Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1513373

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 4 września 2014 r.
II SA/Go 565/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek.

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska, Jacek Jaśkiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi H.S. i C.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wydania aktualnego wypisu i wyrysu z operatu ewidencji gruntów

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

1. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2000 r. znak (...) Starosta sprostował z urzędu na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. oczywistą omyłkę pisarską w operacie ewidencji gruntów w taki sposób, że w (...), na działce nr (...) o powierzchni 0,0259 ha zmienił powierzchnię na 0,0227 ha, a działce nr (...) o pow. 0,0143 ha zmienił powierzchnię na 0,0175 ha. Uzasadniając postanowienie organ podał, że "w trakcie odnawiania operatu ewidencji gruntów miasta (...) z 1983 r. błędnie wykazano w rejestrze gruntów stan prawny z ksiąg wieczystych KW nr (...)". W operacie ewidencji gruntów powyższa zmiana została wprowadzona w dniu (...) sierpnia 2000 r.

W dowodach ww. zmiany nr (...) oprócz wymienionego postanowienia znalazł się Wykaz zmian gruntowych, opracowany w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr KERG: (...), który przedstawia opisany w postanowieniu zakres zmian oraz zawiera uwagę o treści: "Sprostowanie granic działek do stanu prawnego z KW". Zgodnie z treścią ww. postanowienia właścicielem działki nr (...) było małżeństwo H. i C.S., a właścicielem działki nr (...) była Gmina, zaś jej użytkownikiem wieczystym był Ł.P.T.

2. Decyzją Nr (...) z dnia (...) września 2000 r. Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o powierzchni 175 m2 w ten sposób, że utworzono nowe działki nr (...) o pow. 164 m2 i (...) o pow. 11 m2 wskazując, że celem podziału jest odłączenie działki o pow. 11 m2 "z przeznaczeniem do współużytkowania ze względu na faktyczny stan zasiedzenia na gruncie". Zgodnie z treścią decyzji właścicielem działki nr (...) była Gmina, zaś jej użytkownikiem wieczystym był Ł.P.T. - wnioskodawca tego podziału nieruchomości, objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy pod nr (...).

Według zapisów archiwalnych operatu ewidencji gruntów i budynków, aktualnych na dzień (...) października 2013 r., ewidencja ta obejmowała działki nr (...), których właścicielem był Ł.P.T. oraz działkę nr (...), której właścicielem nadal pozostawało małżeństwo H. i C.S.

Jak wynika z treści elektronicznej księgi wieczystej nr (...), w dziale II-Własność, na podstawie decyzji znak (...), z dnia (...) maja 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wpisano Ł.P.T.

Decyzją z dnia (...) października 2013 r. znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu, stwierdziło nieważność postanowienia Starosty z dnia (...) lipca 2000 r. znak (...) w przedmiocie sprostowania z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej. W związku z tym rozstrzygnięciem pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. H. i C.S. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Nr (...), z dnia (...) września 2000 r. wskazując, że zakwestionowane przez Kolegium postanowienie było podstawą do wydania decyzji Burmistrza. Dlatego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności także tej decyzji.

3. Dnia (...) marca 2004 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek H. i C.S. o wydanie aktualnych wypisów i wyrysów z mapy ewidencyjnej działek nr (...), sporządzonych po wydaniu decyzji SKO z dnia (...) października 2013 r. Wnioskodawcy podnieśli, że wypisy i wyrysy są wymagane przez Sąd Rejonowy.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) Starosta, działając na podstawie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm. - w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji) odmówił wydania H. i C.S. aktualnego wypisu i wyrysu z operatu ewidencji gruntów dla działek ewidencyjnych nr (...), położonych w (...), sporządzonych po wydaniu decyzji SKO z dnia (...) października 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, iż decyzja z dnia (...) września 2000 r. o podziale działki nr (...) na działki nr (...), w której oparto się na danych wynikających z postanowienia z dnia (...) lipca 2000 r., została wprowadzona do operatu ewidencyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym, zaś zapisy w operacie ewidencji gruntów zgodne są z jej brzmieniem. Brak jest możliwości wydania wnioskowanych wypisów i wyrysów, gdyż stan w ewidencji gruntów i budynków jest różny od stanu jaki wnioskodawcy potrzebują celem złożenia do księgi wieczystej.

