Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 25 lipca 2007 r.
II SA/Go 405/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.).

Sędziowie WSA: Asesor Joanna Brzezińska, Aleksandra Wieczorek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi M.P. na Wojewoda z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie Zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę Uchylono decyzję I i II instancji

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2006 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z.J. pozwolenia na nadbudowę piętra nad budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr ew. (...).Odwołanie od ww. decyzji złożyli odrębnymi pismami M.P. oraz M.P. Skarżąca M.P. podała, że kategorycznie nie zgadza się na planowaną przez Z.J. nadbudowę, ani też na wykonanie od strony jej posesji okna. Podniosła także, że roboty budowlane polegające m.in. na powiększeniu istniejącego lufcika zostały wykonane przez inwestora bez wymaganego prawem pozwolenia. Ponadto dodała, że budynek inwestora znajduje się w odległości od granicy z jej działką mniejszej niż podana przez organy, tj. 1,87m, a nie 2,20m. Wskazała też, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nadbudowy zostały już dawno przez inwestora rozpoczęte i wykonane bez stosownych pozwoleń. Podała, że inwestor:

- w 1990 r. - wykonał nową nadbudowę, która jest "połączona z domem",

- w 1997 r. - dokonał nadbudowy pomieszczeń gospodarczych, wykonał nowe ściany i sufity,

- w 2000 r. - nadbudował garaż i mur graniczny.

Tak jak M.P., również i M.P. we wniesionym przez siebie odwołaniu podniósł, że roboty budowlane polegające na nadbudowie piętra domu zostały rozpoczęte przez Z.J. jeszcze przed wydaniem decyzji pozwoleniu na budowę, a on nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Ponadto dodał, że Z.J. dokonał wielu wcześniejszych "dzikich" budowli, których do tej pory właściwe organy nie wyjaśniły, pomimo wielokrotnie składanych przez skarżącego wniosków. Skarżący wskazał też, że inwestor wykonał następujące roboty budowlane:

- w 1990 r. - wybudował nową część domu, tj. dobudówkę piętra bez wymaganych pozwoleń budowlanych,

- w 1996 r. - zmienił sposób użytkowania części pomieszczeń gospodarczych na garaż,

- w 1997 r. - nadbudował pomieszczenia gospodarcze w postaci piętrowej budowli, wzniósł nowe ściany wewnątrz budynku, nowe sufity i ścianę nośną, przez co poważnie został uszkodzony dom skarżącego,

- w 2000 r. - nadbudował garaż wraz z murem granicznym, a przy tym nabudował nową część muru domu; przy tej budowie uszkodzony został dach łazienki skarżącego i nie może on dokonać jego naprawy, ponieważ inwestor zabudował opierzenie dachu.

Skarżący podał, że nie zgadza się na planowaną przez inwestora nadbudowę, ponieważ jego dom jest poważnie osłabiony i już uszkodzony przez wcześniej dokonywane przez inwestora roboty budowlane. Ponadto konstrukcje dachu Z.J. są zakotwiczone w ścianie szczytowej budynku skarżącego, bowiem budynek inwestora nie posiada własnej ściany szczytowej, a prace, które będą wykonywane naruszą ścianę szczytową budynku skarżącego.

Po rozpoznaniu łącznie obu ww. odwołań, organ II Instancji - Wojewoda - wydał dnia (...) czerwca 2007 r. decyzję nr (...), którą utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie Starosty z dnia (...) marca 2007 r.

