Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1165993

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 20 października 2011 r.
II SA/Go 578/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński.

Sędziowie WSA: Joanna Brzezińska, Aleksandra Wieczorek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia (...) r. nr XXIII/121/05 w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Gminy

I.

stwierdza nieważność § 2 i 3 zaskarżonej uchwały,

II.

orzeka, że zaskarżona uchwała, w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) czerwca 2005 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 24, poz. 142 ze późn. zm.) podjęła uchwałę Nr XXIII/121/05 w sprawie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych na terenie Gminy. W § 1 uchwały Rada określiła dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów usługowych i gastronomicznych na terenie Gminy. W § 2 uchwały postanowiono, iż w miejscach widocznych na placówkach, o których mowa w § 1 muszą być umieszczane informacje określające dni tygodnia i godziny otwarcia placówki (pkt 1), adres i godziny działalności placówki (pkt 2) oraz okresowe wyłączenie z działalności (pkt 3). Stosownie zaś do § 3 naruszenie ustaleń niniejszej uchwały będzie karane na zasadach określonych w przepisach prawa.

Zgodnie z § 6, uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ogłoszenie to nastąpiło w Dzienniku Urzędowym z dnia 12 sierpnia 2005 r., Nr 48, poz. 1042.

Skargę na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 2 i 3 wniósł Prokurator Rejonowy domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.

Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przez ustanowienie w kwestionowanym § 2 uchwały przepisów nakładających na właścicieli placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych obowiązek umieszczania w widocznych miejscach informacji o dniach tygodnia i godzinach otwarcia placówki (pkt 1), adresie i godzinach działalności placówki (pkt 2) oraz okresowym wyłączeniu z działalności (pkt 3) a w § 3 przepisów karnych za naruszenie tego obowiązku, pomimo braku kompetencji do uchwalenia takowych przepisów.

Uzasadniając skargę wskazał, iż wprowadzenie przez Radę Gminy w § 2 zaskarżonej uchwały przepisów nakładających na właścicieli placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych obowiązek umieszczania informacji wskazanych w pkt 1-3 jest sprzeczne z zasadami stanowienia przepisów gminnych wskazanymi w art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie oraz przekraczające kompetencję określoną w art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Regulacje rangi ustawowej określające kompetencje organów gminy w sprawach z zakresu objętego przedmiotową uchwałą zawiera ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, która w art. XII § 1 stanowi, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, a w § 2, iż karze grzywny do 2.500 zł podlega ten, kto narusza przepisy gminne o dniach i godzinach otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności.

Zdaniem skarżącego, kompetencje rady gminy określone w art. XII § 1 ustawy ograniczone zostały jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych, co też Rada Miejska uczyniła w § 1 zaskarżonej uchwały. Nie obejmują one natomiast nakładania na właścicieli placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych dodatkowych obowiązków, w tym - jak uczyniono to w zakwestionowanym § 2 - obowiązku umieszczania w widocznym miejscu informacji określających dni tygodnia i godziny otwarcia placówki (pkt 1), adres i godziny działalności placówki (pkt 2) oraz okresowe wyłączenie z działalności (pkt 3) jak i przede wszystkim ustanawiania jakichkolwiek przepisów karnych, co nastąpiło w § 3. Zatem Rada Gminy przekroczyła uprawnienia zawarte w art. XII § 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, działając w kwestionowanym skargą zakresie bez podstawy prawnej. Regulacją zawartą w § 3 uchwały Rada rozszerzyła bowiem zakres penalizacji przewidziany w art. XII § 2 ww. ustawy, również na osoby, które będąc właścicielami placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych zaniechają umieszczenia w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki oraz tych o których mowa w § 2. Wywodził, iż kwestionowana uchwała Rady Gminy, będąca zarazem aktem prawa miejscowego a więc przepisem powszechnie obowiązującym (art. 87 ust. 2 Konstytucji) musi respektować unormowania zawarte w aktach ustawowych bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych. Powtarzanie w uchwale unormowań ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem powoduje interpretacje powtórzonego przepisu w kontekście uchwały, co rodzi niebezpieczeństwo zmiany intencji ustawodawcy jak i ma wpływ na czasokres jego obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy - Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Wywodził, iż zakwestionowane skargą regulacje nie mają charakteru przepisów nakładających na właścicieli placówek handlowych, usługowych i gastronomicznych obowiązku, a jedynie "zapewnić mają informację dla klientów i przypomnienie dla właścicieli o istnieniu takich obowiązków jak również zapis § 3 uchwały ma charakter informacyjny o skutkach naruszenia ustawowych obowiązków określonych w przepisach prawa". Zdaniem pełnomocnika organu żaden przepis uchwały nie określa ani wysokości kar, ani w jakim trybie nastąpi ich orzekanie. Wobec zaś tego, że zaskarżone przepisy nie mają charakteru penalnego, a jedynie informacyjny powinny pozostać w obrocie prawnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej jako: p.p.s.a.). Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia.

Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

W świetle wskazanych podstaw stwierdzania nieważności aktów organów gminy uznać należało, iż badana uchwała Rady Gminy podlegała częściowemu wyeliminowaniu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności ze względu na fakt, iż - w zaskarżonej skargą części - podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Niesporne w sprawie jest zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zauważyć bowiem należy, że jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości, podmioty prowadzące działalność gospodarczą). Akty prawa miejscowego są prawem obowiązującym dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nie powinno budzić zastrzeżeń stanowisko, że stanowi ona akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, nie może tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach. Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Ustęp 1 tego przepisu stanowi podstawę kompetencyjną do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w licznych i rozproszonych ustawach szczegółowych o charakterze materialnoprawnym. Akty podjęte na takiej podstawie mają charakter aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono w nich uwagę, że przepis wykonawczy ze swej Istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Przepis ten koresponduje z regulacją art. 18 ust. 1 i 2 ustawy, wskazującą na radę gminy jako organ wyłącznie właściwy do stanowienia aktów prawa miejscowego w materii określonej w pkt 1-15 ust. 2 art. 18 ustawy. W pkt 15 ust. 2 art. 18 wskazano na stanowienie przez radę gminy aktów w innych sprawach zastrzeżonych do jej kompetencji w innych ustawach.

Podjęta przez Radę Gminy uchwała Nr XXI 11/121/05 jako podstawę prawną wskazuje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.). W istocie jednak podstawę jej podjęcia stanowił również przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. XII ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.) dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina, zaś w myśl § 2 tego artykułu, winni naruszenia wydanych na podstawie § 1 przepisów o dniach i godzinach otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności podlegają karze grzywny do 2.500 złotych, a orzekanie następuje w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Cytowany przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy zawiera niewątpliwie upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Wydana na tej podstawie uchwała ma zatem charakter wykonawczy. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym pogląd, iż kompetencja w zakresie określenia dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek i zakładów wymienionych w art. XII przysługuje radzę gminy (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1995 w sprawie II SA 1673/93). W świetle brzmienia powołanego art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że kompetencje rady gminy w nim ustanowione są ograniczone jedynie do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych i usługowych. Nie obejmują one natomiast uprawnienia do nakładania obowiązku umieszczania w miejscach widocznych w tych placówkach informacji określających czas pracy placówki, jej adres okresowe przyczyny wyłączenia ich z działalności tj. informacji o jakich mowa w § 2 zaskarżonej uchwały. Zważywszy na treść art. XII § 2 ustawy -Przepisy wprowadzające Kodeks pracy i - zakwestionowanego skargą Prokuratora - § 3 uchwały Rady Gminy, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego Prokuratora, że konsekwencją nałożenia przez Radę - bez jakiejkolwiek podstawy prawnej - tego dodatkowego obowiązku jest rozszerzenie zakresu penalizacji przewidzianego w art. XII § 2 ww. ustawy na podmioty, które będąc prowadzącymi placówki handlowe, zakłady gastronomiczne i usługowe nie umieszczą w widocznym miejscu informacji o czasie pracy placówki oraz przyczynach jej wyłączenia z działalności. Tymczasem zgodnie z powołanym przepisem art. XII § 2 penalizacji (w postaci zagrożenia grzywną) podlega jedynie samo nieprzestrzeganie ustanowionych w formie uchwały godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Zdaniem Sądu, omówione naruszenie prawa, ma - jak słusznie wywodził Prokurator - charakter istotnego naruszenia prawa. Kontrolowana uchwała w zakresie § 2 podjęta została przez Radę Miejską z przekroczeniem udzielonego jej upoważnienia ustawowego, czego konsekwencją jest działanie Rady bez podstawy prawnej w zakresie § 3 uchwały. Za bezpodstawne w okolicznościach sprawy uznać zatem należało stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że kwestionowane przez Prokuratora regulacje mają charakter informacyjny. Sprzeciwia się temu kategoryczny sposób sformułowania § 2 (informacje z pkt 1-3 "muszą być umieszczane"), który nie pozostawia wątpliwości co do tego, że chodzi o obowiązek i to skierowany do podmiotu prowadzącego placówkę. Trudno zaś mówić o charakterze informacyjnym § 3 skoro w zakresie penalizacji naruszenia obowiązków z § 1 "jedynie" odsyła do przepisów prawa, to w zakresie naruszenia - bezprawnie nałożonego obowiązku z § 2 - taką penalizację ustanawia.

Przedstawione motywy przesądziły, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 2 i 3. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż w tym zakresie uchwała nie podlega wykonaniu przyjmując, iż instytucja ta dotyczy także przepisów prawa miejscowego (vide: R. Sawuła "Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia", Państwo i Prawo 2004/8/71; także Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, opubl. OSP 2005/4/50 i powołane tam poglądy).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.