II SA/Ke 108/18, Odpowiedzialność przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2467295

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Ke 108/18 Odpowiedzialność przedsiębiorców odbierających odpady komunalne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Asesor Agnieszka Banach.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) w przedmiocie kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. (doręczonym w dniu 16 lutego 2017 r.) organ I instancji wezwał (...) (zwane dalej "Spółką") do złożenia sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta (...) za drugie półrocze 2016 r., informując że:

- termin na złożenie ww. sprawozdania minął w dniu 31 stycznia 2017 r.,

- nieterminowe złożenie sprawozdania podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.

W dniu 12 lipca 2017 r. Spółka złożyła sprawozdanie zerowe za drugie półrocze 2016 r.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji wydał decyzję z dnia (...), którą nałożono na Spółkę, wpisaną w dniu 14 czerwca 2016 r. do rejestru działalności regulowanej, karę pieniężną w wysokości 16.200,00 zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta (...) za drugie półrocze 2016 r. - na podstawie art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1, art. 9n i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 t.j.), zwanej dalej ustawą. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedsiębiorca, który nie świadczy usługi odbioru odpadów komunalnych - ale jest wpisany do rejestru działalności regulowanej - ma obowiązek przedłożyć sprawozdanie zerowe. Karę naliczono za 162 dni, to jest w okresie od 1 lutego 2017 r. do 12 lipca 2017 r., w kwocie po 100 zł za każdy dzień opóźnienia.

Odwołanie wniosła Spółka, domagając się uchylenia ww. decyzji i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie zmiany tego rozstrzygnięcia i zastosowania wyłącznie pouczenia. Strona wskazała na naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 9x ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9n ust. 6 ustawy w związku z art. 189a ust. 1 i 2 k.p.a., art. 189b, art. 189d pkt 1, 2 i 4-6, art. 189f § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podkreślając że naruszenie prawa jest znikome i nie powoduje żadnej szkody majątkowej lub innej oraz nie narusza ważnego interesu publicznego, a złożenie sprawozdania z opóźnieniem było niezawinione, przy czym naruszenie prawa zostało usunięte niezwłocznie po powzięciu informacji o jego powstaniu, a strona nie osiągnęła z tego tytułu żadnej korzyści. Spółka zarzuciła organowi brak odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w całości oraz niepoprzestanie na pouczeniu. Ponadto nie ustalono przyczyn złożenia sprawozdania zerowego dopiero w dniu 12 lipca 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczyło art. 9n ust. 1 i 6 ustawy, podkreślając że obowiązek złożenia sprawozdania zerowego w ww. terminach, dotyczy także podmiotu, który nie odbierał w danym półroczu na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Pod pojęciem podmiotu (przedsiębiorcy) odbierającego odpady komunalne należy bowiem rozumieć przedsiębiorcę, który - tak jak Spółka - został wpisany do rejestru działalności regulowanej, niezależnie od tego, czy faktycznie odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Kierując się treścią art. 9zf ustawy organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy działu IVa ustawy k.p.a. Reasumując stwierdzono, że Spółka złożyła sprawozdanie za II półrocze 2016 r. dopiero w dniu 12 lipca 2017 r., a więc po upływie terminu, który upłynął w dniu 31 stycznia 2017 r. - co uzasadniało nałożenie kary za 162 dni opóźnienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółka, zarzucając decyzji organu odwoławczego:

A. naruszenie prawa materialnego, a to:

1.

art. 9zf ustawy w zw. z art. 189a i n.k.p.a., w tym w szczególności art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w zw. z art. 189d pkt 1, 2 i 4-6, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że art. 9zf wyłącza stosowanie do kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy przepisów Działu IV a k.p.a. (Administracyjne kary pieniężne), a w konsekwencji jego błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisów k.p.a. do wymierzanej kary;

2.

art. 9x ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9n ust. 6 ustawy w zw. z art. 189a ust. 1 i 2 i art. 189b oraz w zw. z art. 189d pkt 1, 2 i 4-6 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej, podczas gdy:

I.

