Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509287

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 30 maja 2018 r.
II SA/Go 186/18
Sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem. Pojęcie „zagadnienia wstępnego” uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska.

Sędziowie WSA: Krzysztof Dziedzic, Asesor Jarosław Piątek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) października 2017 r., nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał M.N. i A.B. rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach około 9,2 m x 6,4 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 9,3 m x 3,1 m wraz z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, posadowionego na działce nr ewid. (...) położonej w (...).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz podjęte ustalenia. Organ wskazał między innymi, że w wyniku oględzin ustalono, że na działce nr (...) położonej w (...), znajduje się 50 obiektów: budynków letniskowych, przyczep kempingowych, obiektów gospodarczych i wiat wraz z przyłączami wodociągowymi, energetycznymi i zbiornikami na nieczystości.

Z dokumentacji znajdującej się w zasobach Starostwa Powiatowego, tj. ortofotomapy nr 1 i nr 2 wynika, że przedmiotowa działka nr (...) nie była zabudowana w dniu (...) lipca 2005 r., a następnie została częściowo zabudowana w roku 2010. Starosta ani inny organ w okresie od dnia (...) stycznia 1986 r. do dnia (...) kwietnia 2016 r. nie wydał N.H. (właścicielowi działki nr (...)) ani też innej osobie lub podmiotowi pozwolenia na budowę żadnego z 50 obiektów znajdujących się na działce nr (...), ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów.

Ponadto PINB wskazał, że dla terenu działki nr (...), obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2002 r. pod numerem 75 i pozycją 1005), przy czym działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

W wyniku oględzin ustalono, że na działce nr (...) znajduje się przyczepa kempingowa o wymiarach około 9,3 m x 3,1 m, która spoczywa na bloczkach betonowych, zaś po południowej stronie przyczepy znajduje się utwardzenie z kostki brukowej o wymiarach około 9,3 m x 3,1 m, natomiast nad przyczepą kempingową i utwardzeniem z kostki jest wiata o konstrukcji drewnianej z pokryciem z blachodachówki o wymiarach około 9,2 m x 6,4 m. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową, natomiast ścieki z obiektu odprowadzane są do zbiornika z odpowietrzeniem usytuowanego po wschodniej stronie przyczepy. Z protokołu oględzin wynika również, że uczestniczący w oględzinach M.N. i A.B. oświadczyli, iż obiekt postawił w maju 2011 r. M.B. i przekazał im "jako darowiznę", oraz że woda do obiektu dostarczana jest z sieci wiejskiej. Natomiast w Wydziale Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym uzyskano informację, że Starosta ani inny organ w okresie od dnia 1 stycznia 1986 r. do dnia 11 października 2016 r. nie wydał nikomu pozwolenia na budowę obiektu opisanego w sentencji decyzji ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów, w szczególności nie miało to miejsca od A.B.

Mając na względzie dokonane ustalenia PINB stwierdził, że skoro przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów (spoczywa na bloczkach betonowych) nie jest budynkiem. Oznacza to, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, bowiem w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku.

Zdaniem PINB w sprawie, ze względu na brak wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Pr. bud., przy czym ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji brak jest możliwości jej zalegalizowania, co oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, iż postanowieniem nr (...) z dnia (...) czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - określanej dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku N.H. odmówił zawieszenia postępowania, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) z dnia (...) lipca 2016 r. znak: (...). Skarga na powyższe postanowienie została odrzucona postanowieniem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 724/16, a następnie postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 933/17 NSA oddalił skargę kasacyjną na powyższe postanowienie.

Wydanie decyzji rozbiórkowej poprzedziło wydanie przez PINB, w związku z wnioskiem pełnomocnika stron r. pr. M.P., postanowienia nr (...) z dnia (...) października 2017 r. odmawiającego zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia (...) października 2017 r. M.N. i A.B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli odwołanie od decyzji PINB nr (...). W odwołaniu zarzucono błędne ustalenia organu I instancji w zakresie własności przyłączy oraz zbiornika na ścieki. Zdaniem skarżących wątpliwe są również ustalenia PINB odnośnie stanu własności przedmiotowego obiektu bowiem oparte zostały one jedynie na "liście właścicieli" poszczególnych obiektów uzyskanej od właściciela nieruchomości gruntowej, przy czym adresatem decyzji rozbiórkowej winien być ten właściciel bowiem to on posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu podniesiono również, że PINB nie był uprawniony do badania we własnym zakresie zgodności przedmiotowej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Odwołujący zarzucili również organowi, że w toku postępowania odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co pozbawiło ich możliwości ochrony praw w postępowaniu. Dodatkowo odwołujący podnieśli, iż ich zdaniem bagnisty i podmokły teren na przedmiotowej działce uniemożliwia dokonanie rozbiórki, szczególnie w okresie jesienno-zimowym, czyniąc zaskarżoną decyzję niewykonalną.

