Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 10 stycznia 2007 r.
II SA/Go 423/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Bohdanowicz.

Sędziowie Asesorzy, WSA: Joanna Brzezińska (spr.), Michał Ruszyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi H.W. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Prezydenta Miasta z (...) kwietnia 2006 r. nr (...), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przywoływanej dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu o funkcji usługowej na lokal gastronomiczny w budynku u zbiegu ulic (...) na działce nr ewid. (...), ustalono dla R.R. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na podstawie przepisów odrębnych w zakresie zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu.

W decyzji określono, iż zakres inwestycji obejmuje wewnętrzne roboty adaptacyjne i nie narusza pasów drogowych ul. (...).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dla rozważanego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p.). Strony postępowania zostały zawiadomione o jego wszczęciu i przysługujących im uprawnieniach. Ponadto organ przytoczył zarzuty stron postępowania - mieszkańców budynku wobec planowanej inwestycji dotyczące przewidywanej uciążliwości związanej ze zmianą charakteru lokalu na lokal gastronomiczny, zagrożenia katastrofą budowlaną w związku z robotami budowlanymi, a także zaskarżenia przez mieszkańców do Sądu rejonowego uchwały podjętej na posiedzeniu wspólnoty mieszkańców w dniu (...) grudnia 2005 r.

Wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent stwierdził, że zakres decyzji o warunkach zabudowy reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a kwestie poruszane przez strony dotyczące spraw własnościowych i porządkowych, nie mogą być przedmiotem tej decyzji. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ ustalił bowiem, że przedmiotowy budynek położony jest w obszarze koncentracji usług ogólnomiejskich - publicznych i komercyjnych - z zabudowa mieszkaniową towarzyszącą, stąd zmiana z funkcji usług bankowych na funkcję gastronomiczną, mieszczącą się w ramach funkcji usług ogólnomiejskich jest zgodna z art. 61 u.p.z.p. oraz z przepisami odrębnymi. Wobec tego organ uznał, że istnieje możliwość zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku, pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic własności lokalu.

Organ pierwszej instancji stwierdził także, że decyzja nie wymaga uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 1 od 3 do 8 oraz 10 i 11 u.p.z.p., natomiast uzgodniono ją zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 9 ww. ustawy z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego Urzędu oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków. W jego ocenie przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenów objętych oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren dla którego wystąpiono z wnioskiem, może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Nadto organ podał, że sporządzenie projektu decyzji, zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p., powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Od powyższej decyzji odwołali się H. i W.W., którzy jako właściciele lokalu położonego bezpośrednio nad planowaną inwestycją nie zgadzają się na zmianę sposobu użytkowania lokalu po banku na usługi gastronomiczne. Ich zdaniem działalność gastronomiczna związana będzie ze sprzedażą napojów alkoholowych, co spowoduje uciążliwości dla mieszkańców budynku, którzy w większości są osobami starszymi. Ponadto podnieśli, iż konieczność przeprowadzenia prac adaptacyjnych w zabytkowym budynku spowodować może dalsze naruszenie jego konstrukcji i tak już częściowo uszkodzonej na skutek wcześniejszych prac związanych z adaptacją lokalna bank.

Decyzją z (...) maja 2006 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 56 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 57 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić warunków ustalenia zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wskazując warunki, których łączne spełnienie jest niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy organ drugiej instancji wywiódł, na podstawie analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów w tym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji.

Odnosząc się ponadto do zarzutów odwołujących się organ stwierdził, że nie mieszczą się one w przedmiocie sprawy, dlatego nie mogą być uwzględnione. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem ustalenie warunków, w tym przypadku zmiany sposobu użytkowania istniejącego lokalu o funkcji usługowej na funkcje gastronomiczną. Zarzuty postawione przez skarżących dotyczą uciążliwości, które ewentualnie mogą zaistnieć z powodu prowadzenia działalności rozrywkowej i sprzedaży alkoholu przez przyszłego użytkownika lokalu, dlatego organ odwoławczy zgodził się, że dotyczą spraw porządkowych i własnościowych, których nie obejmują przepisy u.p.z.p. Również kwestie dotyczące wytrzymałości stropów nie mogą być, w ocenie organu, rozważane w niniejszym postępowaniu, gdyż dotyczą warunków technicznych obiektu. Organ wskazał więc, że zastrzeżenia tego typu można zgłaszać w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w ramach którego inwestor musi przedłożyć projekt budowlany wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i pozwoleniami.

