Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1779466

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 10 grudnia 2014 r.
II SA/Gl 862/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.).

Sędziowie NSA: Bonifacy Bronkowski, Ewa Krawczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z (...) r., skorygowanym w dniu (...) r., pełnomocnik P. F. wystąpiła do Prezydenta Miasta D. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, drogami, chodnikami, wjazdem i pylonem reklamowym na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 przy ul. (...) w D. Powierzchnię terenu objętego wnioskiem określono na 3.713,7 m2. Planowany budynek scharakteryzowano jako jednokondygnacyjny, o wymiarach od 39 do 45 m długości i od 29 do 35 m szerokości, wysokości od 5,4 do 6,5 m, z dominantą wejściową do 8,1 m. Zaplanowano dach dwupołaciowy o stopniu nachylenia od 2,5 do 3,5. Obiekt scharakteryzowano jako przeznaczony na cele handlowe, sala sprzedaży o powierzchni od 690 do 710 m2 oraz dwa lokale usługowo-handlowe na wynajem (bez usług uciążliwych). Powierzchnia zabudowy od 1120 do 1250 m2, projektowana powierzchnia terenów utwardzonych od 1600 do 1800 m2. Dołączono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a na wezwanie organu także mapę zasadniczą, przesłaną przy piśmie z (...) r.

O wszczęciu postępowania organ zawiadomił strony pismem z (...) r. Pismem z (...) r. pełnomocnik R. P. podniósł, że planowana inwestycja narusza ład przestrzenny. W obszarze wyznaczonym wokół terenu inwestycji poza dwoma wielkopowierzchniowymi obiektami nie ma budynków handlowych. Zabudowa ma charakter mieszkaniowy i garażowy, co powinno być brane pod uwagę. Także Studium istniejące w gminie oznacza ten teren symbolem B1 MN1 i przeznacza pod zabudowę mieszkaniową. Planowany obiekt będzie miał cechy obiektu wielkopowierzchniowego i nie jest dopuszczalna jego realizacja. Analogiczne zarzuty wnieśli K. K. i W. D. Zastrzeżenia do inwestycji zgłosili także mieszkańcy, właściciele i współwłaściciele posesji przy ul. (...),(...),(...),(...),(...),(...), podpisani pod pismem z (...) r., w którym przyznano m.in., że w sąsiedztwie znajdują się już budynki pawilonów "(...)" i "(...)".

Decyzją z (...) r. Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego przez R. P. i W. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z (...) r., nr (...) uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją z (...) r., nr (...) Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowego na działkach objętych wnioskiem. W pkt 1 decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy 15 m od krawędzi ulicy (...), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 35%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na min. 20%, szerokość elewacji frontowej na 29 - 35 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 5,4 - 6,5 m, wysokość dominanty wejściowej na 8,1 m, dach dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia od 2,5 do 10 stopni. W uzasadnieniu podano, że w wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Front terenu inwestycji wynosi ok. 64 m, obszar analizowany obejmuje teren ok. 192 m wokół terenu inwestycji. Zasięg tak wyznaczonego obszaru nie obejmuje w całości żadnej z wyodrębnionych stref, wobec czego, celem prawidłowego ustalenia parametrów, powiększono teren analizy w taki sposób, aby objął obszar całych stref (wyodrębniono strefy MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), UH (zabudowa usługowo-handlowa), G (garaże). Wyodrębnione strefy tworzą zwarte jednostki terenowo-urbanistyczne. Dokonana została analiza parametrów architektonicznych dla porównywalnych obiektów występujących w obszarze analizowanym, przyjęto wartości charakterystyczne dla jednostki UH. Inwestycja nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Parametry inwestycji określono w sposób zgodny z rozporządzeniem MI z 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). W szczególności podano, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 25 - 60%, przyjęto parametr 35% jaki prawidłowy; szerokość elewacji frontowej wynosi w obszarze analizowanym od 8 do 105 m, przyjęto wnioskowany parametr jako prawidłowy; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla jednostki UH kształtuje się od 3 do 10 m, działki w bezpośrednim sąsiedztwie zbudowane są innego rodzaju obiektami i mieszczą się w innej jednostce urbanistycznej, w związku z czym nie ma możliwości wyznaczenia tej wielości jako przedłużenia krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy.

