Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 16 listopada 2006 r.
II SA/Ke 1043/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak.

Sędziowie WSA: Andrzej Jagiełło (spr.), Ewa Rojek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi W. Ć. i Z. Ć. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku,

3.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących W. i Z. małżonków Ć. 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr: (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania W. Ć. od decyzji Starosty z dnia (...) w sprawie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta W. w odniesieniu do działki nr. 3457, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji, co do tej nieruchomości.

Jak ustalił ten organ, Starosta, postanowieniem z (...) wszczął, na wniosek W. i Z. Ć., postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta W. w odniesieniu do, stanowiącej ich współwłasność działki nr. 3457, polegającej na doprowadzeniu do zgodności zapisów dotyczących powierzchni ze stanem prawnym. Następnie, decyzją z dnia (...)odmówił wprowadzenia wnioskowanych zmian w ewidencji uznając, że zmiana powierzchni nastąpiła w wyniku modernizacji ewidencji, przy czym nie nastąpiła zmiana przebiegu granic. W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawców organ drugiej instancji stwierdził, że przebieg granic przedmiotowej nieruchomości budził wątpliwości i uchylił kwestionowaną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Staroście.

Rozpoznając ponownie sprawę organ ten ustalił, że przedmiotową działkę, oznaczoną w ewidencji gruntów miasta W. numerem 3457 o powierzchni 0,1754 ha, W.i Z.Ć. nabyli aktami notarialnymi w 1980 r. Dla nieruchomości została założona księga wieczysta KW 10956 w której zostało ujawnione ich prawo własności na zasadzie wspólności ustawowej oraz wskazana wyżej powierzchnia. Takie też dane zostały ujawnione w ewidencji gruntów. W 1986 r. Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne, wykonując prace związane z przygotowaniem terenu pod inwestycje, dokonało "ustalenia granic, właścicieli lub osób władających nieruchomościami położonymi na obszarze administracji miasta W.". W trakcie pomiarów według stanu faktycznego użytkowania obliczono powierzchnię działki nr 3457 na 0,1683 ha. Z protokołu ustalenia granic i władania spisanego przy tych czynnościach wynika, że W.Ć. otrzymał wezwanie do stawienia się w charakterze zainteresowanego, lecz się nie zgłosił. Sporządzony wówczas operat techniczny został przyjęty do zasobu geodezyjno kartograficznego i został wykorzystany do modernizacji ewidencji gruntów w 1995 r. W postępowaniu w sprawie modernizacji ewidencji skarżący brał udział oraz podpisał protokół uzupełniający ustalenia granic i ogłoszenia stanu władania odnośnie przedmiotowej działki. W protokole tym wpisano, że jej powierzchnia według istniejącej ewidencji wynosiła 0,1754 ha a według zmodernizowanej 0,1638 ha. Na rozprawie administracyjnej w przedmiotowym postępowaniu oświadczył, że w podpisanym przez niego protokole nie było żadnej wzmianki o zmianie powierzchni działki.

W związku z żądaniem weryfikacji opisu nieruchomości w ewidencji gruntów, organ administracyjny pierwszej instancji zlecił sporządzenie dokumentacji geodezyjno kartograficznej działki, opisanej w księdze wieczystej KW 10956, nawiązującej do założonej w 1969 r., na podstawie zarysów pomiarowych miasta z lat 1946-47, ewidencji gruntów. Ze sporządzonej przez geodetę uprawnionego B. D. mapy sytuacyjnej, przyjętej w dniu 29 kwietnia 2005 r. do zasobów geodezyjnych, wynika, że różnica w powierzchni działki ujawnionej w księdze wieczystej a danymi z ewidencji gruntów spowodowana została błędnym przyjęciem granic przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiedniej 3458 w trakcie modernizacji ewidencji 1995 r.

W tej sytuacji Starosta decyzją z dnia (...) uznał, że ustalony stan faktyczny sprawy dał podstawę do orzeczenia na podstawie § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i wpisania w ewidencji gruntów powierzchni przedmiotowe działki 0,1754 ha w miejsce 0,1638 ha. Jak stwierdził ten organ, stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia ewidencja jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, zawiera dane wynikające z tytułów własności i ma charakter deklaratoryjny nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego.

W odwołaniu od tej decyzji W.Ć. podniósł, że skoro dokonana zmiana ma charakter deklaratoryjny, to nic nie znaczy i domaga się wykonania czynności geodezyjnych do końca ze skutkiem prawnym bez fikcji. Nadto, zdaniem skarżącego wskazany przez geodetę przebieg granicy pomiędzy jego działką a działką nr 3458 narusza, z kolei, parametry usytuowania budynków określone w prawie budowlanym Niezbędne jest, więc sporządzenie dokumentacji podziałowej umożliwiającej ustalenie granic na istniejących ogrodzeniach.

