Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 1 grudnia 2006 r.
II SA/Go 426/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon.

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor Michał Ruszyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych

I.

uchyla zaskarżoną decyzję,

II.

stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,

III.

zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Uzasadnienie.

Decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2006 r., działający z upoważnienia Starosty Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, uchylił w całości następujące decyzje Starosty, wydane w sprawach D.S.:

-

z dnia (...) sierpnia 2002 r. nr (...) o uznaniu z dniem (...) sierpnia 2002 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu od dnia (...) sierpnia 2002 r. zasiłku dla bezrobotnych,

-

z dnia (...) września 2003 r. nr (...) o utracie z dniem (...) sierpnia 2003 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych,

-

z dnia (...) czerwca 2004 r. nr (...) o utracie z dniem (...) czerwca 2004 r. statusu osoby bezrobotnej,

-

z dnia (...) września 2004 r. nr (...) o uznaniu z dniem (...) września 2004 r. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku,

-

z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...) o utracie z dniem (...) listopada 20024 r. statusu osoby bezrobotnej.

Ponadto na mocy wskazanej na wstępie decyzji organ I instancji odmówił uznania D.S. za osobę bezrobotną z dniem (...) sierpnia 2002 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz odmówił uznania za osobę bezrobotną z dniem (...) września 2004 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Powyższa decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, b, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ.U. z 2004 r. Nr 99 poz. 1001 ze zm.) - zwaną dalej ustawą oraz art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po rozwiązaniu stosunku pracy, które nastąpiło na skutek wypowiedzenia przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki

Zdrowotnej, D.S. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia (...) sierpnia 2002 r. Zasiłek dla bezrobotnych skarżąca pobierała przez okres dwunastu miesięcy, czyli do dnia (...) sierpnia 2003 r. Z powodu niestawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy, na mocy decyzji z dnia (...) września 2003 r. nr (...), z dniem (...) czerwca 2003 r. skarżąca utraciła status osoby bezrobotnej. Następnie na mocy decyzji z dnia (...) września 2004 r. nr (...) skarżącej przyznano status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, który to status skarżąca utraciła na mocy decyzji z dnia (...) listopada 2004 r. nr (...).

Dalej organ podniósł, że na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia (...) grudnia 2003 r. sygn. akt IVP 149/03, skarżąca została przywrócona do pracy na poprzednich warunkach oraz na rzecz skarżącej zasądzono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy. Po przywróceniu do pracy, w dniu (...) lipca 2005 r. skarżąca podjęła pracę.

Powołując się na treść art. 51 § 1 Kodeksu pracy organ wskazał, że pracownikowi, który podjął pracę w wyniku przywrócenia do pracy wlicza się do okresu zatrudnienia okres pozostawania bez pracy, za który przyznano wynagrodzenie. A zatem - jak stwierdził organ - przywrócenie do pracy doprowadza do powstania stosunku pracy, jaki istniał przed rozwiązaniem stosunku umowy o pracę. Natomiast status osoby bezrobotnej przysługuje osobie spełniającej warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 ustawy, a prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje osobie posiadającej status osoby bezrobotnej.

Od decyzji organu I instancji D.S. wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej nie jest zasadne, gdyż na dzień (...) lipca 2002 r. była osobą niepracującą, spełniającą warunki do przyznania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Strona wskazała, że decyzja o uchyleniu statusu osoby bezrobotnej wiąże się ze zwrotem zasiłku dla bezrobotnych, który był podstawą jej utrzymania. Nadto strona zwróciła uwagę, na istotną w jej ocenie kwestię, że decyzja o uchyleniu statusu osoby bezrobotnej wydana została w

Sygn. akt II SA/Go 426/06

oparciu o przepisy wymienionej na wstępie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, natomiast decyzja o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r., która nie zawierała uregulowań na wypadek przywrócenia do pracy.