Odnosząc się w uzasadnieniu do zarzutów skarżących organ II instancji wskazał, że dokonane przez M.P. ustalenia związane z pomiarem odległości budynku inwestora od granicy z jej posesją nie są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej, ponieważ nie jest ona osobą uprawnioną do dokonywania takich pomiarów. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynika, że odległość budynku mieszkalnego Z.J. od granicy działki skarżącej wynosi 2,20m, a odległość ta została podana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Co do zarzutów dotyczących uszkodzenia ściany szczytowej budynku na działce nr (...) i robót budowlanych rozpoczętych przez Z.J. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda podał, że zagadnienia te zostały rozpoznane przez organ właściwy, czyli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Poza tym w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ II instancji ustalił, że sprzeczne zapisy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, a dotyczące objęcia działki nr ewid. gr. (...) ochroną konserwatorską, są wynikiem błędu pisarskiego popełnionego przez autorkę projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora, o czym świadczy również pismo Starosty, w którym potwierdzone zostało, że przedmiotowy budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Podzielając stanowisko organu I instancji Wojewoda uznał, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, w związku z czym zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie Z.J. pozwolenia na wykonanie inwestycji polegającej na nadbudowie piętra nad budynkiem mieszkalnym było zgodne z obowiązującym prawem.

Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodził się M.P. i wniósł skargę na jego decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu skargi podał, że Z.J. prowadził "na dziko" roboty budowlane, które przyczyniły się do uszkodzenia jego domu. W latach 1997/98 inwestor pobudował ścianę nośną (przez co popękał dom skarżącego), dobudował piętrową dobudówkę oraz zabudował opierzenie dachu łazienki skarżącego i muru granicznego. Ponadto zmienił sposób użytkowania pomieszczeń gospodarczych na garaż. Skarżący podał, że wszystkie te roboty Z.J. wykonał bez stosownego pozwolenia, natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pomimo wielokrotnie składanych przez skarżącego wniosków, nie rozpatrzył legalności wykonanych przez inwestora ww. robót.

W dalszej części skargi M.P. poddaje pod wątpliwość prawo własności przysługujące Z.J. względem spornego budynku twierdząc, że na wykazie działek przy projekcie budowlanym jest podane, że właścicielem działki inwestora jest Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wojewodę pismem z dnia (...) lipca 2007 r. organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Działając na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewiduje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych dopiero po uzyskaniu przez inwestora stosownego pozwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 28) z wyjątkami przewidzianymi w art. 29 i 30 powyższej ustawy.

Tryb przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz wymogi, jakie powinien spełniać inwestor, aby stosowne pozwolenie uzyskać określa m.in. art. 32 ustawy Prawo budowlane, który w ust. 4 pkt 2 przewiduje konieczność złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie inwestor Z.J., wraz z innymi dokumentami koniecznymi do uzyskania pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na nadbudowie piętra nad budynkiem mieszkalnym, przedłożył właściwemu organowi administracji publicznej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną numerem ewidencyjnym nr (...), w którym jako współwłaściciela tejże nieruchomości wskazał swoją żonę Z.J.

Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała, że budynek, którego rozbudowę inwestor planuje, jest połączony jedną ścianą wspólną z budynkiem mieszkalnym skarżącego M.P. położonym na działce o nr ewid. gr. (...), co oznacza, że własność tej ściany przysługuje właścicielom obu budynków.

Należy zatem zauważyć, że ww. ściana jest objęta współwłasnością w rozumieniu art. 195 ustawy Kodeks cywilny.

Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości fakt, że wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, skutkujących naruszeniem jego części wspólnej - w przypadku niniejszej sprawy - wspólnej ściany łączącej budynek inwestora, który ma zostać rozbudowany, z budynkiem sąsiednim, przekracza zakres czynności zwykłego zarządu, w związku z czym do uzyskania pozwolenia na budowę konieczna była zgoda wszystkich osób uprawnionych do podejmowania decyzji związanych z przedmiotową ścianą, w tym również zgoda skarżącego.

Co prawda z ustawy Prawo budowlane wprost nie wynika, że taka zgoda powinna zostać dołączona przez inwestora do przedkładanych przez niego dokumentów, jednakże w piśmiennictwie wskazuje się, że inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli obejmującą konkretną inwestycję budowlaną (por. Komentarz Prawo budowlane pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 396).

Przyjmuje się przy tym, że zgoda właściciela lub współwłaściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, winna być zgodą wyraźną (wyrok NSA z 8 marca 2000 r. sygn. IV SA 316/98 niepubl. i wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r. sygn. IV SA 589/03 LEX nr 160739).