Odnosząc się do tych zarzutów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że podział nieruchomości sąsiedniej 3456 nastąpił w 1990 r. zaś 3458 w 1998 r. Projekty podziału zostały zatwierdzone odpowiednimi decyzjami Burmistrza Miasta W. z (...) i (...).W geodezyjnej dokumentacji podziałowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, znajdują się protokoły graniczne ze szkicami przebiegu granic tych działek z działką 3457 podpisane przez W.Ć. Zatem wskazany przebieg granic uznał on wówczas za właściwy. W tym stanie rzeczy, zmiana przebiegu granic nieruchomości może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym lub w oparciu o § 37 i § 38 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Nie może także być przedmiotem tego postępowania podniesiona w odwołaniu kwestia przeprowadzenia czynności podziałowych poszczególnych nieruchomości, gdyż może to nastąpić jedynie w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

W tym stanie rzeczy, wykonane dla potrzeb postępowania ewidencyjnego opracowanie, nie uwzględnia granic wynikających z podziału nieruchomości oraz nie zawiera zgodnych oświadczeń woli wszystkich ustalenia przebiegu granic, nie może, więc służyć za podstawę dokonania zmian w ewidencji gruntów. Dlatego też należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić wprowadzenia zmian w ewidencji odnośnie działki nr. 3457.

W skardze z dnia 3 października 2005 r. Z.i W.Ć. zarzucili, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, narusza ich prawa własności, bowiem prowadzi do pomniejszenia działki o 71 m-. W 1980 r. kupili działkę nr. 3456 o powierzchni 0,1754 ha i taka powierzchnia została ujawniona w założonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej. Nie było wówczas żadnych sporów granicznych z właścicielami sąsiednich działek o numerach 3456 i 3458, a granice przebiegały wzdłuż istniejących płotów. Zdaniem skarżącego, nie brał udziału w późniejszych postępowaniach podziałowych tych działek a podpisy w protokołach granicznych nie pochodzą od niego. Pomniejszona powierzchnia działki uwidoczniona po zmianach w ewidencji gruntów w 1995 r. jest wynikiem błędów ze strony organów. Z tego względu decyzja organu pierwszej instancji była słuszna, bo przywracała stan jeśli chodzi o powierzchnię a częściowo także granice z 1946/47 r. Odwołanie od niej skarżący złożyli jedynie dlatego, że jak wynika z uzasadnienia nie podstawy prawnej, lecz miała charakter deklaratoryjny a nadto nie zostały w jej wyniku oznakowane granice znakami na gruncie.

Przy tak sformułowanych zarzutach, skoro kwestia rozgraniczenia musi zostać rozstrzygnięta w innym postępowaniu, skarżący wnosili w konkluzji o oznakowanie przedmiotowej działki znakami geodezyjnymi w granicach z 1946/47 r. o powierzchni 0,1754 ha.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł nadto, że wnioskowana przez skarżących kwestia stabilizacji granic a także wykonania dokumentacji podziałowej nie stanowiła przedmiotu prowadzonego postępowania ewidencyjnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej: p.p.s.a.- Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z punktu widzenia tego kryterium stwierdzić należy, że narusza ona przepisy o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek z innych powodów niż to zarzucono w skardze. Przede wszystkim podnieść należy, że organ ten rozpoznawał sprawę na skutek odwołania Z. i W. Ć. Kwestionowana w odwołaniu decyzja była w istocie dla nich korzystna, bowiem Starosta zgodnie z ich wnioskiem dokonał zmian w ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowej działki w zakresie ujawnienia jej powierzchni wynikającej z treści księgi wieczystej. Skoro, zatem organ drugiej instancji uchylił tę decyzję w całości i odmówił wprowadzenia żądanych zmian, to w sposób oczywisty rozstrzygnął na niekorzyść odwołujących się.

Stosownie, natomiast do treści art. 139 k.pa. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w tym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych zasad prawa procesowego. Zasada ta nie jest wprawdzie nieograniczona, ale oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do uregulowanych w tym przepisie wyjątków od niej.