W odwołaniach od decyzji R. P. i W. D. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 7, 10 i 81 k.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), § 3, 5 i 7 rozporządzenia. W uzasadnieniu zarzucono, że Z. D. i B. P. przed wydaniem decyzji nie zostali pouczeni o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Inwestorem jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, zatem pełnomocnictwo dla osoby składającej w jej imieniu wniosek o ustalenia zabudowy nie zostało prawidłowo udzielone. W decyzji i załącznikach do niej nie wyznaczono obszaru analizowanego w sposób pozwalający na weryfikację prawidłowości jego wykreślenia, nie wyznaczono granic tego obszaru na właściwej mapie. Błędnie ustalono długość frontu działki, albowiem nie tworzy on linii prostej, zatem nie jest jasne, jaką wielkość organ przyjął do wyznaczenie trzykrotności i czy podany we wniosku kształt frontu działki nie służył nadużyciu. Wadliwe jest oznaczenie parametrów zabudowy w sposób nie jednoznaczny, ale z podaniem wielkości granicznych: określenie wskaźnika intensywności zabudowy do 35%, powierzchni biologicznie czynnej min. 20% i wysokość dominanty wejściowej do 8,1 m. Zarzucono, że nie opisano w decyzji i nie zaznaczono na mapie działek, na których znajdują się budynki o takiej samej funkcji jak planowana. Nie można ustalić, które działki badał urbanista, w decyzji nie określono jakie budynki pełniły rolę wzorca przy ustalaniu parametrów, nie ustalono też średnich w obszarze analizowanym, ale opisano je z podaniem wielkości brzegowych, od najmniejszej do największej. W pkt 2f decyzji nieprecyzyjnie stwierdzono, że budynek należy projektować w sposób zapewniający harmonijne wkomponowanie w otoczenie i dostosowania do charakteru istniejącej w otoczeniu zabudowy.

Zaskarżoną decyzją z (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzut pominięcia w postępowaniu B. P. i Z. D. jest bezpodstawny, albowiem zawiadomienie o zakończeniu postępowania zostało im przesłane na dotychczasowe adresy, pod którymi odbierali wcześniejsze przesyłki, nie zostało jednak, mimo dwukrotnego awizowania, odebrane. Zgodnie z art. 41 k.p.a. strony mają obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu, nadto nie wykazano, jakich czynności procesowych chciały dokonać strony, które nie odebrały zawiadomienia. Prawidłowo także zostało udzielone pełnomocnictwo przez wnioskodawcę jako osobę fizyczną. Obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o kryteria opisane w decyzji (strona trzecia, akapit ostatni), znajduje się także w aktach mapa z naniesionymi granicami obszaru analizowanego i granicami terenu inwestycji - dokument nr 7. Nie został naruszony art. 62 ust. 2 ustawy, albowiem sprawa nie dotyczy terenu, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Granice obszaru analizowanego zostały na mapie wyznaczone w sposób czytelny, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji zawiera uzasadnienie określenia granic obszaru analizowanego. Załamanie linii frontu działki nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Uzasadnione jest także wyznaczenie określonych parametrów poprzez podanie wielkości granicznych. Wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki określony na 35% mieści się w granicach tego wskaźnika istniejącego na działkach w obszarze analizowanym. Także określenie maksymalnej wysokości dominanty wejściowej mieści się w granicach wysokości obiektów w obszarze analizowanym, gdzie wysokość maksymalna wynosi 35 m, a minimalna 2,5m. Jako nieuzasadniony Kolegium oceniło także zarzut braku dokładnego określenia działek w obszarze analizowanym, odpowiadających projektowanej funkcji. Wyniki analizy potwierdzają, że w tym obszarze znajdują się działki zabudowane obiektami handlowymi (nr 8, 9 i 10). Analizie poddano 400 działek, dla każdej podano numer, powierzchnię, powierzchnię zabudowy, wskaźnik zabudowy, wysokość i szerokość elewacji, geometrię dachu i funkcję obiektu. Brak jest podstaw do oznaczania na mapie obiektów o takiej samej funkcji i parametrach jak projektowane. Obiekty o takiej samej funkcji i ich parametry zostały wskazane w analizie. Faktem jest też, że parametry zróżnicowanej zabudowy miejskiej są krańcowo różne, co potwierdza analiza. Rozporządzenie nie wskazuje na sposób ustalania takiego parametru nowej zabudowy, jak wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, który powinien być wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia. Brak jest podstaw do żądania, aby wskaźnik ten był oznaczany dla nieruchomości w obszarze analizowanym. W konsekwencji w decyzji określono wszystkie wymagane prawem wielkości, w tej sytuacji zawarty w niej warunek harmonijnego wkomponowania w otoczenie i dostosowania do istniejącej zabudowy nie daje możliwości dowolnego kształtowania cech nowej zabudowy.

Skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wnieśli R. P. i W. D. Wobec cofnięcia skargi przez W. D., postępowanie sądowe z jego skargi zostało umorzone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 862/14. R. P., reprezentowany przez kwalifikowanego pełnomocnika, w swojej skardze wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i rozstrzygnięcie sprawy poprzez oddalenie wniosku lub alternatywnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskował także o wstrzymanie wykonania decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jest właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W przeszłości inwestor podjął już nieskuteczną próbę uzyskania warunków zabudowy dla tego terenu. Także w wyniku aktualnie złożonego wniosku pierwsza z decyzji została uchylona, w wyniku uwzględnienia przez organ odwoławczy analogicznych zarzutów, jak zgłaszane w toku postępowania odwoławczego. W skardze podtrzymano zarzuty sformułowane na etapie postępowania odwoławczego. Podniesiono, że pełnomocnictwo udzielone przez inwestora na etapie postępowania administracyjnego mogło być wadliwe i nie pochodzić od osoby fizycznej.

Nie wyznaczono obszaru analizowanego przy uwzględnieniu zasady kontynuacji funkcji względnie nie wskazano obszaru analizowanego w załączniku do decyzji, naruszono art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Nie wiadomo, dlaczego organ I instancji wskazał tylko w przybliżeniu wielkość obszaru analizowanego (około 192 m), nie jest jasne co uległo zaokrągleniu, jednostki czy dziesiątki metrów. Fakt, że mapa z obszarem analizowanym znajduje się w aktach nie powoduje, że nie powinna znajdować się w załączniku graficznym do decyzji. Granice obszaru analizowanego nie zostały także wyznaczone na mapie, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

Błędnie ustalono długość frontu działki, co skutkuje błędnym określeniem obszaru analizowanego. Front działki nie tworzy linii prostej, zatem nie jest jasne, jaką wielkość organ przyjął do wyznaczenie trzykrotności i czy podany we wniosku kształt frontu działki nie służył nadużyciu. Kolegium powinno wykazać, dlaczego załamanie frontu działki nie miało wpływu na wielkość wyznaczonego obszaru analizowanego i treść decyzji. W decyzji podano, że front ma szerokość ok. 62 m, w związku z czym obszar analizowany obejmuje ok. 192 m. Jednak wedle strony internetowej (...) front działki ma 80 m, trzykrotność wynosi zatem ok. 240 m. Mniejszy obszar analizowany rodzi określone skutki, nie jest przy tym dopuszczalne jego zmniejszenie.