naruszenie prawa jest znikome i nie powoduje żadnej szkody majątkowej lub innej oraz nie narusza ważnego interesu publicznego,

II.

złożenie sprawozdania przez zarząd Spółki w tym terminie było niezawinione, a zatem stopień przyczynienia się do naruszenia prawa był znikomy,

III.

naruszenie prawa zostało usunięte niezwłocznie po powzięciu informacji o jego powstaniu,

IV.

strona nie osiągnęła żadnej korzyści z tytułu naruszenia prawa;

3.

art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w całości i niepoprzestanie na pouczeniu, podczas gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

B. naruszenie przepisów postępowania, których błędne zastosowanie miało wpływ na wynik sprawy, a to:

4.

art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak ustalenia przyczyn złożenia sprawozdania zerowego przez Spółkę dopiero w dniu 12 lipca 2017 r., braku osiągnięcia korzyści z tytułu naruszenia prawa, stopnia zawinienia w niezłożeniu sprawozdania w terminie, tj. przyczyn braku wcześniejszego (w tym pomiędzy dniem 1 lutego a dniem 12 lipca 2017 r.) złożenia sprawozdania.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem - nie zaś pod kątem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego.

Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą nałożono na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 16.200,00 zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne.

Szczegółowe rozważania prawne należy rozpocząć od wskazania, że zagadnienie rozpoznawane przez organy jest związane ściśle z ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 t.j.), zwanej dalej ustawą. Mianowicie, jak wynika z art. 9n ust. 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Stosownie do art. 9n ust. 2 ustawy sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Ponadto zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Stosownie do art. 9zb ust. 1 ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Zgodnie z art. 9b ust. 2 ustawy rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że uprzednio w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane były dwa odmienne stanowiska dotyczące konieczności składania sprawozdań zerowych. Pierwsze, którego wyrazem jest m.in. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 1541/13 (dostępny w internetowej bazie orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego) z pozytywną glosą Jerzego Jamiołkowskiego, w którym przyjęto, że sam fakt wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów na terenie danej gminy skutkuje obowiązkiem sprawozdawczym bez względu na okoliczność faktycznego jej wykonywania. Drugie, wyrażone w zdecydowanie większej ilości orzeczeń sądów administracyjnych, w którym przyjęto, że z treści art. 9n ust. 1 i zawartego w nim zwrotu "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można wyinterpretować normy obligującej podmioty wpisane do rejestru do przedstawiania tzw. sprawozdań zerowych (por. przykładowo prawomocne wyroki w sprawach II SA/Gl 396/14, II SA/Sz 577/14, IV SA/Wa 371/14, II SA/Gl 685/14, II SA/Bd 1295/14, II SA/Gl 1080/14, IV SA/Wa 2773/13, dostępne j.w.).

Podkreślić jednak trzeba, że ww. orzeczenia zapadły w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji art. 9n ustawy i odnosiły się do interpretacji powyższego przepisu w jego brzmieniu sprzed 1 lutego 2015 r. W dniu tym bowiem weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), mocą której dokonano zmiany art. 9n ustawy w ten sposób, że między innymi dodano ustęp 6 o następującej treści: "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe". W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawodawca nie wyjaśnił powodów dodania do dotychczasowej treści art. 9n ust. 6. W tym zakresie, po analizie dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny - odnoszących się do art. 9n ust. 1 w brzmieniu przed ww. zmianą - zasadnym jest stwierdzenie, że ustawodawca uwzględnił wyrażane w judykaturze wątpliwości co do istnienia obowiązku sprawozdawczego po stronie podmiotów faktycznie niewykonujących działalności i zdecydował się na jego jednoznaczne określenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r. o sygn. akt II OSK 1333/14, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie ze sprawozdania zerowego złożonego w dniu 12 lipca 2017 r. przez skarżącą (k. 3-7 akt administracyjnych), wynika, że podmiot ten jest wpisany do rejestru działalności regulowanej pod numerem (...) przy czym opóźnienie w odniesieniu od ustawowego terminu - w okresie od 1 lutego 2017 r. do 12 lipca 2017 r. - wyniosło 162 dni (okoliczności niesporne).

