Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531291

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 3 października 2014 r.
II SA/Gl 709/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.).

Sędziowie WSA: Iwona Bogucka, Włodzimierz Kubik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi A.B., J. B., M.B. i I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu wybudowania zbiornika na nieczystości ciekłe

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia (...).;

2)

orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku;

3)

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej A.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W związku z pismem Z. K. z dnia (...) r. o niedozwolonym odprowadzaniu nieczystości ciekłych z budynku przy ul. (...) we W, do piwnicy po rozebranym na tej nieruchomości budynku mieszkalnym, zostało wszczęte w tym przedmiocie postępowanie przez Wójta Gminy W.

Po jego przeprowadzeniu Wójt Gminy W. decyzją z dnia (",]r. nr (...) nakazał A. B. i J. B. wybudowanie zbiornika na nieczystości ciekłe na działce o nr geod. "1", obręb P. Rozstrzygnięcie to po rozpatrzeniu odwołania A. B. oraz J. B. zostało uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzją SKO w C. z dnia (",]r.

Prawomocnym postanowieniem z dnia (",]r. o sygn. akt (...) Sąd Rejonowy w M. stwierdził, iż A. B. oraz jej mąż B. B. nabyli z dniem (",]r. przez zasiedzenie, na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej, udział Z. K. w wysokości 1/2 części we własności nieruchomości zabudowanej w P., stanowiącej działkę o nr "1".

Uwzględniając treść powyższego rozstrzygnięcia sądu powszechnego, Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia (",]r. nr (...) pozbawił Z. K. statusu strony w postępowaniu dotyczącym odprowadzania nieczystości ciekłych z ww. nieruchomości.

Następnie decyzją z dnia (",]r. nr (...) Wójt Gminy W. nakazał: A. B., J. B., I. B. oraz M. B., będących współwłaścicielami nieruchomości o nr geod. "1" obręb P., wybudowanie na tej nieruchomości zbiornika na nieczystości ciekłe.

W odwołaniu od tej decyzji A. B., J. B., I. B. oraz M. B. wnieśli o umorzenie postępowania, gdyż zostało ono zainicjowane przez podmiot, który nie posiada na chwilę obecną statusu strony, a ponadto z tego powodu, że nieruchomość jest wyposażona w bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe. Ewentualnie wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu powstania sieci kanalizacyjnej w miejscowości P., której budowę przewiduje się w II połowie 2014 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że naruszony został art. 10 § 1 k.p.a., gdyż pomimo wydłużenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy z powodu choroby A. B., organ I instancji nie wyznaczył precyzyjnie nowego terminu. Wyjaśnili również, że istniejący zbiornik na nieczystości spełnia wymagania określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia spód piwnicy został wybetonowany, ściany obmurowane, a wierzch zasklepiony. Zbierane w nim nieczystości wywożone są pojazdem asenizacyjnym, co potwierdzają dowody wniesionych z tego tytułu opłat.

Rozpoznając wniosek stron o zawieszenie postępowania odwoławczego, Kolegium postanowieniem z dnia (",]r. nr (...) odmówiło jego uwzględnienia, zaś zaskarżoną decyzją z dnia (",]r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). W uzasadnieniu tej decyzji SKO w pierwszej kolejności stwierdziło, że jakkolwiek Wójt Gminy W. powinien rozpoznać formalnie wniosek strony o zawieszenie postępowania, to naruszenie tego wymogu nie dawało podstaw do wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, a to w sytuacji gdy wniosek w tym przedmiocie został załatwiony negatywnie w postępowaniu odwoławczym.

Dalej SKO stwierdziło, że w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określono obowiązki spoczywające na właścicielu nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wśród nich wymienia się obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych, o ile brak jest możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 2).