4. Od powyższej decyzji H. i C.S. wnieśli odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, domagając się jej uchylenia, ewentualnie zawieszenia postępowania. Zarzucili, że Starosta odmówił wydania aktualnego wypisu i wyrysu nie wskazując, z jakich konkretnie przyczyn to uczynił, wbrew treści § 46 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Jeżeli powyższa decyzja Kolegium nie może być wprowadzona do ewidencji bez stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia (...) września 2000 r., to zdaniem odwołujących się organ powinien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji przez SKO co do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o podziale, co wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta miał wiedzę o toczącym się postępowaniu, gdyż SKO w dniu (...) kwietnia 2014 r., wezwało Starostę do dostarczenia wskazanych w tym piśmie dokumentów dotyczących wniosku H. i C.S.

5. Decyzją z dnia (...) maja 2014 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję Starosty, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazano, że nie jest możliwa realizacja wniosku z dnia (...) marca 2014 r., gdyż aktualne zapisy operatu ewidencyjnego, mimo istnienia w dokumentacji Starostwa Powiatowego ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2013 r. nie mogą być zaktualizowane, gdyż działki takiej w obowiązującym stanie faktycznym, tj. od dnia wprowadzenia zmiany wynikającej z ostatecznej decyzji Burmistrza o zatwierdzeniu jej podziału, już nie ma w aktualnych danych operatu ewidencyjnego. O ile bowiem w zakresie działki nr (...), która nie uległa podziałowi i widnieje w aktualnych zapisach operatu ewidencyjnego, organ ewidencyjny ma ewentualną możliwość wprowadzenia zmiany wynikającej z ww. decyzji SKO, tj. przywrócenia poprzedniego zapisu, nie jest to możliwe w odniesieniu do "historycznej" już działki nr (...), podzielonej w drodze innej ostatecznej decyzji na działki nr (...). Dlatego powołana we wniosku ostateczna decyzja SKO z dnia (...) października 2013 r. nie może podstawą zmiany wpisu, gdyż odnosi się działki, która już nie istnieje.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja SKO z (...) października 2013 r. jest nieważna z mocy prawa, gdyż została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, co wynika z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 prawo geodezyjnego i kartograficznego to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organ wyższego stopnia w stosunku do starostów jako organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej, był właściwy w sprawie. Dlatego SKO powinno stwierdzić nieważności wydanej przez siebie decyzji.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wnioskodawcy nie byli i nie są właścicielami działki nr (...) ani właścicielami działek nr (...), co oznacza, że nie mają ono interesu prawnego. Wskazane przez skarżących wezwanie Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych o uzupełnienie wniosku m.in. o wypisy z ewidencji gruntów na działki nr (...), których dotyczy decyzja SKO stwierdzająca nieważność postanowieni Starosty w zakresie obu tych działek, może świadczyć jedynie o interesie faktycznym.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej działki nr (...) nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym konieczność zawieszenia postępowania w sprawie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. H. i C.S. wystąpili z wnioskiem do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia (...) września 2000 r. prawie dwa miesiące przed złożeniem wniosku do Starostwa Powiatowego o wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów dla działek nr (...), co oznacza, że kwestia objęta postępowaniem wszczętym przez SKO nie wynikła w trakcie postępowania Starosty związanego z wnioskiem o wypisy i wyrysy. Ponadto brak ewentualnego rozstrzygnięcia przez SKO w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji nie wyklucza dokonania rozstrzygnięcia przez Starostę w sprawie wydania wnioskowanych dokumentów. Powyższe okoliczności jednoznacznie przesądzają, że sprawa realizacji wniosku H. i C.S. przez SKO, nie może być traktowana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Starostą.

Jednak zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ pierwszej instancji w ramach podjętych czynności nie zastosował się w pełni do ogólnych wymogów prowadzenia postępowania, a określonych w art. 7 k.p.a. Organ pierwszej instancji, do którego powyższa decyzja SKO z dnia (...) października 2013 r. wpłynęła w dniu (...) grudnia 2013 r., nie objął tej decyzji analizą pod kątem jej ważności, a tym samym przydatności jako potencjalnego dokumentu, z którego mogą wynikać zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Podjęcie takich czynności powinno nastąpić niezwłocznie z chwilą wpływu przedmiotowego wniosku z dnia (...) marca 2014 r.