Decyzją z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w całości podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji, po przywróceniu do pracy, na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia (...) grudnia 2003 r. sygn. akt IVP 149/03, skarżąca od dnia (...) sierpnia 2002 r. do dnia (...) sierpnia 2003 r. nie była osobą bezrobotną, gdyż nie mogła być jednocześnie osobą zatrudnioną i osobą bezrobotną.

Od decyzji organu II instancji D.S., reprezentowana przez radcę prawnego R.S., wniosła skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że w trakcie rozpatrywania sprawy organy obydwu instancji pominęły okoliczność, że wyrok Sądu Rejonowego, na mocy którego skarżąca została przywrócona do pracy, stał się prawomocny dopiero w dniu (...) lipca 2005 r. i dopiero po tej dacie skarżąca mogła podjąć pracę. Nadto, w ocenie pełnomocnika skarżącej, posługiwanie się do celów ustalania statusu osoby bezrobotnej przepisem art. 51 kodeksu pracy, jest nieuprawnione, gdyż przepis ten reguluje wyłącznie sprawy związane ze stażem pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju

Sygn. akt II SA/Go 426/06

sądów administracyjnych (DZ.U. nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który jest bezsporny, wynika że skarżąca z dniem (...) sierpnia 2002 r. uzyskała status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych, które to prawo skarżąca utraciła z powodu maksymalnego okresu pobierania zasiłku. Następnie wobec skarżącej wydawane były kolejne, wskazane powyżej, decyzje w sprawie statusu osoby bezrobotnej.

Na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia (...) grudnia 2003 r. sygn. akt IVP. 149/03, skarżąca została przywrócona do pracy na poprzednich warunkach oraz przyznane jej zostało prawo do wynagrodzenia za okres pozostawania bez pracy.

Na podstawie art. 145 § 1pkt 5, art. 149 § 1 i 150 § 1 k.p.a. oraz w oparciu o wskazany powyżej wyrok Sądu Rejonowego Starosta postanowieniem z dnia (...) pażdziernika 2005 r. znak (...), wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o uznaniu skarżącej z dniem (...) sierpnia 2002 r. za osobę bezrobotną i przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych oraz w sprawach zakończonych kolejnymi decyzjami administracyjnymi wydawanymi w stosunku do skarżącej, a dotyczącymi statusu osoby bezrobotnej.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu (...) września 2005 r. skarżącej wypłacono wynagrodzenie za czas pozostawania bez pracy, obejmujący okres od (...) lipca 1002 r. do (...) lipca 2005 r., nadto że w dniu (...) lipca 2005 r. skarżąca podjęła pracę.

Sygn. akt II SA/Go 426/06

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego, w dniu (...) marca 2006 r. organ I instancji wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie organu nową okolicznością, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., był w niniejszej sprawie wskazany powyżej wyrok Sądu Rejonowego z dnia (...) grudnia 2003 r., na mocy którego skarżąca została przywrócona do pracy na poprzednich warunkach.

Stanowisko organu co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest błędne.

Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie wówczas, gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych" i "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowodowy", nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r., III SA 77/97, niepublikowany).

Dobitnie powyższe zagadnienie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2000 r., I S.A./Lu 9/00 (Lex nr 51768) stwierdzając, że: 1. Art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. 2. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj.

Sygn. akt II SA/Go 426/06

zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Należy zwrócić uwagę, że decyzje ostateczne, uchylone na skutek wznowienia postępowania zostały wydawane - jak wskazano na wstępie - w okresie od (...) sierpnia 2002 r. do (...) listopada 2004 r. Wyrok Sądu Rejonowego sygn. akt IVP. 149/03 zapadł w dniu (...) grudnia 2003 r., a stał się prawomocny w dniu (...) lipca 2005 r. A zatem w dacie wydawania decyzji będących przedmiotem wznowienia, wskazany wyrok nie istniał, bądź nie był jeszcze prawnocny. Skoro przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dla wznowienia postępowania administracyjnego, wymaga kumulatywnego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, to oznacza to, że w niniejszej sprawie nie można mówić o zaistnieniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5. Przedmiotowy wyrok Sądu Rejonowego stanowił istotną okoliczność, jednakże nie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i dlatego jego treść nie mogła być podstawą uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych w wyniku wznowienia postępowania.