Wyjątki od zasady reformationis in peius ustawodawca oparł na dwóch alternatywnych kryteriach: rażącego naruszenia prawa oraz rażącego naruszenia interesu społecznego. Cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu wynikająca z prostego zestawienia treści decyzji z treścią przepisu. Odnotować należy także pogląd,co do zakresu pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. wskazujący, iż jest on szerszy od zakresu tego pojęcia jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim ujęciu obejmuje on kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz art. 156 § 1 k.p.a. (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005). Drugie kryterium, rażącego naruszenia interesu społecznego należy do pojęć nieostrych, co w tym wypadku daje organowi odwoławczemu pewną swobodę w określeniu jego zakresu.

W każdym jednakże przypadku organ odwoławczy, odstępując od zasady reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu własnej decyzji w sposób szczegółowy wykazać, że zaskarżona decyzja narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 1986 r., I I SA 1500/85 i z 6 lutego 1989 r. IV SA 1001/88).

Podkreślić również należy, że zakazem z art. 139 k.p.a. związany jest wyłącznie organ odwoławczy a nie wiąże on, natomiast organu pierwszej przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 maja 1998 r. (FPS 2/98 - ONSA z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy orzekając na niekorzyść odwołujących się, nie dopełnił obowiązku wykazania wystąpienia przesłanki pozwalającej na odstąpienie od zasady reformationis in peius. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając tej kwestii, nie odniósł się do niej w jakimkolwiek zakresie. W świetle powyższych rozważań, już to tylko uchybienie musiało skutkować uchyleniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.

Niezależnie od tego należy podnieść, iż organ ten uzasadniając rozstrzygnięcie skoncentrował się, w istocie, na omówieniu przebiegu postępowania w sprawie. Brak jest natomiast szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem niniejszego postępowania, jak już wyżej wykazano, jest kwestia zmian w ewidencji gruntów dotyczącej działki skarżących w zakresie jej powierzchni. Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100 z 2000 r., poz. 1086 z późn. zm) w swoich regulacjach odróżniają postępowanie ewidencyjne (art. 20-26) od postępowania rozgraniczeniowego (art. 29-39). Stosownie do tych regulacji postępowanie ewidencyjne ma charakter informacyjny i służy wprowadzeniu do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach a postępowanie rozgraniczeniowe ustaleniu przebiegu granic nieruchomości, przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie ich odpowiednimi znakami na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów. Szczegółowe zasady zakładania ewidencji gruntów oraz prowadzenia postępowania ewidencyjnego określają przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do tych unormowań, zmian w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądów, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz innych aktów normatywnych.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skarżący w 1980 r. nabyli aktami notarialnym działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr. 3457 o powierzchni 0,1754 ha. Stan prawny działki z określeniem jej powierzchni dokumentuje założona dla niej księga wieczysta nr. KW. 10956. Jak ustalił Starosta, co nie zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy, zmiana w ewidencji gruntów w trakcie jej odnawiania w 1995 r., przez zaniżenie powierzchni, była efektem błędnego przyjęcia jej granic. Dotyczy to, zwłaszcza przebiegu granicy pomiędzy działką 3457 oraz działką 3458, a po jej podziale w 1998 r. działką 3458/2. Te bezsporne okoliczności obligowały organ administracyjny do szczegółowych ustaleń co do przebiegu przedmiotowych granic. Istotne, zwłaszcza było ustalenie, czy postępowania podziałowe dotyczące działek sąsiednich miały wpływ na, wynikający z treści wspomnianej księgi wieczystej, stan prawny działki skarżących oraz czy w efekcie doszło do kolizji stanów działek w zakresie przebiegu granic i powierzchni. Tylko, bowiem w przypadku niewątpliwego stanu prawnego oraz bezspornego przebiegu granic dopuszczalne byłoby uwzględnienie wniosku skarżących w przedmiotowym postępowaniu. W przeciwnym razie konieczne będzie uprzednie przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszelkie ustalenia w tym względzie, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., winny znaleźć wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co pozwoli na kontrolę jej zgodności z prawem.

Do osiągnięcia tak określonych celów postępowania ewidencyjnego przyczyniłby się, niewątpliwie, udział w nim władających działkami sąsiednimi.

Zgodzić się, natomiast należy ze stanowiskiem organu administracyjnego, że kwestie stabilizacji granic znakami geodezyjnymi, wykonania dokumentacji podziałowej jak również rozgraniczenia nie należą do zakresu niniejszego postępowania, co zostało wyżej wykazane. Z tych względów zarzuty i wnioski skargi w tym względzie są bezprzedmiotowe.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Na podstawie, zaś art. 200 p.p.s.a. zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących zwrot poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego, w wysokości uiszczonego wpisu oraz wydatków związanych ze stawiennictwem na rozprawie.