Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531298

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 3 października 2014 r.
II SA/Gl 889/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski.

Sędziowie WSA: Iwona Bogucka (spr.), Włodzimierz Kubik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia (...) r. nr (...);

2)

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Burmistrz Z. orzekł o wymierzeniu H. C. kary pieniężnej w wysokości 2.663,64 zł z tytułu usunięcia bez wymaganego zezwolenia 1 sztuki topoli o obwodzie 50 cm z terenu działki nr ew. 1 w Z., stanowiącej jego własność. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z (...) r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją Burmistrza Z. z dnia (...) r. wymierzono H. C. karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 1 sztuki topoli z terenu działki nr 1 w wysokości 19.710,93 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) oraz rozporządzenia MŚ z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. z 2004 r. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenie MŚ z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306) i obwieszczenie MŚ z dnia 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2008 (M. P. Nr 77, poz. 828). W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, działka zaliczona jest do gruntów ornych - klasy IV b i stanowi własność H. C. i M. C., która zmarła i stąd zdaniem organu, jedynym jej właścicielem jest H. C. Natomiast w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., działka ta znajduje się częściowo w terenach zabudowy mieszkaniowej i częściowo w terenach zieleni urządzonej. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom strony, działka podlega ustawie o ochronie przyrody, zgodnie z którą właściciel powinien uzyskać zezwolenie na wycięcie drzewa. Gdy zaś idzie o wyliczenie wysokości kary, organ administracji powołał się na wynik powtórnego mierzenia w obecności właściciela obwodu ściętego drzewa, który wynosi 151 cm. Sposób wyliczenia kary przedstawiono w tabeli, przyjmując współczynnik obwodu pnia - 3,70, stawkę za 1 cm obwodu pnia - 11,76 (151 x 3,70 x 11,76 = 6570,31 zł) x 3 = 19.710,93 zł.

Odwołania od tej decyzji wnieśli H. C. i T. C. Podniesiono w nich m.in. kwestię charakteru działki, wskazując na jej leśny charakter, zarzucono brak ustaleń co do wysokości, na której dokonano obliczenia obwodu usuniętego drzewa, co uniemożliwia wyliczenie kary administracyjnej, a także pominięcie spadkobierców M. C. w postępowaniu.

Po rozpoznaniu odwołań decyzją (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Za bezsporny uznano fakt usunięcia topoli bez wymaganego prawem zezwolenia, co rodzi obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest określona stawkami. Wyjaśniono, że karę pieniężną wymierza się bez względu na przyczynę naruszenia wymagań ustawy o ochronie przyrody i niezależnie od świadomości prawnej podmiotu dopuszczającego się takiego delictu administracyjnego.

Na decyzję Kolegium wniesiona została skarga do sądu administracyjnego. Skarżący H. C. w szczególności zwrócił uwagę, że działka nr 1 jest faktycznie działką leśną, zaś organy administracji oparły się na nieaktualnym wypisie z rejestru gruntów.

Prawomocnym wyrokiem z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1101/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest właścicielem do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Przepisu tego, a więc wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, nie stosuje się jednak w przypadkach wskazanych enumeratywnie w ust. 6 tego przepisu. Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie spór dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii, czy działka, z której usunięto drzewo stanowi las, bowiem w takim wypadku przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie miałby zastosowania (art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, zadrzewienie to drzewa i krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.). Z kolei w świetle ustawy o lasach, lasem jest grunt:

1)

o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony,

a)

przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków

2)

związany z gospodarką leśną, zajęty dla potrzeb gospodarki leśnej.

Zasady ochrony zasobów leśnych określa ustawa o lasach, a nie ustawa o ochronie przyrody. Ustawa o lasach reguluje zasady wyrębu drzew z terenów lasów zgodnie z opracowanymi planami urządzenia lasu bądź na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Wynikająca z planu urządzenia lasu jego powierzchnie i granice są zaś wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 846/07 (LEX Br 496164).