Brak realizacji obowiązku opisanego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy zobowiązuje właściwy organ administracji, w tym przypadku Wójta Gminy W., do wydania decyzji, nakazującej wykonanie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Prawo do tego rodzaju władczego rozstrzygnięcia daje przepis art. 5 ust. 7 ustawy. Sposób sformułowania tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja, o jakiej w nim mowa nie ma charakteru uznaniowego, konieczność jej wydania nie została pozostawiona ocenie organu i nie zależy od takich okoliczności, jak sytuacja życiowa czy majątkowa osoby zobowiązanej. Realizacja obowiązku wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy służy ochronie środowiska wodno-gruntowego i dlatego niedopuszczalnym jest odsuwanie spełnienia tego obowiązku w czasie, nawet przy założeniu, że w przyszłości na tym terenie planowana jest budowa kanalizacji sanitarnej. Jak przy tym wskazują sami odwołujący, są to jedynie plany, nieznana jest bliższa data rozpoczęcia, a tym samym zakończenia wykonania takiej inwestycji celu publicznego.

Z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe musi spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. Takie warunki określa przede wszystkim rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. : Nr 75, poz. 690 z późn. zm., zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) w rozdziale 7 "Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe" Działu II. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. piwnica starego budynku mieszkalnego nie jest zbiornikiem do gromadzenia nieczystości ciekłych w rozumieniu ww. rozporządzenia. Według oświadczenia współwłaścicieli zaadoptowana piwnica na zbiornik nieczystości ciekłych jest szczelna, gdyż spód piwnicy został wybetonowany, ściany obmurowane, a wierzch zasklepiony. Wykonanie tych prac być może zapewniło zdaniem SKO szczelność tej piwnicy, jednak brak jest takiej pewności. Poza tym, jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, zbiornik ten musi być nie tylko bezodpływowy, ale spełniać także inne wymagania określone przepisami odrębnymi. Wymienione wyżej rozporządzenie, które należy uznać za owe przepisy odrębne, nakazuje lokowanie takich zbiorników w odpowiednich odległościach od zabudowań, czy też wyposażenie ich w odpowietrzenie. Gwarancję dotrzymania wszelkich wymagań prawnych daje obiekt zrealizowany na podstawie pozwolenia, gdyż budowa zbiornika bezodpływowego musi być poprzedzona uzyskaniem tego rodzaju decyzji. Podstawy do umorzenia postępowania nie stwarza również zdaniem SKO okoliczność, że Z. K. z którego inspiracji postępowanie zostało wszczęte nie należał do kręgu stron postępowania. Wbrew bowiem twierdzeniom odwołujących, postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte na wniosek. Pismo Z. K. z dnia (",]r., które nazwane zostało przez Wójta Gminy W. wnioskiem, w rzeczywistości nie ma takiego charakteru. Należy je traktować jako źródło informacji, po zapoznaniu się z którym organ postanowił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Postępowanie to toczyło się w oparciu o przepisy zobowiązujące organ administracji do nałożenia obowiązku wykonania powinności wynikającej z przepisu prawa. Przyjmuje się w doktrynie, iż inicjatywa wszczęcia postępowania należy do organu administracji, gdy celem postępowania głównego jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ciążących na niej obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień. W konsekwencji stwierdzić zdaniem SKO należy, że w niniejszym przypadku, postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Dlatego ustalenie braku przymiotu strony osoby, która dostarczyła organowi informacji na temat uchybień dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO A. B., M. B. i I. B., jako współwłaściciele objętej postępowaniem nieruchomości o nr geodezyjnym "1" przy ul. (...) w P., wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub o uchylenie tych decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania. Podobnie jak w odwołaniu zarzucili, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez nierozpoznanie przez Wójta Gminy W. zawartego w piśmie stron z dnia (",]r. wniosku o zawieszenie postępowania. Podtrzymali też stanowisko, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte i toczyło się na wniosek Z. K., który nie miał przymiotu strony i dlatego też powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Podnieśli, że istniejący zbiornik na nieczystości został przystosowany do tego w latach 70-tych ubiegłego wieku poprzez jego wybetonowanie, uszczelnienie i pokrycie płytą betonową, jest zbiornikiem szczelnym, pomimo wielu kontroli, w tym kontroli dokonanej przez pracowników Inspekcji Sanitarnej, nie stwierdzono nigdy wycieku nieczystości z tego zbiornika do gruntu, nie stwarza on żadnego zagrożenia sanitarnego, jest sukcesywnie opróżniany. Nie zgodzili się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., że przedmiotowy zbiornik nie może pełnić funkcji zbiornika na nieczystości płynne w sytuacji, gdy w czasie jego kontroli w (...) r. i (...) r. pracownicy Inspektoratu nie dokonali szczegółowych jego oględzin. Z żadnego przepisu prawa nie wynika aby piwnica po zburzonym budynku mieszkalnym nie mogła zostać przystosowana na potrzeby zbiornika na nieczystości ciekłe. Ewentualnie organy powinny wydać nakaz odpowiedniego przystosowania spornego zbiornika na ten cel.