W wielokrotnie składanych do właściwych organów pismach M.P. podnosił, że kategorycznie nie wyraża zgody na wykonanie przez Z.J. robót budowlanych polegających na nadbudowie piętra nad budynkiem mieszkalnym ze względu na to, że inwestycja ta spowoduje uszkodzenie ściany wspólnej. Zauważyć należy, że wyrażenie zgody przez skarżącego - jako osoby uprawnionej - stanowiło bezwzględną przesłankę udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, a zatem jej brak, a nawet zdecydowany sprzeciw skarżącego, obligował organy do rozważenia zasadności wydania decyzji o pozwoleniu.

Inną ważną kwestią, która nie została w sposób wnikliwy rozpoznana przez organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania, a która zdaniem Sądu mogła mieć istotny wpływ na podjęte przez organy rozstrzygnięcia, była sprawa samowolnie wykonywanych przez Z.J. robót budowlanych na jego nieruchomości. Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze do tutejszego Sądu, skarżący podniósł, że niejednokrotnie zwracał się do właściwych organów o podjęcie działań związanych z samowolnie ("na dziko") wykonywanymi przez Z.J. robotami budowlanymi, polegającymi między innymi na wykonaniu piętrowej dobudówki, nowych ścian wewnątrz domu, sufitów i ściany nośnej, które to roboty przyczyniły się do uszkodzenia budynku skarżącego.

Należy również zauważyć, że wskazany przez skarżącego zakres samowolnie wykonanych przez inwestora robót, pokrywa się z zakresem robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę złożonym przez inwestora.

Organy administracji orzekające w sprawie powinny były zatem wnikliwie zbadać powyższą okoliczność, w szczególności z uwagi na treść art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wydaje się w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, czyli w warunkach samowoli budowlanej.

Przepis powyższy stanowi zabezpieczenie zasady ogólnej, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Samowolne podjęcie robót budowlanych wyłącza możliwość udzielenia na te prace pozwolenia, a w przypadku realizacji ich przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet gdy nie została wykonana całość tych robót powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie (por. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98). Innymi słowy, aby uzyskać pozwolenie najpierw musi zostać usunięty stan niezgodności z prawem bądź też rozpoczęte roboty muszą zostać zalegalizowane na podstawie odpowiednich przepisów.

Wprawdzie w swojej decyzji organ II instancji wskazał, że zarówno zarzuty dotyczące uszkodzenia ściany szczytowej budynku na działce nr ewid. gr. (...), jak i związane z rozpoczęciem budowy bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały rozpatrzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te ustalenia i jednocześnie dających podstawę do uznania, że sprawa samowolnie wykonanych przez inwestora robót została wyjaśniona i rozstrzygnięta zgodnie z obowiązującym prawem, a ich zakres nie pokrywa się z zakresem robót wskazanych we wniosku o pozwolenie na budowę.

Nierozpoznanie powyższych kwestii przez organy obu instancji wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zebranie materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji" (wyrok NSA z 29 września 1997 r. sygn. I SA/Wr 700/79).

Zatem powzięcie przez organy informacji o samowolnie wykonanych przez Z.J. robotach budowlanych polegających na dobudowie piętra do budynku mieszkalnego, obligowało organy do dokonania stosownych czynności, celem zweryfikowania tejże wiedzy.

Idąc dalej w rozważaniach co do zachowania w toku prowadzonego postępowania wszystkich zasad postępowania administracyjnego należy zauważyć, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 10 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Starosta poinformował co prawda strony o wszczęciu postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia Z.J. pozwolenia na budowę, jednakże już po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zaniedbał obowiązek pouczenia stron o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i złożenia końcowego oświadczenia. Uchybienia tego dopuścił się także organ odwoławczy naruszając tym samym prawo stron postępowania do brania czynnego w nim udziału, które to prawo wynika wprost z obowiązujących przepisów k.p.a.

Z tych wszystkich względów, kierując się treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.