Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106570

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 2 grudnia 2020 r.
II SA/Gl 912/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska.

Sędziowie WSA: Grzegorz Dobrowolski, Artur Żurawik (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Miasta R. na decyzję Dyrektora A w G. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm. - dalej p.w.) ustaliło, w formie informacji rocznej, Miastu R. za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 1.757 złotych za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych.

Strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, podnosząc, że do obliczenia wysokości opłaty przyjęto okres 366 dni, natomiast z danych meteorologicznych wynika, iż średnioroczna ilość dni z opadem dla miasta R. wynosi 167.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. decyzją z dnia (...) r., nr (...), wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. - dalej k.p.a.), art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 p.w., określił Miastu R. za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 1.373 złotych za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu podano m.in., że "czas wyrażony w dniach" w opłacie stałej należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli - co do zasady - 365 dni (w przypadku roku przestępnego 366 dni). Zgodnie z art. 271 ust. 1 p.w. wysokość opłaty stałej m.in. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych "ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Z kolei w art. 271 ust. 6 p.w. wskazano, że podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalona jest w formie informacji rocznej i podzielona jest kwartalnie na 4 części, to oczywistym jest, że odnosi się do jednego roku. Zatem, jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć okres 366 dni.

Skargę na powyższą decyzję wniosło przez pełnomocnika Miasto R. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. w zw. z art. 271 pkt 3 i art. 276 p.w., poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "czas wyrażony w dniach", uzasadnioną przez organ brakiem określenia w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym skarżącemu przez Starostę (...), liczby dni w roku, w których ma miejsce rzeczywiste odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych i przyjęcie przez organ jako wskaźnika 366 dni (pełnego roku kalendarzowego 2020), podczas gdy powinien zostać on odniesiony do średniorocznej liczby dni deszczowych w roku, która dla R. wynosi 167 dni, co miało wpływ na wysokość ww. opłaty stałej.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości ww. decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m.in., że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "czasu wyrażonego w dniach". Bez wątpienia jednak opłata jest daniną publiczną, a co za tym idzie, wykładnia tego przepisu nie powinna być dokonywana na niekorzyść skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne).

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki.

W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w. wysokość opłaty stałej m.in. za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

W świetle art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych j.w. ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Z kolei, w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502) "Jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych."

Ma rację organ, że sformułowanie "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady 365 (ewentualnie 366 w roku przestępnym). Zgodnie, bowiem z art. 271 ust. 1 p.w. wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie "w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2018 r., sygn. II SA/Kr 721/18).

Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Czynnik ww. iloczynu w postaci określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych. Każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 września 2020 r., sygn. III SA/Gd 626/20).

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.