Kwestia rozstrzygnięcia przez odpowiedni organ ważności decyzji SKO z dnia (...) października 2013 r. w związku z koniecznością rozstrzygnięcia sprawy wydania wnioskowanych dokumentów, stanowi właśnie wyjaśnione powyżej zagadnienie wstępne, którego rozstrzygniecie może być przesłanką do zawieszenia przez Starostę postępowania zasadniczego (wniosek o wypis i wyrys we wskazanym zakresie czasowym) na podstawie ww. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Przedstawione okoliczności potwierdziły zdaniem organu odwoławczego zasadność zastosowania ww. art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wystąpić do SKO celem zbadania ważności wydanej przez ten organ decyzji z dnia (...) października 2013 r., znak (...) oraz ewentualnego wydania decyzji w ramach przepisów art. 157 § 1 k.p.a. Ponadto przed rozstrzygnięciem sprawy organ powinien uzyskać od wnioskodawców wniosek o udostępnienie danych osobowych, zawierający wyczerpujące wyjaśnienie celem zweryfikowania, czy posiadają oni interes prawny do uzyskania od Starosty wypisu z ewidencji gruntów obejmującego dane osobowe dla działki (...) (lub działek (...)) nie będących własnością wnioskodawcy, zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 24 ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

6. Na powyższą decyzję WINGiK H. i C.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia i zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa, w szczególności przepisów art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Starosta ma przymiot strony w sprawie, w której sam wydał decyzje; jak również art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 k.p.a. przez nieinformowanie skarżących o przysługujących im prawach i prowadzenie postępowania w ten sposób niezgodny z zasadą zaufania.

Odnosząc się do uzasadnienia rozstrzygnięcia skarżący zakwestionowali pogląd organu odwoławczego nakazujący Staroście wystąpienie do SKO celem zbadania ważności wydanej przez ten organ decyzji z (...) października 2013 r., co uważają za rażące naruszenie prawa. Podnieśli, że Starosta nie jest stroną postępowania i nie służy mu przymiot strony w postępowaniu, w którym wydał decyzję jako organ, a tak było przy wydawaniu postanowienia z (...) lipca 2000 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teskt jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca decyzję Starosty i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kontrolowana sprawa ma zatem dwa wiążące się ze sobą aspekty. Pierwszym jest prawidłowość zastosowania prawa materialnego regulującego zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w szczególności przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Drugim - legalność procedowania, w szczególności w zakresie zarzuconym przez skarżących oraz uprawnienia organu II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej.

8. Jeśli chodzi o podstawy materialne, stosownie do treści art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy).

Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami (§ 10 rozporządzenia). Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. numer działki stanowiący część składową identyfikatora działki ewidencyjnej, numeryczny opis granic działki ewidencyjnej, pole powierzchni działki ewidencyjnej, informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej, oznaczenie dokumentów określających inne prawa do działki ewidencyjnej niż własność i prawo użytkowania wieczystego (§ 60 rozporządzenia).

Właściciel oraz władający gruntem są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Ponadto w myśl art. 23 ustawy właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego.

Zgodnie z § 44 punkt 2 rozporządzenia obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, ciąży na staroście. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast § 46 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w operacie ewidencyjnym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych oraz danych zawartych w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne.

9. Z przytoczonej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dlatego przyjmuje się, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności).

Stanowisko to potwierdza judykatura podkreślając, że wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego (por. wyroki NSA z 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, Lex nr 41816; 17 lutego 1993 r., II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61, 16 kwietnia 1998 r., II SA 258/98, Lex nr 41288, 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98, Lex nr 82005). Zaznacza się, że dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r., II SA/Gl 643/07, Lex nr 485843).

W przedmiotowej sprawie organ II instancji trafnie przyjął, że na skutek zmiany stanu prawnego nie jest dopuszczalne wydanie wnioskodawcom (skarżącym) wypisu i wyrysu żądanej treści. Po dokonaniu podziału (decyzją ostateczną) działki nr (...) na dwie odrębne nieruchomości stan ewidencyjny uległ odpowiedniej do tego prejudykatu zmianie i stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty z dnia 2000 r. stanu tego nie odwraca. W tym miejscu wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowi, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo procesowe trybów nadzwyczajnych, dopóty stosunek prawny powstały na jej podstawie wiąże strony postępowania oraz organ.

10. Odrębną kwestią jest sprawa interesu prawnego skarżących w domaganiu się wydania wypisu i wyrysu określonej treści. Zgodnie z ogólną regułą przewidzianą w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne obowiązki lub uprawnienia. W tej mierze przepis art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakłada obowiązek zgłaszania zmian w danych objętych ewidencją gruntów i budynków na osoby wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a więc na właścicieli gruntów i budynków oraz na władających nieruchomościami. Z kolei § 46 ust. 1 rozporządzenia uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany danych ewidencyjnych "osoby, organy i jednostki organizacyjne, o których mowa w § 10 i 11". Do grupy tej należą właściciele nieruchomości (§ 10 ust. 1 pkt 2), w pewnych przypadkach władający nieruchomościami (§ 10 ust. 2) oraz użytkownicy wieczyści gruntów, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowe osoby prawne (którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych), organy administracji publicznej (które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości), użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych oraz osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy (zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników)

Skarżący nie należą - w stosunku do przedmiotu ich żądania do kręgu podmiotów wymienionych wyżej. Natomiast na zasadach ogólnych - art. 24 ust. 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Taki informacje udostępnianie w formie wyrysów i wypisów odzwierciedlają aktualny stan ewidencyjny.