W odwołaniu od decyzji rozbiórkowej zaskarżono również odmowę zawieszenia postępowania podnosząc, że skoro organ posiadał informacje o trwającej procedurze zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki nr (...) to miał podstawy zawiesić postępowanie do czasu zakończenia procedury planistycznej. Jednocześnie odwołujący poinformowali o wniesieniu zażalenia na postanowienie PINB nr (...) z dnia (...) października 2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania.

Decyzją z (...) lutego 2018 r., nr (...),Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PINB zaskarżonej decyzji rozbiórkowej była ocena zgodności z prawem budowy obiektu letniskowego. Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt nie może być zakwalifikowany jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr. bud., gdyż przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego w 2011 r. ustawiono na nieruchomości gruntowej obiekt letniskowy na bazie przyczepy kempingowej, do której podłączono przyłącza. Obiekt nie posiada fundamentów i spoczywa na bloczkach betonowych. Biorąc pod uwagę sposób użytkowania przyczepy i przystosowanie jej do zamieszkiwania letniskowego, jak i okres jej funkcjonowania na działce, jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Pr. bud. W rezultacie, jak prawidłowo przyjął PINB budowa rozpatrywanego obiektu wymagała pozwolenia na budowę.

Następnie organ przedstawił treść i wymogi wynikające z art. 28 do 31 Pr. bud. wskazując, że obiekt znajduje się w istniejącej lokalizacji dłużej niż 180 dni od dnia rozpoczęcia a nawet zakończenia jego budowy oraz, że został samowolnie wzniesiony, gdyż na jego wzniesienie nie zostało wydane pozwolenie, co implikuje zastosowanie art. 48 Pr. bud.

Oceniając przesłanki ewentualnej legalizacji organ wskazał, że w świetle ustaleń brak jest prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie obiektu letniskowego, bowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. z dnia 31 lipca 2002 r., Nr 75, poz. 1005).

Rozpatrywany obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. W rezultacie niemożliwym stało się spełnienie przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 Pr. bud. do legalizacji obiektu. W zaistniałej sytuacji organ I instancji prawidłowo orzekł stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zachodziły jednak wątpliwości co do zakresu rozbiórki orzeczonego w zaskarżonej decyzji. Nakazem rozbiórki objęto bowiem również przyłącza wodociągowe i energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. Jakkolwiek w świetle art. 3 pkt 9 Pr. bud. ww. elementy budowlane można zaliczyć do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym podlegającym nakazowi rozbiórki, to jednak należy stwierdzić, iż w dotychczasowym postępowaniu PINB nie wyjaśnił, czy elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr (...). Decyzja PINB nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych tych przyłączy, przy czym wątpliwości budzi samo zakwalifikowanie tych elementów budowlanych jako przyłączy w rozumieniu obowiązujących przepisów.

Następnie organ odwoławczy przedstawił charakterystykę prawną i doktrynalną przyłączy, w tym treści § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 z późn. zm.) wskazując, że PINB nie wyjaśnił, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza, w szczególności zaś nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr (...), w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że nie wiadomo też, czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są natomiast istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty odwołania dotyczące odmowy przez PINB "udostępnienia informacji publicznej" w postaci kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Niezasadny jest również - zdaniem WINB - zarzut skarżących o ewentualnej niewykonalności zaskarżonej decyzji rozbiórkowej ze względu na trudności o naturze technicznej, wskazując, że niewykonalności nie tworzą przeszkody ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne lub negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji.

Ponadto zdaniem WINB organ I instancji poczynił prawidłowe ustalenia odnośnie osób - następców prawnych inwestora wzniesienia przedmiotowego obiektu, co wynika wprost z protokołu oględzin przeprowadzonych przy udziale skarżącej strony. Zdaniem organu na ocenę, czy dany podmiot jest inwestorem może wpływać okoliczność, iż określony podmiot przeznacza środki finansowe na realizację konkretnej inwestycji. Skoro zaś skarżąca jest właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie zaskarżonej decyzji wyłącznie do niej. Zgodnie bowiem z art. 52 u.p.b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48,49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości.