Przywrócenie do pracy na podstawie art. 45 § 1 w związku z art. 51 § 1 kodeksu pracy ma ten skutek, że okres pozostawania bez pracy, za który pracownikowi przyznano wynagrodzenie lub odszkodowanie jest wliczany do okresu zatrudnienia, od którego przepisy prawa pracy i prawa ubezpieczeń społecznych uzależniają utrzymywanie i wzrost uprawnień do świadczeń uzależnionych od stażu pracy. Natomiast okres pozostawania bez pracy po nieuzasadnionym lub niezgodnym z prawem wypowiedzeniem przez pracodawcę nie może być uważany za okres zatrudnienia, nawet jeżeli pracownik został przywrócony do pracy i zasądzono na jego rzecz wynagrodzenie za pracę. W okresie pozostawania bez pracy, w następstwie wydania wyroku przywracającego do pracy wliczanego do okresu zatrudnienia, pracownik nie nabywa uprawnień do świadczeń pracowniczych uzależnionych od pozostawania w stosunku pracy (Kodeks pracy Komentarz, autor A.M. Świątkowski, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 232).

Problem charakteru i skutków orzeczenia o przywróceniu do pracy nie jest nowy i stał się przedmiotem rozważań przedstawicieli doktryny i wypowiedzi orzecznictwa.

Sygn. akt II SA/Go 426/06

W judykaturze przeważa pogląd, iż orzeczenie o przywróceniu do pracy ma konstytutywny charakter. Orzeczenie to doprowadza bowiem do nawiązania (restytucji) nowego stosunku pracy, o takiej treści jaki istniał przed rozwiązaniem umowy o pracę. Sąd Najwyższy wskazuje także, że orzeczenie o przywróceniu do pracy na poprzednich warunkach ma charakter mieszany konstytutywno-deklaratoryjny. Konstytutywny charakter tego orzeczenia wyraża się w tym, że doprowadza ono do powstania stosunku pracy, jaki istniał przed zakwestionowanym rozwiązaniem umowy o pracę, deklaratywny zaś, że zobowiązuje zakład pracy do zatrudnienia pracownika. W innym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że oświadczenie o wypowiedzeniu stosunku pracy, choćby dokonane z naruszeniem przepisów o wypowiadaniu umów o pracę lub nieuzasadnione, prowadzi do rozwiązania stosunku pracy. Zaważywszy więc na to, że stan prawny sprzed rozwiązania stosunku umowy przestaje istnieć - ponieważ stosunek pracy uległ rozwiązaniu - żadanie przywrócenia do pracy jest powództwem o ukształtowanie, o stworzenie nowego stanu prawnego, z tym że na warunkach takich, jak poprzednio (vide: uchwała Sądu Najwyższego składu siedmiu sędziów - zasada prawna z dnia 28 maja 1976 r., PZP 12/76, OSNCP 1976 z. 9, poz. 187, uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 22 grudnia 1998 r., III ZP 35/98, OSNP 1999, nr 21, poz. 674).

W orzecznictwie zwraca się również uwagę na to, że wyrok przywracający do pracy wywiera skutek w postaci restytucji stosunku pracy na przyszłość i warunkowo. Warunkiem tym jest zgłoszenie przez pracownika, w terminie nie dłuższym niż 7 dni od przywrócenia do pracy, gotowości niezwłocznego jej podjęcia (art. 48 § 1 k.p.) - zdarzenie przyszłe i niepewne (vide: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 12 lipca 2005 r. II PK 360/04, OSNP 2006, nr 7-8, poz. 110).

