Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 14 września 2006 r.
II SA/Go 326/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska.

Sędziowie WSA: Ireneusz Fornalik, Asesor Michał Ruszyński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2006 sprawy ze skargi Muzeum na decyzję Wojewody z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

-

1 -

UZASADNIENIE

Decyzją administracyjną z (...) lutego 2006 r. Nr (...) Starosta Powiatu po rozpatrzeniu wniosku EC Sp. z o.o. odmówił wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu (...), oraz drogi gminnej ul. (...) do stawu na terenie (...).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14c ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte i zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej powierzchni m.in. dróg, są ściekami. Organ podał, że wprowadzanie ścieków do stawu w świetle art. 31 ust. 5 cyt. ustawy należy traktować jak wprowadzanie ścieków do ziemi. Wody opadowe i roztopowe pochodzące z dachów oraz m.in. dróg gminnych mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczania zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych (Dz. U. z 2004 r. Nr 168, poz. 1763). Powierzchnie dróg są zanieczyszczone substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, pochodzącymi z wycieków w samochodach, takimi jak oleje mineralne i węglowodory wymienione w załączniku 11 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym wody opadowe i roztopowe z ul. Zamoyskiego wprowadzane do stawu są zanieczyszczone ww. substancjami. W ocenie organu I instancji przedstawienie jednorazowej analizy ścieków (dostarczonej przez wnioskodawcę) niepotwierdzających powyższego, nie może być podstawą do twierdzenia, że wody opadowe i roztopowe z drogi nie zawierają substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Organ wskazał, że wprowadzanie ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu jest dopuszczalne o ile organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje z utrzymaniem dobrego stanu wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód (art. 39 ust. 2)

-

2 -

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał ponadto, że proponowane przez Gminę rozwiązanie polegające na zamontowaniu przed wylotem do stawu urządzenia oczyszczającego w postaci studzienki z częścią osadnikową nie wyeliminuje substancji ropopochodnych. W związku z powyższym uznano, że zaproponowane w operacie wodnoprawnym wprowadzanie nie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych nie pozwoli właścicielowi na utrzymanie dobrego stanu wód stawu. Wprowadzanie ścieków do stawu jak w przedłożonym operacie nie spełnia wymagań ochrony środowiska o których mowa w art. 125 pkt 3 ustawy.

Gmina nie zgodziła się z powołaną decyzją. W odwołaniu od decyzji odwołujący się wskazał, że organ I instancji powołując się na zanieczyszczenie wód opadowych pochodzących z ul. (...) substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, takimi jak oleje mineralne i węglowodory, nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających taki stan. Z drugiej strony przedstawiona przez Gminę analiza ścieków wykazująca ilości znacznie mniejsze od wartości dopuszczalnych, które mogą być odprowadzane w ściekach do wód lub do ziemi bez oczyszczania w ocenie organu I instancji nie jest dowodem wystarczającym.

W uzasadnieniu odwołania Gmina wskazała ponadto, że w jej ocenie brak jest podstaw do twierdzenia, że ścieki (wody opadowe) pochodzące z ul. (...) zawierają substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska. W związku z czym wprowadzenie ich do stawu nie powinno kolidować z utrzymaniem dobrego stanu wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. Ponadto Gmina pozytywnie ustosunkowała się do propozycji zamontowania na istniejącej sieci, przed wylotem do stawu urządzenia oczyszczającego wody opadowe w postaci studni kanalizacyjnej z częścią osadnikową.

Wojewoda decyzją z (...) marca 2006 r. Nr (...) uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty, oraz udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu (...) i odcinka ul. (...) (droga gminna nr (...)):

-

odprowadzanych ze zlewni o powierzchni F=1,32 ha, w ilości Qmax s = 128,91/s,

-

kierowanych do odbiornika na terenie (...), zlokalizowanego na działce nr (...), pozostającej w wieczystym użytkowaniu (...),

-

3 -

-

odprowadzanych do wód powierzchniowych odbiornika, tj. sztucznego zbiornika wodnego, zasilanego wodami rzeki, mającego bezpośrednie połączenie w odpływie z rzeką.