Sąd zwrócił uwagę, że w sprawie zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia (...) r. działka nr 1 o pow. 0,0528 ha, stanowi użytek o rodzaju RIV b (grunty rolne). Skarżący kwestionując zapis w ewidencji gruntów, domaga się zaś powołania biegłego celem ustalenia leśnego charakteru działki. Zdaniem Sądu, na użytek postępowania miarodajny jest co prawda zapis w ewidencji gruntów i budynków, lecz możliwe jest podważenie zapisów tej ewidencji w odrębnym postępowaniu w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1227 z późn. zm.). Jakkolwiek zaprzestanie rolniczego użytkowania działki wymagało zezwolenia właściwego organu, to ewentualna samowolna zmiana użytkowania działki z rolniczego na leśne nie może zmieniać postaci rzeczy, że w istocie wbrew zapisom ewidencji gruntów, działka nr 1 lub jej część może stanowić las w rozumieniu ustawy o lasach, a w konsekwencji nie podlega regulacji ustawy o ochronie przyrody. O ile sama działka nr 1 z uwagi na powierzchnię mniejszą niż 0,10 ha, nie może być zakwalifikowana jako las, to jednak nie wyjaśniono w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, czy wraz z innymi przyległymi terenami, należącymi do skarżącego, bądź innych osób tworzy zwarty kompleks, przeznaczony do produkcji leśnej, a nie tylko mający charakter towarzyszący zwartej zabudowie o funkcji rekreacyjnej lub osłonowej, stanowiąc las w rozumieniu ustawy o lasach, pomimo wpisu w ewidencji gruntów.

Sąd zalecił w konsekwencji organom administracji, rozważenie czy rozpatrzenie niniejszej sprawy nie zależy od rozstrzygnięcia przez starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków kwestii aktualności zapisów o wykorzystywaniu spornej działki na cele upraw rolnych, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - przy równoczesnym zastosowaniu trybu z art. 100 § 1 k.p.a. Sąd uznał także zasadność zarzutu dotyczącego braku należytych ustaleń faktycznych w zakresie obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm, co stanowi podstawę do zastosowania właściwej stawki opłat (art. 85 ust. 2 w zw. z art. 89 ustawy o ochronie przyrody). Zwrócił uwagę, że ani z ustaleń faktycznych ani z żadnego protokołu oględzin nie wynika, na jakiej wysokości dokonano pomiaru obwodu pnia. W kolejnych protokołach różnie ustalono także obwód pnia, w pierwszym protokole z dnia (...) r. na 50 cm (co było podstawą do wyliczenia kary w kwocie 2.663,64 zł.), a w protokole z dnia (...) r. na 151 cm (co było podstawą do wyliczenia kary w kwocie 19.710,93 zł.). Oznacza to, że dysponując diametralnie różnymi wynikami pomiarów i to bez podania, na jakiej wysokości pnia je wykonano, organy administracji całkowicie dowolnie ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dane co do obwodu pnia, czym naruszono art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił też, że bez znaczenia jest fakt, że usunięta topola nie należy do gatunków rodzimych. Za usunięcie topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków, nie pobiera się opłat (art. 86 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody). Jednak w przypadku samowolnego usunięcia takiej topoli, zachodzą podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, bowiem usunięcie drzewa wymaga zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia, czy działka nr 1 stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach. O ile po przeprowadzeniu oględzin i stwierdzeniu, że wraz z innymi gruntami sąsiadującymi tworzy zwarty obszar zadrzewiony o pow. powyżej 0,10 ha, przeznaczony do produkcji leśnej, a nie - pełniący inne funkcje, wymienione w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody, wówczas rozważenia wymagać będzie zastosowanie trybu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. celem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. O ile zaś działka nr 1 nie stanowi lasu w świetle ustawy o lasach, niezbędne będzie jednoznaczne ustalenie obwodu pnia ściętej topoli na wysokości 130 cm. Wymierzenie kary pieniężnej winno zaś nastąpić przy uwzględnieniu stawek, obowiązujących w dacie usunięcia drzewa z uwagi na represyjny charakter kary administracyjnej.

Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz Z. postanowieniem z (...) r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zajęcia przez Starostę stanowiska w sprawie aktualności zapisów w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przeznaczenia działki. W uzasadnieniu powołano się na wynikającą z wyroku sądu konieczność rozstrzygnięcia przez organ prowadzący ewidencję tej kwestii. Pismem z (...) r. Starosta zawiadomił, że w operacie zakładanym w latach 60-tych XX wieku działka była objęta gleboznawczą klasyfikacją gruntów i zaliczona do użytków rolnych klasy IVb. Stan ten od czasu założenia ewidencji nie uległ zmianie, nie zostało zarejestrowane zgłoszenie pracy geodezyjnej, której przedmiotem byłaby zmiana klasyfikacji gruntów przedmiotowej działki. Na działce nigdy nie był i obecnie też nie jest wykazany las.

Postanowieniem z (...) r. Burmistrz Z. podjął postępowanie, a następnie decyzją z 20 stycznia 2012 r. wymierzył H. C. karę w wysokości 2.663, 64 zł za wycięcie bez wymaganego pozwolenia topoli o obwodzie pnia 50 cm. Postanowieniem z (...) r. sprostował tę decyzję w trybie art. 113 § 1 k.p.a. w ten sposób, że wymierzył karę w kwocie 19. 710,93 zł za wycięcie topoli o obwodzie pnia 151 cm.

W odwołaniu od tej decyzji strona podała w szczególności, że Starosta Z. decyzją z (...) r., znak (...) zmienił orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z (...) r. zatwierdzające klasyfikację gruntów w ten sposób, że m.in. na działce 1 w miejsce wpisu: rola klasy IVb wprowadził zapis: las klasy III. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w wyniku przeprowadzonej na gruncie wizji gleboznawca dokonał aktualizacji klas i użytków gruntowych, sporządził operat techniczny zawierający wykaz zmian gruntowych przyjęty do państwowego zasobu w dniu (...) r. i zarejestrowany pod nr (...) r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z (...) r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uchylono także postanowienie o sprostowaniu decyzji organu I instancji.

Orzekając po raz kolejny w sprawie organ I instancji wymierzył stronie karę w wysokości 19 710, 93 zł za usunięcie topoli w obwodzie pnia 151 cm. W uzasadnieniu wyjaśniono w szczególności, że zmiana rodzaju użytku z rolnego na leśny nastąpiła dopiero w (...) r., podczas gdy drzewo usunięto w (...) r., kiedy działka miała niewątpliwie charakter rolny. W konsekwencji usunięcie z niej drzewa bez zezwolenia podlega przepisom ustawy o ochronie przyrody. Stwierdzono także, że pomiary obwodu drzewa dokonane w dniu (...) r. były błędne, w celu prawidłowego pomiaru dokonano oględzin (...) r. i zmierzono obwód na wysokości 1,30 ściętej kłody, wielkość ta nie została w trakcie wizji zakwestionowana przez właściciela.

W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, albowiem wycięcie drzewa z działki leśnej nie podlega reżimowi ustawy o ochronie przyrody. Dołączono do odwołania zarówno decyzję starosty z (...) r. dotyczącą zmiany klas i użytków gruntowych, jak i wypis z ewidencji gruntów, potwierdzający leśny charakter działki.

Zaskarżoną decyzją z (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielono stanowisko, że decyzja o zmianie rodzaju użytków nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż zmiana ta nastąpiła już po wycięciu drzewa, w czasie wycięcia działka stanowiła użytek rolny.

W skardze do sądu administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione już w odwołaniu. Powołał się na związanie organów prawomocnym wyrokiem sądu oraz fakt uznania przez Starostę, że działka ma charakter leśny. Stanowisko to podtrzymał pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 10 lipca 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie odniesiono się do zarzutu naruszenia związania wyrokiem sądu, podano natomiast, że zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Burmistrz wystąpił do organu ewidencji gruntów o informację dotyczącą rodzaju użytku i podjął decyzję po jej otrzymaniu, przyjmując zgodnie z ewidencją rolny charakter użytku.