Wadliwe jest oznaczenie parametrów zabudowy w sposób niejednoznaczny, ale z podaniem wielkości granicznych: określenie wskaźnika intensywności zabudowy do 35%, powierzchni biologicznie czynnej min. 20% i wysokości dominanty wejściowej do 8,1 m. Parametry te winny zostać określone jednoznacznie, przyjęte w decyzji rozwiązanie pozwala wybudować budynek dowolny.

Błędnie także w decyzji ustalono parametry działek w obszarze analizowanym, bez wskazania dokładnych wartości konkretnych działek. Poprzez określenie dla poszczególnych wskaźników wielkości granicznych (od-do) w analizowanym terenie, dopuszczalna jest realizacja budynku o dowolnych parametrach, mieszczących się w ustalonych granicach. Nie służy to utrzymaniu kontynuacji zabudowy. Organ winien wskazać, na której działce znajduje się zabudowa, pozwalająca przyjąć, że projektowany budynek będzie spełniać funkcję kontynuacji zabudowy.

Wadliwie w decyzji posłużono się zwrotem niedookreślonym, zawarty w pkt 2f decyzji warunek harmonijnego wkomponowania budynku w otoczenie i dostosowania do charakteru istniejącej w otoczeniu zabudowy jest na tyle ogólny, że jego wprowadzenie nie ma wpływu na treść decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 8 września 2014 r., sygn. II SA/Gl 862/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronie skarżącej, że katalog możliwych rozstrzygnięć sądu administracyjnego, w przypadku skargi na decyzję, zawiera art. 145 § 1 oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przepisy te nie pozwalają w szczególności, przy uwzględnieniu skargi, na uchylenie decyzji administracyjnych i orzeczenie przez sąd administracyjny o istocie sprawy, poprzez merytoryczne rozpoznanie wniosku np. o ustalenie warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie sądu w takim przypadku może mieć wyłącznie charakter kasacyjny, nie znajduje zatem uzasadnienia w przepisach p.p.s.a. żądanie uchylenia decyzji i orzeczenie o oddaleniu wniosku.

Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., nie każde stwierdzone naruszenie przepisów uzasadnia uwzględnienie skargi, podstawę do tego stanowi jedynie takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia nie mające takich cech nie są podstawą do uchylenia przez sąd decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, poddając ją kontroli w zakresie określonym w art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji.

Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Został on złożony przez M. L. jako pełnomocnika P. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" P. F. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo z (...) r. podpisane przez P. F. Wydane decyzje zostały skierowane do P. F., prowadzącego działalność gospodarczą "A" P. F. W tych okolicznościach faktycznych brak jest podstaw do poddawania w wątpliwość legitymacji pełnomocnika do złożenia wniosku, zwłaszcza że jego działań nie kwestionuje P. F. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może się toczyć wyłącznie na wniosek, wniosek taki został złożony.

Nie zachodzi także w sprawie przesłanka niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy ze względu na obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu nim objętego ze względu na regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., planowana inwestycja nie dotyczy obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2. Jakkolwiek decyzja nie potwierdza powierzchni sprzedaży podanej we wniosku (690-710 m2), to wymiary jednokondygnacyjnego pawilonu (maks. 45x35 m) są podstawą do stwierdzenia, że taka powierzchnia sprzedaży nie może zostać przekroczona. Nie doszło zatem do naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zobowiązującego organ do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków do czasu uchwalenia planu miejscowego, jeżeli wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zarzut taki podniesiony w skardze nie został przy tym w żaden sposób uzasadniony.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 ustawy. Nie jest sporne i nie budzi w sprawie wątpliwości, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie ma także wątpliwości, że ze względu na lokalizację terenu inwestycji w obszarze zurbanizowanym, istnieją w sąsiedztwie działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Ocena legalności wydanej decyzji koncentruje się zatem na prawidłowości ustalenia tych wymagań dla nowej zabudowy, co jest przedmiotem zarzutów skargi.

Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w wyżej powołanym rozporządzeniu MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego § 3, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół działki wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy, granice obszaru wyznacza się na kopii mapy, o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki, ale nie mniejszej niż 50 metrów. W sprawie została przeprowadzona analiza na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr (...), odpowiadającej zatem wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zał. Nr (3).1 T.10886 i zał. Nr (3)-2 T. 10886 znajdujące się w aktach sprawy). Przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia przewiduje, że wynik analizy, o jakim mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierający część opisową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji. Wydana decyzja zawiera załącznik graficzny nr 1 oraz załącznik nr 2 - wynik analizy urbanistycznej, zawierające wnioski w przeprowadzonej analizy. Jednocześnie przepis § 9 ust. 3 rozporządzenie rozróżnia część graficzną decyzji o warunkach oraz część graficzną analizy, nie ma zatem podstaw do utożsamiania obu tych dokumentów, a przez to do żądania, aby część graficzna sporządzonej analizy stanowiła wprost załącznik do decyzji, stanowiąc część graficzną decyzji o warunkach. Część graficzna decyzji może ograniczać się do wyników sporządzonej analizy. Zarzuty podniesione w skardze w tym zakresie nie są zatem skuteczne.

Nie jest także uzasadniony zarzut wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, z zastosowaniem niewłaściwej długości frontu działki. Istotnie, front ten nie przebiega po linii prostej. Organ przyjął długość tego frontu na 64 m. W skardze zarzucono, że front działki jest dłuższy. Niezależnie od miarodajności danych ujawnionych na portalu internetowym trzeba wskazać, że zasięg obszaru analizowanego został powiększony w ten sposób, aby objął obszar całych wyszczególnionych stref o charakterystycznych cechach zabudowy, z dopasowaniem do granic działek. Oznacza to, że nie mogło dojść do zawężenia obszaru analizowanego, co zarzucono w skardze. Nie wykazano przy tym, jaki wpływ na wynik analizy mogłoby mieć taka kilkunastometrowa różnica, skoro teren jest wysoce zurbanizowany, a parametry dla planowanego pawilonu ustalono w nawiązaniu do parametrów zabudowy usługowej i handlowej, a nie mieszkaniowej czy garażowej.

Ustalając warunki zabudowy dla pawilonu handlowego organ przyjął, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji, stwierdzając w wyniku analizy fakt występowania w obszarze analizowanym obiektów handlowych i usługowych. Wykaz działek poddanych analizie obejmuje 18 stron wydruku i zawiera, wedle danych podanych prze organy, wykaz 400 działek, potwierdzając obecność funkcji usługowej i handlowej w obszarze analizowanym. Faktu tego nie zakwestionowano w skardze. Trzeba też stwierdzić, że pawilon ma być zlokalizowany w terenie sąsiadującym z zabudową mieszkaniową, zarówno jednorodzinną, jak i wielorodzinną. W takiej sytuacji obiekty usługowe i handlowe należy taktować jako uzupełnienie funkcji podstawowej (mieszkalnej), niezależnie zatem nawet od potwierdzenia w analizie faktu obecności obiektów handlowych i usługowych, planowany pawilon należałoby uznać za dopuszczalny pod względem jego funkcji. Brak jest wobec tego podstaw do przyjęcia, że ustalone decyzją warunki zabudowy naruszają wymóg kontynuowania przez planowany obiekt funkcji istniejącej zabudowy.

Wyznaczenie pozostałych parametrów i cech zabudowy winno nastąpić w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu. Tworząc je prawodawca uwzględnił fakt, że ustalanie warunków może dotyczyć bardzo zróżnicowanych przypadków, realizacji zamierzeń budowlanych na terenach o różnej intensywności zabudowy. W konsekwencji w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 przewidział możliwość ustalenia określonych parametrów w sposób zindywidualizowany, w zależności od wyników analizy. Jakkolwiek zatem każdorazowo zasadą jest wyznaczenie określonych wskaźników poprzez średnie stwierdzone w obszarze analizowanym lub poprzez nawiązanie do stanu na działkach sąsiednich, to ze względu na wynik analizy i szczególną sytuację faktyczną, umożliwiono odstępstwa od tych zasad. Powierzenie sporządzenia projektu osobie posiadającej uprawnienia urbanistyczne ma stanowić gwarancję, że wybór najbardziej prawidłowego pod względem urbanistycznym rozwiązania będzie rzeczowy i miarodajny.