Jak wskazuje organ, w orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Jednocześnie należy wskazać, że pogląd, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych - w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Natomiast dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności obiektu budowlanego powoduje to, że nie poprzedni właściciel, ale nowy będzie zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznoprawnych związanych z własnością tej nieruchomości. Powyższa zasada dotyczy również odpowiedzialności prawnej z tytułu samowolnej budowy obiektu budowlanego, który po wybudowaniu stał się przedmiotem transakcji sprzedaży - kupna albo też przedmiotem darowizny.

Oceniając, w ramach rozpatrywania odwołania (art. 142 k.p.a.) zarzuty skarżącej strony odnośnie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania organ wskazał, że dla terenu działki nr (...), obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stanowi źródło prawa i umożliwia zbadanie zgodności wybudowanych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszczęcie procedury zmiany planu i złożenie przez właściciela przedmiotowej działki nr (...) wniosku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak aby zawierało ono ustalenie o rekreacyjnym przeznaczeniu jego gruntu nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a.

Działania te nie wpływają w żaden sposób na postępowanie w sprawie zgodności z prawem przedmiotowej zabudowy i nie są warunkiem wydania w tym przedmiocie decyzji przez organ nadzoru budowlanego, albowiem przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa. Ewentualna zmiana planu lub jego uchylenie może odnieść skutek jedynie ex nunc, a zatem od momentu jej orzeczenia przez kompetentny organ, nie ma natomiast działania wstecznego - ex tunc.

Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest w żadnej mierze uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstrzymanie się organu nadzoru budowlanego z wydaniem decyzji, o które wnioskuje strona, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Ponadto brak jest podstaw, aby w tym celu korzystać z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem procedura uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego.

Jednocześnie WINB stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie było także podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony w trybie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż objęte wnioskiem o zawieszenie i kontrolowane przez tutejszy organ postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte na żądanie stron.

W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 k.p.a. gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Od powyższej decyzji kasacyjnej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła M.N. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (pismo zatytułowane zostało "skarga"). Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1.

art. 107 § 1 pkt 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez błędne uznanie, iż od niniejszej decyzji przysługuje sprzeciw jako środek zaskarżenia i tym samym błędne pouczenie w uzasadnieniu zawartej decyzji, podczas gdy instytucja sprzeciwu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r.,

2.

art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącej, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przeważającej części zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie prac planistycznych nad studium i planem i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącej;

3.

art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie procedowania nad zmianą prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), w sytuacji gdy plan projektu zmiany planu miejscowego przewiduje na terenie, którego dotyczy postępowanie możliwość zabudowy letniskowej i w konsekwencji możliwość legalizacji obiektów, co powoduje możliwość legalizacji obiektów znajdujących się na tej działce; a także poprzez brak uwzględniania, że uchwalenie planu miejscowego po ewentualnym wydaniu decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów spowoduje możliwość wzruszenia tak wydanych decyzji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

1.

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

2.

uwzględnienie w ocenie prawnej i we wskazaniach co do dalszego postępowania zasadności zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego;

3.

przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz od organu na rzecz skarżącego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej instytucja sprzeciwu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż stosuje się ją do postępowań, wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem 1 czerwca 2017 r., a postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2016 r.

Następnie strona nie zgodziła się z poglądem organu o braku podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia nowych aktów planistycznych dla przedmiotowej działki skarżącej tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazując, iż obecnie trwa postępowanie w sprawie zmiany studium, które obejmuje przedmiotową działkę a organ planistyczny wyraził zgodę na przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem skarżącej planowana zmiana planu miejscowego - mimo, że nie stanowi zupełnej przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w niniejszej sprawie - to jednak ma znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie i stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodała przy tym, iż istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, albowiem zmiana planu miejscowego spowoduje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia lub stwierdzenia nieważności bądź wznowienia postępowania w sprawie ewentualnego wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem strony w tych okolicznościach, gdy to plan miejscowy ma dopuszczać możliwość zabudowy na danym obszarze, całkowicie bezprzedmiotowym jest prowadzenie obecnie postępowania. W przypadku zmiany planu miejscowego tak wydane decyzje administracyjne staną się bezprzedmiotowe i wystąpi przesłanka do wystąpienia o ich wygaśnięcie (uchylenie, stwierdzenie nieważności).