Postanowieniem z 10 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Gl 895/12 postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przez Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygnaturze SK 6/12. Podjęto je postanowieniem z 7 lipca 2014 r., a sprawie nadano nowy numer porządkowy II SA/Gl 889/14.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Uzasadniony jest zarzut wydania decyzji administracyjnych z naruszeniem przez organy obu instancji związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1101/09. Zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie tylko zatem organy, ale także Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu jest związany oceną prawną i wskazaniami co do prowadzenia postępowania zawartymi w powołanym wyroku.

Nie jest w kontekście stanowiska wyrażonego w wyroku z 17 stycznia 2011 r. uzasadnione i możliwe do zaakceptowania stwierdzenie organów, że skoro do zmiany rodzaju użytków działki doszło już po wycięciu drzewa, to nie ma znaczenia decyzja Starosty z (...) r., a Burmistrz wykonał zalecenia, bo zawiesił postępowanie do czasu udzielenia odpowiedzi, jaki charakter ujawniony w ewidencji miała działka w czasie dokonania wycięcia. Nie takie były wszak zalecenia Sądu i wskazania co do okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania.

Bezsporne wszak jest, że Sąd orzekał już po dacie dokonania wycięcia bez zezwolenia drzewa przez Skarżącego, a wpisy w ewidencji gruntów dotyczące tej działki były jednoznaczne i ujawniały przeznaczenie rolnicze. Sąd orzekając miał zatem świadomość, jaki był rodzaj użytku ujawniony w ewidencji, nie mógł także zakładać, że stan ten może być zmieniony ze skutkiem retroakcyjnym. Rozważania Kolegium dotyczące charakteru wpisu w ewidencji i skutków wywołanych przez decyzję o zmianie nie mogą zatem mieć żadnego znaczenia. Odnosząc się do podnoszonego przez Skarżącego zarzutu, że działka ma faktycznie charakter leśny, Sąd uznał, że mimo miarodajności wpisu w ewidencji, nie jest wykluczone jego podważenie w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie Sąd dopuścił, że jeżeli faktycznie, a wbrew wpisowi w ewidencji, działka stanowi las w rozumieniu ustawy o lasach, to nie podlega regulacji ustawy o ochronie przyrody. Zalecenie zawieszenia postępowania było przy tym wyraźnie przez Sąd połączone z ewentualnym postępowaniem przed Starostą o dokonanie zmiany wpisu, a nie ograniczone do zwrócenia się do organu ewidencyjnego o udzielenie informacji. Podstawę zawieszenia wskazanego przez Sąd miał stanowić wszak przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który zobowiązuje organ do zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, co nie budzi wątpliwości, nie jest kwestia objęta postępowaniem dowodowym i możliwa do rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie w oparciu o informację innego organu, co w sprawie w istocie miało miejsce, ale odrębne postępowanie w innej sprawie, należącej do właściwości innego organu, które ma znaczenie w prowadzonym postępowaniu. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w prawomocnym wyroku Sąd po pierwsze wskazał na dopuszczalność zmiany wpisu w ewidencji, po wtóre zaś w przypadku dokonania takiej zmiany i wykazania użytku leśnego, wyraził stanowisko, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie będą miały zastosowania.

Wydana w sprawie decyzja Starosty z (...) r. była podstawą dokonania zmiany w ewidencji, zgodnie z tą zmianą działka, z której wycięto drzewo, stanowi las. Jakkolwiek zmiana użytku nastąpiła po wycięciu drzewa, to w świetle przytoczonego stanowiska przedstawionego w prawomocnym wyroku, nie ma to żadnego znaczenia. Wiążąca jest także ocena prawna, że w takim stanie faktycznym, w sprawie nie będzie miała zastosowania ustawa o ochronie przyrody.

W tym stanie rzeczy poza zakresem rozważań muszą pozostać kwestie związane z ustaleniem obwodu pnia drzewa, a także skutki wynikające z wyroku TK sygn. SK 6/12, albowiem nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uwzględniając zalecenia i ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2011 r. organ I instancji winien umorzyć postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 oraz art. 135 i 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.