11. Nie można jednak podzielić poglądu przedstawione w końcowej części uzasadnienia decyzji przesądzającego o jej kierunku, czyli uchyleniu decyzji organu I instancji. Przesądzają o tym następujące okoliczności. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjmuje się, że mimo zmiany komentowanego przepisu podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej nadal pozostaje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 675 i n.)

Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 1 sierpnia 2013 r., III SA/Łd 572/13, LEX nr 1359600 oraz WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2013 r., III SA/Kr 665/13, LEX nr 1343468). Pamiętać bowiem należy, że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

12. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wskazane przez organ drugiej instancji okoliczności nie są objęte dyspozycją tego przepisu. Błędne jest stanowisko, że do kognicji Starosty należy badanie ważności ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez inny organ. Decyzje ostateczne mogą być bowiem weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie, który jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., rozdział 12 i 13 działu II k.p.a.). Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. W nowszym orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II GSK 902/09, LEX nr 746320; wyrok NSA z dnia 9 września 2010 r., I OSK 372/10, LEX nr 745225). Póki zatem ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2013 r. nie została wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem organy prowadzące niniejszą sprawę nie mogły podważać jej skutków i obowiązywania niezależnie od, w ich ocenie oczywistej nieważności tej decyzji ze względu na niewłaściwość Kolegium, które ją wydało.

Po drugie kwestia ważności ta nie stanowiła zagadnienia wstępnego bowiem w dacie rozstrzygania przez organ drugiej instancji sprawy nie było prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2013 r. Trafnie zarzucono w skardze, że organ I instancji nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji (w szczególności legitymacja taka nie wynika z wskazanego w decyzji art. 7 k.p.a.). Dlatego zawarty w zaskarżonej decyzji, skierowany do organu I instancji, nakaz wystąpienia do Kolegium o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium był niezgodny z prawem. Ewentualne prowadzenie takiego postępowania lub też sygnalizacja Kolegium potrzeby wszczęcia takiego postępowania z urzędu nie stanowią natomiast przesłanek do uchylenia decyzji w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Nadto należy wskazać, że w dacie rozstrzygania sprawy organ II instancji nie poczynił żadnych ustaleń, czy toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2013 r. Z treści pisma nadesłanego przez Kolegium wynika, że postępowanie takie zostało wszczęte (...) sierpnia 2014 r. czyli po wydaniu decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie co oznacza, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było jakichkolwiek podstaw do rozważania kwestii zależności wyniku niniejszego postępowania od rezultatów innego.

Wskazać również należy na nietrafność argumentacji organu I instancji, który w końcowych wywodach uzasadnienia nakazuje Staroście badanie interesu prawnego wnioskodawców (skarżących). Po pierwsze skarżący mają prawo żądać informacji ewidencyjnych w postaci wyrysów i wypisów na zasadach przewidzianych art. 24 ust. 3 i 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Po drugie zaś kwestia zaś ich uprawnienia do żądania zmian w takich dokumentach, o której negatywnie wypowiedział się organ I instancji, nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części tylko wyrażenia własnej oceny prawnej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Natomiast pozostałe zarzuty skarżących podniesione w skardze nie są zasadne, w szczególności dotyczące naruszenia przez organy gwarancji procesowych, lub obowiązków informacyjnych. Analiza akt wskazuje, że zostały one w pełni dochowane.

13. Z tych też względów stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy należało uwzględnić skargę i uchylić kasatoryjną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekając równocześnie o jej wykonalności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania nie orzeczono w braku stosownego wniosku (art. 209 p.p.s.a.).

W dalszym toku postępowania organ II instancji będzie związany oceną prawna i wskazówkami zawartymi w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.) z tym zastrzeżeniem, że kognicją sądu w niniejsze sprawie nie jest objęta kwestia skutków wszczęcia (ewentualnie rozstrzygnięcia) postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2013 r., jako że postępowanie to zostało wszczęte po wydaniu decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.