W piśmie z dnia (...) marca 2018 r. przekazującym sprzeciw organ poinformował o braku podstaw do jego uwzględnienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało odnieść do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - określanej dalej jako u.z.k.p.a.). Ma to bowiem istotne znaczenie dla ustalenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja p.p.s.a., dokonana wspomnianą powyżej u.z.k.p.a. do Działu III p.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a do 64e. Z art. 64a p.p.s.a. wynika, iż od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Powyższe przepisy obowiązują od 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. W art. 17 u.z.k.p.a. ustawodawca wskazał bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. W niniejszej sprawie obie decyzje w administracyjnym toku postępowania zostały wydane po 1 czerwca 2017 r. Również pismo kwestionujące decyzję organu II instancji zostało wniesione również po tej dacie. Dla instytucji sprzeciwu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2016 r. Znaczenie ma natomiast to, że postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji po 1 czerwca 2017 r. i tym samym postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po tej dacie, tj. w dniu (...) marca 2018 r. (data wpływu sprzeciwu do organu). Sprzeciw, podobnie jak i skarga należy bowiem do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, iż instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu u.z.k.p.a. podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a)

postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b)

konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a)

gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b)

gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c)

gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728-729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. (w:) Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e).

Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji WINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji PINB uznał, że wydana przez PINB decyzja rozbiórkowa została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Nakaz rozbiórki dotyczył obiektu letniskowego, który biorąc pod uwagę sposób jego użytkowania i powiązania z gruntem oraz okres jego funkcjonowania na działce, WINB zakwalifikował jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.p.b., stwierdzając jednocześnie, iż jego budowa pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z 28 czerwca 2002 r. - Dz. Urz. Woj. z 2002 r. Nr 75, poz. 1005). Przy czym nakaz rozbiórki objął nie tylko powyższy obiekt budowlany, ale także przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż PINB nie ustalił i nie wyjaśnił, czy elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr (...). Dotychczasowe postępowanie PINB nie zawiera także żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych przyłączy. PINB nie wyjaśnił również, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza. W szczególności zaś PINB nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr (...), w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też - jak zasadnie zauważył WINB - czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia i w gruncie rzeczy - w odniesieniu do kwestii przyłączy mogą mieć charakter całkowicie odrębnych i innych niż poczynione ustaleń, również w zakresie podmiotu odpowiedzialnego. Już taka możliwość - zmiany podmiotowej nie pozwala na uzupełnienie postępowania na poziomie drugiej instancji. Stąd też rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe. Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące bezpodstawnego zaniechania przez organy zawieszenia postępowania, to w istocie dotyczyły one prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi, a tym samym wykraczały poza zakres badania sprawy przez sąd administracyjny wynikający z art. 64e p.p.s.a.

W ocenie Sądu - nawet traktując powyższe zarzuty w szeroko pojętym kontekście badania zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zmierzającym do wykazania przedwczesności zastosowania tego przepisu - stwierdzić należało, iż przeszkodą do wydania zaskarżonej decyzji nie mogło być zainicjowanie postępowania w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w pożądanym przez stronę kierunku, tj. dopuszczenia na obszarze zrealizowanej inwestycji możliwości sytuowania zabudowy letniskowej, co umożliwiłoby legalizację obiektów budowlanych wzniesionych wbrew zapisom dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością organu prowadzącego postępowanie, a nadto, bez rozstrzygnięcia tejże kwestii, nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. Inaczej mówiąc, wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej sprawy, przez inny organ lub sąd. Występować więc musi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

Słusznie przyjęły orzekające organy nadzoru budowlanego, że wskazana okoliczność nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Skoro więc, w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, zatem brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną zmianą studium a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą powyższego aktu. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 2015 r., II OSK 1037/14, z dnia 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11, z dnia 5 lutego 2013 r.; II OSK 1843/11, z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2374/14, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r.; II SA/Gd 752/12 oraz z dnia 19 października 2016 r.; II SA/Gd 319/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 956/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 986/16). Podkreślenia wymaga również, iż procedura uchwalania (zmiany) studium jest etapem poprzedzającym dopiero procedurę uchwalania (zmiany) miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, a studium nie stanowi prawa miejscowego stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Stąd też samo uchwalenie zmiany studium nie stanowiłby jeszcze zmiany obowiązującego prawa w części dotyczącej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działki nr (...), położonej w (...), wymagałoby to bowiem uchwalenia zmiany samego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem skoro w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to przepisy tegoż planu stanowią miarodajne regulacje prawne dla oceny sprawy legalizacji samowoli budowlanej. Brak jest zatem związku - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - między wszczęciem procedury zmiany studium, a docelowo również samego planu, a rozpatrzeniem sprawy legalizacji samowoli budowlanej. W kontekście powyższego nie sposób uznać, aby procedowanie przez organy na podstawie obowiązujących przepisów, mogło stanowić naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawa i zaufania do stanowionego prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał działanie WINB w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.