H. i W.W. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie uwzględnił wskazanych w odwołaniu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie jak w toku postępowania administracyjnego wskazali, iż negatywne skutki związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu na lokal gastronomiczny o charakterze rozrywkowym, z możliwością spożywania alkoholu, dotkną mieszkańców budynku i mogą uniemożliwić im korzystanie z ich własności oraz zmniejszyć wartość posiadanych nieruchomości. Strona skarżąca stwierdziła również, że nie wszystkie warunki niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji, zgodnie z wymaganiami art. 59 ust. 1 u.p.z.p. są spełnione tzn. nie zostanie zachowana równowaga wynikająca z położenia budynku w obszarze koncentracji usług ogólnomiejskich - publicznych i komercyjnych z zabudową mieszkaniową towarzyszącą. Jednocześnie odnośnie podnoszonego w odwołaniu argumentu zagrożenia ewentualna katastrofą budowlaną wskazano, że zamiarem stron było ukazanie organowi pierwszej instancji ewentualnych konsekwencji zamierzanych robót.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie mieszczą się one w ramach postępowania o ustalenie warunków zmiany sposobu użytkowania lokalu. W ocenie Kolegium zarzut, iż przyszli właściciele lokalu mogą uniemożliwić korzystanie aktualnym mieszkańcom budynku z ich własności, a tym samym zmniejszyć jej wartość, jest zarzutem o charakterze przyszłym i niepewnym, nie mającym także bezpośredniego związku z zaskarżoną decyzją. Nie może ona bowiem zawierać w swej treści warunków ściśle związanych z obrotem nieruchomościami na przyszłość.

Organ wskazał, że planowana inwestycja zgodna jest z wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych. Jest to centrum miasta, gdzie istnieje i funkcjonuje szereg lokali usługowych, rozrywkowych i handlowych. Ponadto Kolegium stwierdziło, iż w decyzji organu pierwszej instancji zawarto dla wnioskodawcy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę po uprzednim przedłożeniu projektu budowlanego oraz przestrzegania przepisów budowlanych. Jeżeli przedstawiony projekt techniczny nie będzie zgodny z obowiązującymi przepisami, inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę.

W piśmie procesowym z (...) grudnia 2006 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że uprzednio lokal użytkowy został wydzierżawiony bankowi na okres 10 lat, zatem dotychczasowy sposób użytkowania jest zgodny z umową. W tej sytuacji w ocenie strony, przedmiotowa decyzja, nie jest zgodna z tym stanem, dlatego użytkujący lokal winien wystąpić do Prezydenta Miasta o uchylenie decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny o charakterze rozrywkowym. Obecna sytuacja godzi bowiem w interes właściciela lokalu, który wydzierżawił lokal na prowadzenie działalności bankowej oraz właścicieli sąsiednich lokali (osoby starsze i schorowane). Skarżący stwierdzili zatem, że przywrócenie dotychczasowej funkcji lokalu będzie rozwiązaniem satysfakcjonującym dla wszystkich.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem złożenie wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego równoznaczne było ze złożeniem wniosku o wydanie przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie analizy akt sprawy należy podzielić ocenę organów administracji obu instancji, iż wniosek R.R. o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszczącego się w budynku przy ul. (...) z lokalu o funkcji publicznej (bank) na lokal gastronomiczny, spełniał niezbędne warunki formalne określone m.in. w art. 64 ust. 1 i 52 ust. 2, art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Po myśli art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sąd zważył, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji poprzedziło prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne z udziałem stron postępowania oraz przeprowadzenie przez organ właściwych dla danego rodzaju przedsięwzięcia uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy. W szczególności dokonano uzgodnień z zarządcą drogi, a także, z uwagi na umieszczenie przedmiotowej kamienicy w Gminnej Ewidencji Zabytków (poz. 814), z Miejskim Konserwatorem Zabytków (postanowienie z (...) marca 2006 r. nr (...)).