Wojewoda wskazał, że wody opadowe lub roztopowe powinny być oczyszczone w taki sposób, aby w odpływie do odbiornika wartość wskaźników zanieczyszczeń w ściekach nie przekraczała następujących wartości dopuszczalnych:

-

substancje ropopochodne: 15,0 mg/l

-

zawiesiny ogólne: 100,0 mg/l.

Ważność pozwolenia wodnoprawego organ odwoławczy ustalił do (...) marca 2016 r.

Organ zobowiązał również wnioskodawcę do:

-

montażu studzienki kanalizacyjnej z częścią osadnikową przed wylotem do zbiornika na terenie (...), w terminie do końca 2007 r.,

-

właściwej eksploatacji i udokumentowanej eksploatacji wszystkich obiektów technicznych wchodzących w skład systemu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, pochodzących z terenu (...), co najmniej 2 razy w ciągu roku, tj. wiosną i jesienią,

-

postępowania z odpadami, powstającymi w czasie eksploatowania przedmiotowego systemu kanalizacyjnego zgodnie z przepisami w zakresie gospodarowania odpadami,

-

pokrycia ewentualnych strat, wyrządzonych osobom trzecim.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie mamy w sposób jednoznaczny do czynienia z okolicznościami, które upoważniają do stosowania w sposób bezpośredni § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych. Organ wyjaśnił, że teren skąd trafiają ścieki deszczowe do zbiornika przy Muzeum, to teren miejski, zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie centralnych obiektów administracyjnych Miasta, oraz droga gminna, stąd w myśl ww. rozporządzenia brak jest obligatoryjnego obowiązku oczyszczania wód opadowych lub roztopowych przed odprowadzeniem do odbiornika, albowiem wymogom oczyszczania podlegają wody opadowe odprowadzane z dróg krajowych, wojewódzkich oraz powiatowych klasy G.

-

4 -

W ocenie organu odwoławczego, skoro organ I instancji stwierdził, że ścieki deszczowe z ul. (...) wprowadzane do odbiornika są zanieczyszczone substancjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska wodnego, wymienionymi w załączniku nr 11 rozporządzenia, a jednorazowa analiza ścieków nie może być podstawą do twierdzenia, że ścieki pochodzące z drogi nie zawierają szkodliwych substancji, nic nie stało na przeszkodzie, by wystąpić do Gminy z wnioskiem o uzupełnienie dokumentacji wodnoprawnej o dodatkowe badania odprowadzanych ścieków, czy też analizy chemicznej wód samego odbiornika, by ocenić jego zdolności buforowe. Ponadto organ zarzucając wnioskodawcy, iż montaż studzienki kanalizacyjnej z częścią osadnikową nie wyeliminuje substancji ropopochodnych w odpływie, zaprzecza własnemu stanowisku jakie zaprezentował w trakcie rozprawy administracyjnej w grudniu 2005 r., kiedy nie kwestionował rozważenia możliwości montażu tego urządzenia przed zrzutem ścieków do zbiornika. Jeśli natomiast pojawiły się wątpliwości ze strony organu na temat skuteczności oczyszczania ścieków przez tego typu urządzenie, organ I instancji w trakcie ponownego rozpatrywania wniosku w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie poczynił żadnych kroków, by przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające.

Decyzja Wojewody z (...) marca 2006 r. stała się przedmiotem skargi Muzeum złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji jako naruszającej prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącej decyzja Wojewody wydana została ona wbrew woli właściciela, ogranicza własność Muzeum, co narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i godzi w przepisy o własności określone w kodeksie cywilnym.

W piśmie z (...) kwietnia 2006 r. określonym jako uzupełnienie skargi skarżący wskazał, że decyzja Wojewody jest niezgodna z art. 126 i art. 125 pkt 3 ustawy - Prawo wodne w związku z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu pisma skarżący podał, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. Takimi wymaganiami są przepisy dotyczące ochrony dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków. Skarżący przywołał przepisy art. 4 pkt 1, 2 i 6, art. 5 pkt 3 i pkt 4, oraz art. 25 i 36 ustawy z 23 lipca o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

-

5 -

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych-Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W kontekście tego artykułu ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Taką ustawą jest bez wątpienia ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), która reguluje m.in. kwestie związane z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego. W art. 123 ust. 2 stanowi ona bowiem, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń.