Dodatkowo skarżący zarzucili, że organy nie rozważyły, czy zgodnie z treścią obowiązującego w Gminie W. regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie tej Gminy nieruchomość może być wyposażona alternatywnie w przydomową oczyszczalnię ścieków.

W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na akceptację.

Nie można podzielić stanowiska skarżących, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. z tego powodu, iż organ ten nie wydał przed jej podjęciem orzeczenia w przedmiocie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania, zawartego w ich piśmie z dnia (",]r. (k. 68 akt adm.). Należy bowiem przyjąć, że wniosek ten został rozstrzygnięty negatywnie poprzez wydanie przez ten organ w dniu (",]r. decyzji merytorycznej. Na odmowę zawieszenia postępowania zgodnie z treścią art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie nie przysługuje i dlatego też, skoro organ wydał w bardzo krótkim czasie decyzję co do istoty sprawy, to nie musiał wydawać wcześniej odrębnego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Nawet gdyby jednak przyjąć inne w tym względzie zapatrywanie to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Należy bowiem podzielić w całości stanowisko organów orzekających, że brak było prawnych podstaw do zawieszenia postępowania do czasu wybudowania przez Gminę W. w rejonie nieruchomości skarżących sieci kanalizacyjnej. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania w sytuacji gdy przymiotu strony został w nim pozbawiony Z. K., w oparciu o pismo którego zostało ono wszczęte. W tym względzie należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że postępowanie toczyło się z urzędu i okoliczność utraty przymiotu strony przez Z. K. nie dawała sama przez się podstawy do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Bezpodstawnie zarzucają też skarżący, że organy orzekające nie rozważyły wynikającej z treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy możliwości wyposażenia ich nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, a to w sytuacji gdy zakaz realizacji tego rodzaju inwestycji na tym terenie wynika wprost z § 15 ust. 2 pkt 3 lit. g obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co podniesiono w decyzji organu pierwszej instancji. Organy orzekające zapisem tego planu jako prawa miejscowego były związane.

Podzielić należy natomiast zarzut wydania decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem art. 77 § 1 gdy chodzi o niedostateczne do końcowego załatwienia sprawy zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, które to uchybienie proceduralne, stanowiące nadto naruszenie art. 7 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt c ustawy p.p.s.a.

