świadomości społecznej obowiązek jego przestrzegania, a jednym z organów, które w zakresie swojej działalności winny dawać przykład takiego właśnie postępowania jest organ stanowiący gminy.

Mając na uwadze powyższe, przy ustaleniu, że termin do złożenia przez Burmistrza oświadczenia majątkowego o działalności gospodarczej prowadzonej przez jego małżonkę został przekroczony, obowiązkiem Rady Miejskiej w Stąporkowie było poczynienie wszelkich przewidzianych prawem kroków w celu wyegzekwowania od niego pobranego nienależnie wynagrodzenia, włącznie z wystąpieniem ze stosownym powództwem na drogę postępowania sądowego. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, kiedy o realizację kontrolnych uprawnień (i obowiązków) Rady wobec Burmistrza wystąpił obywatel w złożonej przez siebie skardze. W takiej sytuacji, odmowne jej załatwienie, wykracza poza granice praworządności i podważa zaufanie obywateli do organów samorządowych, co jest jednym z gwarantów ochrony interesów Państwa.

Co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Wojewodę przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, to nie zasługuje on na uwzględnienie. Powoływany już wyżej przepis daje jedynie formalnoprawne uprawnienie Radzie do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec - w tym przypadku - Burmistrza, jednak o merytorycznej zasadności podejmowanych w ramach tego przepisu czynności decydują przepisy prawa materialnego.

Niezasadnie również zarzuca skarżąca naruszenie przez organ nadzorczy przepisów działu VIII k.p.a., dotyczącego skarg i wniosków. Jak już powiedziane zostało wyżej, przepisom tym w omawianym zakresie uchybiła sama Rada.

Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały z dnia 31 sierpnia 2005 r. Wojewoda Świętokrzyski nie naruszył prawa, aczkolwiek wskazana w nim argumentacja pomija okoliczność, że odpowiadając na skargę obywatela organ właściwy do jej rozpatrzenia nie poczynił jasnych ustaleń co do tego, czy termin o jakim mowa w art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym został przez Burmistrza Stąporkowa przekroczony. Tylko sytuacja, w której zostałby on dochowany uzasadniałaby odmowne załatwienie skargi. W przeciwnym razie i taki stan faktyczny przyjął organ nadzorczy w swoim rozstrzygnięciu - nie było podstaw prawnych do rezygnacji z dochodzenia od Burmistrza roszczeń z tytułu pobranego przez niego nienależnie wynagrodzenia.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.