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie podkreślić należy, iż organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

W zakresie tak ustalonej kompetencji, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie wszechstronnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz przeprowadziły, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wnikliwą analizę charakteru zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. W szczególności organy rozważyły zgodność planowanego zamierzenia, z wymogami zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, regulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe, oraz kompozycyjno-estetyczne (vide Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, komentarz do art. 61).

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy związanych z zamierzoną inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania lokalu wewnątrz istniejącej zabytkowej kamienicy, usytuowanej w centrum (zakres inwestycji obejmuje jedynie wewnętrzne roboty adaptacyjne). Lokal pełnił dotychczas funkcję usługową - bank, natomiast wnioskodawca zamierza zmienić sposób jego użytkowania na funkcję gastronomiczno-rozrywkową.

Organy ustaliły, iż przedmiotowy budynek położony jest w obszarze koncentracji usług ogólnomiejskich - publicznych i komercyjnych z zabudową mieszkaniową towarzyszącą. Stąd, w ich ocenie, zmiana funkcji usług bankowych na gastronomiczną mieszcząc się w ramach funkcji usług ogólnomiejskich - jest zgodna z art. 61 u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi.

Sąd podziela powyższe stanowisko, uwzględniając przy tym okoliczność, iż skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym konsekwentnie podnosili, że w okolicy znajduje się kilka lokali o podobnym charakterze. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący jako właściciele lokalu mieszkalnego położonego w kamienicy usytuowanej w centrum dużego miasta będącego stolicą województwa, w obszarze koncentracji lokali o funkcji ogólnospołecznej, muszą liczyć się z możliwością przeznaczenia przez innych właścicieli ich lokali na dowolny, wybrany przez nich cel realizacji usług czy świadczeń publicznych, o ile jest to zgodne z obowiązującymi przepisami. Niedopuszczalne jest zatem w szczególności żądanie ograniczenia swobody dysponowania przeznaczeniem przedmiotowego lokalu, jedynie ze względu na obawy skarżących o ewentualne obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, za organem odwoławczym, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z (...) kwietnia 2006 r. nie może stanowić samodzielnej podstawy do realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dla jego realizacji niezbędne jest uprzednie spełnienie szeregu warunków w tym uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Także decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z wymogami prawa zawiera dla inwestora szereg warunków związanych w szczególności z wymogami ochrony środowiska, zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków. W pkt 4 ww. decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zatem także skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Jeżeli na etapie realizacji przedmiotowej decyzji lub w okresie późniejszym prawa skarżących zostaną naruszone, będą oni mogli dochodzić ich ochrony we właściwym trybie. W zakresie ewentualnego zagrożenia katastrofą budowlaną spowodowanego prowadzeniem robót budowlanych związanych z realizacją planowanego zamierzenia inwestycyjnego, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym szczegóły dotyczące zakresu i sposobu prowadzenia robót budowlanych określone zostaną w odrębnej decyzji administracyjnej. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest zatem formułowanie hipotetycznych zarzutów wobec przyszłych prac remontowych i adaptacyjnych.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący sprzeczności zaskarżonej decyzji z interesem właściciela nieruchomości. Należy bowiem podkreślić, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), o czym pouczono w treści decyzji organu pierwszej instancji. Nadto w pkt 4 ppkt 2 decyzji wskazano, że ewentualne sprawy formalno-prawne, związane z prawem do dysponowania nieruchomością, załatwiać należy z właścicielem lub zarządcą. Oznacza to, że wbrew woli właściciela przedmiotowego lokalu inwestor nie będzie mógł podjąć, dalszych działań czyli przeprowadzić zmiany sposobu użytkowania lokalu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd skargę oddalił.