Jedną z koniecznych przesłanek nałożenia na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych jest wcześniejsze przesądzenie, że nieruchomość takiego urządzenia nie posiada. W tym przedmiocie ustalenia organów obu instancji budzą zasadnicze zastrzeżenia, gdyż zostały dokonane bez dostatecznego rozważenia zarówno stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. W konsekwencji zostały dokonane co najmniej przedwcześnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez zbiornik bezodpływowy w rozumieniu tej ustawy rozumie się instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania. Z przepisu tego nie wynika zatem w dostateczny sposób jakie wymagania urządzenie takie musi spełniać. Niewątpliwie musi być to urządzenie, które nie tylko jest przeznaczone ale jednocześnie nadaje się do gromadzenia nieczystości ciekłych, biorąc w szczególności pod uwagę warunki ochrony środowiska oraz warunki sanitarne. Z ustawy nie wynika przy tym aby w zakresie definicji zbiornika bezodpływowego jej przepisy odsyłały jednocześnie do przepisów prawa budowlanego, a w szczególności do przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które powołały się organy obu instancji. Przepisy tego rozporządzenia niewątpliwie obowiązują gdy chodzi o powstanie i użytkowanie tego typu urządzeń jako budowli i urządzeń budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym art. 3 pkt 3 i pkt 9 tej ustawy). Kompetencje w tym względzie nie mieszczą się jednak zdaniem Sądu w zakresie uregulowań objętych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przynależnych wymienionych w tej ustawie organom. W konsekwencji zachodzi zasadnicza wątpliwość czy organy orzekające na podstawie art. 5 ust. 7 tej ustawy mogą przy ustaleniu wymogów jakim powinien odpowiadać zbiornik bezodpływowy na nieczystości stosować bezpośrednio przepisy Prawa budowlanego i jego aktów wykonawczych, nad którą to wątpliwością organy obu instancji przeszły do porządku. W niniejszej sprawie nie stwierdzono bowiem, że istniejący na nieruchomości skarżących zbiornik przebudowany z istniejącej wcześniej w tym miejscu piwnicy budynku mieszkalnego nie jest przeznaczony i nie nadaje się do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy. Nie zakwestionowano przy tym nawet twierdzenia skarżących, że zbiornik ten jest szczelny, faktycznie służy do gromadzenia takich nieczystości oraz, iż pozbywają się oni sukcesywnie tych nieczystości przez odpłatne opróżnienie zbiornika przez uprawniony do tego podmiot. Co do szczelności zbiornika to do wydania kwestionowanego przez skarżących nakazu nie wystarczy zdaniem Sądu zgłaszana jedynie przez SKO w tym względzie wątpliwość. Nie została ona przy tym poparta żadnymi uzasadniającymi ją ustaleniami faktycznymi, zwłaszcza w sytuacji gdy nie zakwestionowano twierdzeń skarżących, że nieszczelności zbiornika i wycieku ścieków do gruntu lub na nieruchomość nie stwierdzono w czasie kontroli dokonywanych zarówno przez pracowników Urzędu Gminy jak i pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (zobacz postanowienie k. 8 akt sądowych).

Nadto sprawy w przedmiocie legalności istnienia, użytkowania i właściwego stanu technicznego zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe jako obiektów i urządzeń budowlanych należą do właściwości organów nadzoru budowlanego.

W tym względzie w aktach administracyjnych zalega postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (",]r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności istnienia zabudowań zlokalizowanych na objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości. Fakt bezprawności istnienia przedmiotowego zbiornika i jego wykorzystywania na nieczystości ciekłe nie wynika również z pisma tego Inspektora do Wójta Gminy W. z dnia (",]r. (karta 15 akt adm.). Z akt nie wynika też aby organy nadzoru budowlanego prowadziły w zakresie swojej właściwości postępowanie czy to w przedmiocie legalności istnienia tego zbiornika, samowolnej zmiany jego użytkowania jako obiektu piwnicy wyburzonego budynku gospodarczego, względzie jego niewłaściwego stanu technicznego (w tym gdy chodzi o wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to postępowania byłyby zobligowane wszcząć z urzędu. Wobec tego poczynione w tym względzie ustalenia w niniejszej sprawie, co do niewłaściwego stanu technicznego zbiornika jako bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe w rozumieniu przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należało uznać za wykraczające poza kompetencję organów orzekających w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nie jest też wystarczające zdaniem Sądu powoływanie się w tym względzie na treść pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., które nie przybrały formy wiążącej decyzji. W przypadku ewentualnego wszczęcia postępowania odnośnie spornego zbiornika przed organami nadzoru budowlanego postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać zawieszone.

Jak wynika z powyższych rozważań ustalenia poczynione przez organy orzekające, że nieruchomość skarżących nie jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych zostało poczynione przedwcześnie, bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i rozważenia stanu prawnego, co skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy p.p.s.a. W konsekwencji należało też stwierdzić, że decyzje te zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 5 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co uzasadniało ich uchylenie również na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonają organy orzekające ustalenia czy nieruchomość skarżących jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy do gromadzenia nieczystości ciekłych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sądu.

W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy.

sw

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.