Należy również zauważyć, że bezprawne wypowiedzenie umowy o pracę jest czynnością ważną (skuteczną), powoduje zatem zawsze rozpoczęcie biegu okresu wypowiedzenia, a z chwilą upływu tego okresu - ustanie stosunku pracy (vide: T. Zieliński, Prawo Pracy. Zarys systemu, część II, PWN 1986 r. str. 87-89).

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, że wskutek ustania

Sygn. akt II SA/Go 426/06

stosunku pracy D.S. w dniu (...) sierpnia 2002 r. była osobą niezatrudnioną, co warunkowało nabycie statusu osoby bezrobotnej.

Należało również przyjąć, że orzeczenie przywracające skarżącą do pracy nie działa ex tunc, lecz restytuuje stosunek pracy ex nunc, to jest od dnia, w którym ziścił się ustawowy warunek w postaci zgłoszenia przez pracownika do pracy. W konsekwencji oznacza to, iż pomiędzy chwilą rozwiązania umowy o pracę a momentem skutecznego zgłoszenia do oświadczenia o gotowości do podjęcia pracy stosunek pracy między stronami nie istniał.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko o konstytutywnym charakterze wyroku sądowego przywracającego pracownika do pracy, wywierającego skutki prawne ex nunc oraz wykładnię art. 51 k.p. sprowadzającą się do tezy, iż okres pozostawania bez pracy po nieuzasadnionym lub niezgodnym z prawem wypowiedzeniu przez pracodawcę umowy o pracę nie może być uważany za okres zatrudnienia, nawet jeżeli pracownik został przywrócony do pracy i zasądzono na jego rzecz wynagrodzenie za pracę.

Wobec powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że D.S. była zatrudniona od dnia (...) sierpnia 2002 r. ponieważ została przywrócona do pracy wraz ze wszystkimi konsekwencjami nieprzerwanego zatrudnienia. Stanowisko organów administracji opiera się na błędnej wykładni art. 51 k.p. wynikającej z wadliwego rozumienia charakteru prawnego i skutków orzeczenia sądowego przywracającego bezrobotnego (byłego pracownika) do pracy.

W ocenie Sądu, zaprezentowane tu stanowisko, potwierdza również fakt, że ustawodawca uregulował kwestię zwrotu nienależnego zasiłku dla bezrobotnych w związku z orzeczeniem sądu przywracającym pracownika do pracy (art. 28 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu DZ.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 514 ze zm.).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wskazany przepis stanowi samoistną podstawę do zwrotu zasiłku, bez potrzeby uchylania decyzji przyznających status bezrobotnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 pażdziernika 1992 r. SA/Wr 795/92 z glosą aprobującą J. Borkowskiego OSP 1995 r.,

Sygn. akt II SA/Go 426/06

nr 6 s. 263, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 pażdziernika 2000 r., III RN 20/00, OSNP 2001, nr 12, poz. 403).

W konsekwencji należało uznać, że stanowisko organu odwoławczego leżące u podstaw zaskarżonej decyzji narusza również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że w chwili orzekania przez organ I instancji w sprawie nadania skarżącej statusu osoby bezrobotnej, nie istniał prawomocny wyrok przywracający skarżącą do pracy. Natomiast przedstawiony wyżej charakter orzeczenia przywracającego do pracy na poprzednich warunkach oraz przewidziane w art. 51 k.p. skutki prawne takiego orzeczenia - nie dają podstaw do przyjęcia, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wcześniej wydał decyzję o uznaniu strony za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku.

Poza sporem winno również pozostawać, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter szczególny i z tego względu winna podlegać ścisłej wykładni.

W konkluzji należało zatem stwierdzić, że uchylenie decyzji nadającej stronie status bezrobotnego w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, z uwagi na póżniejszy wyrok sądu przywracający ją do pracy jest niezgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" oraz "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)-zwaną dalej p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.