W tym miejscu ponownie należy zwrócić uwagę, że od dnia 1 lutego 2015 r. obowiązywał art. 9n ust. 6, w którym ustawodawca expressis verbis ustanowił obowiązek przekazania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy) sprawozdań zerowych przez podmioty, które w danym półroczu nie odbierały na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Tymczasem wbrew dyspozycji cyt. przepisu skarżąca Spółka złożyła wymagane sprawozdanie dopiero w dniu 12 lipca 2017 r. - pomimo że podmiot ten stosownie do treści art. 9n ust. 2 ustawy zobowiązany był złożyć sprawozdanie półroczne do dnia 31 stycznia 2017 r., pozostając wobec tego przez 162 dni w zwłoce w powyższym zakresie. Jednocześnie, jak wynika z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. każdy dzień opóźnienia powoduje nałożenie kary w wysokości 100 zł (nie więcej jednak niż za 365 dni).

W związku z powyższym w ocenie Sądu zasadne jest uznanie, że obowiązek składania tzw. "sprawozdania zerowego" statuowała obowiązująca w czasie wydawania decyzji przez organy wprost wyrażona przez ustawodawcę podstawa prawna w postaci art. 9n ust. 6 ustawy. W rezultacie, implikowało to konieczność nałożenia na Spółkę sankcji administracyjnej za niezłożenie takiego sprawozdania w wysokości 100 zł x 162 dni opóźnienia - która została wymierzona i obliczona w sposób zgodny z ww. przepisami, wynosząc 16.200,00 zł. Wyjaśnienia wymaga, że skoro obowiązek składania sprawozdań zerowych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości został wyrażony przez ustawodawcę w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny (podobnie jak kara za brak spełnienia tego wymogu), to nie budzi wątpliwości że sprawozdanie to zawiera wpisane wartości zerowe lub pozostawione puste rubryki sprawozdania z informacją, że podmiot nie odbierał odpadów w danym półroczu. Nadmienić zarazem trzeba, że niezależnie od obowiązującego m.in. podmioty prowadzące działalność gospodarczą wymogu znajomości przepisów oraz zasady ignoratia iuris nocet, organ I instancji pismem z dnia 10 lutego 2017 r. (doręczonym w dniu 16 lutego 2017 r.) poinformował stronę skarżącą o treści cyt. art. 9n pkt 1 ustawy oraz wysokości kary pieniężnej za każdy dzień opóźnienia (k. 1). Na odpowiedź strony przyszło jednak czekać aż do dnia 12 lipca 2017 r.

W świetle powyższego, mając na uwadze treść bezwzględnie obowiązujących regulacji art. 9n ust. 1, 2, 6 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy - które nie przewidują uznania administracyjnego ani jakichkolwiek wyjątków od omówionych w nich zasad sprawozdawczości i kar w tym zakresie - nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W konsekwencji nie sposób uwzględnić argumentacji Spółki o "znikomym" naruszeniu prawa, niewyrządzeniu szkody majątkowej, braku naruszenia ważnego interesu publicznego, niepoprzestaniu na pouczeniu, czy braku ustalenia przyczyn spóźnionego złożenia sprawozdania zerowego. Jakkolwiek ustawodawca przewidział w art. 9zc ust. 1 ustawy możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy. Jak wynika bowiem z art. 9zc ustawy właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu jedynie przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4,

Ponadto, kierując się treścią art. 9zf ustawy, wyjaśnić trzeba, że w przedmiotowej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania, jak chce tego Spółka, przepisy działu IVa ustawy k.p.a. Zgodnie bowiem z cyt. przepisem do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ("Zobowiązania podatkowe"), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa ("Administracyjne kary pieniężne") w tym zakresie. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w odniesieniu do nałożonej w niniejszej sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej w cyt. wyżej przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W rezultacie Spółka nie mogła uniknąć odpowiedzialności z tytułu złożenia po terminie sprawozdania zerowego, powołując się na nieznajdujący zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189f § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1)

waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2)

za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.