Mając na uwadze powyższą regulację należało uznać, że zarzut skarżącego przedstawiony w skardze, iż zaskarżona decyzja wydana wbrew jego woli, ogranicza jego własność, co narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i godzi w przepisy o własności określone w kodeksie cywilnym jest nieuzasadniony. Pozwolenie wodnoprawne nie ma wpływu na wykonywanie prawa własności.

Nieuzasadniony okazał się także zarzut podniesiony w piśmie skarżącego z (...) kwietnia 2006 r., że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 126 i art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne. W myśl art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Zakres ochrony dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków reguluje ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwana dalej ustawą. Ochrona zabytków realizowana jest przez organy administracji publicznej, czyli administracji rządowej i samorządowej. Polega ona zgodnie z art. 4 ustawy w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji

-

6 -

publicznej działań mających na celu:

-

zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie,

-

zapobieganie zagrożeniem mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków,

-

udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków,

-

przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę,

-

kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków,

-

uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym praz przy kształtowaniu środowiska.

Przepis powyższy przewiduje zatem podejmowanie przez organy administracji publicznej a więc także organy wydające pozwolenia wodnoprawne działań o charakterze prewencyjno-zapobiegawczym, sprowadzających się do zapobiegania wszelkim zjawiskom, mogącym prowadzić do uszkodzenia zabytków.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu (...) i odcinka ul. (...), będącej drogą gminną do odbiornika na terenie Muzeum. § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168, poz. 1763), nie przewiduje obowiązku oczyszczania wód opadowych i roztopowych przed odprowadzeniem do przedmiotowego odbiornika. Organ odwoławczy ustalił jednak, że wody opadowe lub roztopowe wprowadzanie do odbiornika powinny być oczyszczone w taki sposób, aby w odpływie do odbiornika zawartość zawiesin ogólnych nie przekraczała 100,0 mg/l, a substancji ropopochodnych - 15,0 mg/l. Organ zobowiązał także wnioskodawcę do montażu studzienki kanalizacyjnej z częścią osadnikową przed wylotem do zbiornika na terenie Muzeum. Powyższe wymagania co do zawartości substancji szkodliwych w odprowadzanych wodach opadowych i roztopowych, oraz zobowiązanie Gminy do montażu studzienki kanalizacyjnej, Sąd uznaje za uwzględnienie (choć organ odwoławczy nie wskazał tego w uzasadnieniu decyzji) wymagań ochrony przedmiotowego

-

7 -

terenu na którym znajduje się odbiornik - terenu wpisanego do rejestru zabytków. Nałożenie na Gminę powyższych obowiązków nie spowoduje utrudnień w opiece nad zabytkiem sprawowanym przez skarżącego (art. 5 ustawy).

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż pozwolenie na zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga posiadania przez Gminę dokumentacji konserwatorskiej określającej możliwości jego adaptacji a także uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu zagospodarowania zabytku wraz z otoczeniem, oraz, że Gmina nie posiada wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na zmianę sposobu korzystania z tego obiektu, wyjaśnić należy, że w art. 25 ustawy mowa jest o tym, że zagospodarowanie na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga posiadania przez właściciela lub posiadacza zabytku dokumentacji konserwatorskiej, oraz uzgodnionego z wojewódzkim konserwatorem zabytków programu zagospodarowania zabytku. Przepis ten nie dotyczy zatem przedmiotowej sprawy, albowiem Gmina nie jest właścicielem ani też posiadaczem Muzeum. Gmina nie jest również zobowiązana do uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na zmianę sposobu korzystania z tego obiektu, umieszczenie na zabytku urządzeń technicznych i podejmowanie działań, które mogą prowadzić do naruszenia substancji zabytku. Z treści art. 36 ust. 5 ustawy wynika bowiem, że pozwolenia te wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Przepis ten miałby zatem zastosowanie w sytuacji gdyby zmiany sposobu korzystania z obiektu, umieszczenia na zabytku urządzeń technicznych i podejmowania działań, które mogą prowadzić do naruszenia substancji zabytku, podejmował się sam skarżący.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)