W niniejszej sprawie sporządzający analizę urbanistyczną podzielił cały obszar analizowany na kilka stref o względnie jednorodnym charakterze. Należy zwrócić uwagę, że posługiwanie się wielkościami średnimi nie zawsze prowadzi do uzyskania miarodajnych dla stanu zagospodarowania danych. Jest uzasadnione stosowanie wielkości średnich przy zabudowie jednorodnej lub przy niskim poziomie zagospodarowania terenu, natomiast przy zróżnicowanych parametrach istniejącej zabudowy prowadzi do uzyskania wielkości, które nie znajdują faktycznego odzwierciedlenia w wymiarach i cechach faktycznie istniejących budynków. W takiej sytuacji zastosowanie wielkości średnich nie służy zachowaniu ładu przestrzennego. W tej sytuacji za uzasadnione i dopuszczalne należy uznać rozwiązanie przyjęte w niniejszej sprawie, w której parametry planowanego pawilonu handlowego ustalono w nawiązaniu nie do średnich arytmetycznych czy do cech zabudowy mieszkaniowej lub garażowej znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, ale w nawiązaniu do cech obiektów o analogicznej funkcji, co opisano szczegółowo w analizie urbanistycznej. Ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki ustalono na poziomie 35% stwierdzając, że w całym obszarze wnosi on 50% (przy wyłączeniu terenów dróg i placów, z ich uwzględnieniem 25%), a w terenie zabudowy usługowej, handlowej czy użyteczności publicznej waha się od 25-60%, w takim zróżnicowanym stanie faktycznym dopuszczalne było zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku szerokości elewacji frontowej czy wysokości obiektu, nawiązanie do parametrów zabudowy o podobnej funkcji uzasadniało zastosowanie wielkości typowych dla tych obiektów, przy rezygnacji ze średniej. Zostało to omówione na stronie 4, 5 i 6 analizy urbanistycznej. Szerokość elewacji frontowej obiektów w wyróżnionych jednostkach UH wynosi od 8 do 105 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji od 3 do 10 m. Jak wyjaśniono w analizie, zdecydowaną większość stanowią budynki o średniej szerokości elewacji. Także w przypadku wysokości elewacji frontowej za niecelowe uznano nawiązywanie do parametrów budynków na działkach sąsiednich, skoro mają one inną funkcję, a za usprawiedliwione nawiązanie do wysokości obiektów handlowych. Takie odstępstwo dopuszcza § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Natomiast jak zauważono również w skardze, zawarcie w decyzji warunku o jakim mowa w jej pkt 2f nie ma wpływu na ustalone parametry i pozostaje bez wpływy na te wielkości, które decyzją ustalono, w szczególności nie umożliwia ich modyfikacji.

Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie na tym etapie inwestor nie ma potrzeby dysponować projektem budowlanym. W takiej sytuacji za dopuszczalne należy uznać określenie poszczególnych parametrów planowanej inwestycji z podaniem wielkości brzegowych, pod warunkiem że mieszczą się one w wynikach analizy urbanistycznej. Sąd nie podziela zatem kategorycznej tezy skargi, że takie wielkości jak wysokość, szerokość czy wskaźnik stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki muszą być każdorazowo ustalone w sposób bezwzględny. Inwestor może na tym etapie uzyskać ustalenie warunków dla inwestycji o wielkościach określonych brzegowo, pod warunkiem, że analiza potwierdza dopuszczalność realizacji obiektu o parametrach mieszczących się w pewnym przedziale wielkości, co ma miejsce w sprawie.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekl jak w sentencji o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.