Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1779454

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 19 września 2014 r.
II SA/Gl 661/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka.

Sędziowie WSA: Piotr Broda, Elżbieta Kaznowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. sprawy ze skargi M. T. i Z. T. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W wyniku pisma Wspólnoty Mieszkaniowej (...) w P. z dnia 31 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia 4 listopada 2013 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy (...) w (...), informując jednocześnie o oględzinach lokali nr (...) i nr (...) w przedmiotowym budynku jednocześnie. Z oględzin przeprowadzonych w dniu (...) r. sporządzony został protokół, podpisany przez lokatorów wymienionych lokali mieszkalnych.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) postanowieniem z dnia (...) r. nałożył na B. S. oraz A. S. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. dokumentacji związanej z przebudową lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku wielorodzinnym, w tym inwentaryzacji budowlanej przedstawiającej stan mieszkania przed przystąpieniem do robót oraz stan obecny oraz oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przedmiotowych robót i określenia niezbędnego zakresu robót dla prawidłowego funkcjonowania mieszkania nr (...).

Przedmiotowa opinia techniczna została przygotowana i złożona przez inwestorów. Dla oceny stanu technicznego wskazanych lokali mieszkalnych w dniu (...) r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w której mimo zawiadomienia nie wzięli udziału M. i Z. T. W trakcie rozprawy wyjaśniono, że roboty wykonane w lokalu nr (...) nie wpłynęły negatywnie na stan techniczny konstrukcji budynku. Ustalono, że roboty te mieszczą się ogólnie przyjętym znaczeniu pojęcia remont lokalu mieszkalnego, nie dokonano żadnych przeróbek ingerujących w konstrukcję budynku, chociaż stwierdzono, że ich przeprowadzenie wymagało uzyskania formalnego pozwolenia na budowę.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją nr (...) r. z dnia (...) r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy lokalu mieszkalnego nr (...) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy (...) w (...). W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, wskazał na przeprowadzone oględziny oraz przygotowane w sprawie opinie techniczne, a następnie stwierdził, że złożona "opinia techniczna", opracowana przez inż. J. S., posiadającego wymagane uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przygotowana została właściwie i w sposób wyczerpujący. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 20 do art. 31 tej ustawy. Przepisy te zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty polegające na przebudowie nie zostały ujęte w tym katalogu.

Dalej dodał, że do legalizacji robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej można przystąpić po ustaleniu, że budowla nie narusza obowiązujących przepisów (w tym techniczno-budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie takie prowadzone jest w trybie art. 50, zamierzając do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowalnego. Decyzje te mogą być wydawane w przypadku, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. W przypadku, gdy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z prawem i zasadami wiedzy technicznej-pomimo braku pozwolenia na budowę-nie ma podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51, legalizującej aktualny stan. Wobec faktu, iż w świetle przedłożonej "opinii technicznej" oraz zgromadzonego materiału dowodowego roboty budowlane w lokalu nr (...) wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz zasadami wiedzy technicznej, należało uznać postępowanie za bezprzedmiotowe. Wobec powyższego stwierdzono brak podstaw do wydania którejkolwiek decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i Z. T. Podkreślili, że podtrzymują wszystkie zarzuty zgłaszane we wcześniejszych pismach oraz wnioskują o powołanie biegłego celem jednoznacznego określenia, co jest przyczyną uszkodzeń w ich mieszkaniu. Podnieśli, iż w związku z wykonanymi samowolnie robotami w mieszkaniu nr (...) nastąpiły szkody w ich mieszkaniu, w postaci m.in. popękanych ścian.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia (...) r. Nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności stwierdził, że w budynku przy ulicy (...) w (...) wyodrębnionych jest 18 lokali mieszkalnych, których właściciele tworzą Wspólnotę Mieszkaniową, mogącą być podmiotem praw i obowiązków, czyli co do zasady stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Jednak z uwagi, iż roboty wykonane w lokalu nr (...) miały, w ocenie skarżących, bezpośredni wpływ na stan lokalu nr (...), uznano jego właścicieli - M.i Z. T. za stronę tego postępowania.

Odnosząc się do przedmiotu postępowania organ stwierdził, iż w trakcie przeprowadzonych czynności ustalono, że w lokalu nr (...) rozebrano ścianę działową o grubości 6 cm wydzielającą pomieszczenie pokoju od kuchni. W przygotowanej w sprawie opinii uznano, że wyburzenie ścianek działowych w mieszkaniu nr (...) nie miało żadnego ujemnego wpływu ma stan techniczny budynku i jego konstrukcję, a uszkodzenia stwierdzone w lokalu nr (...) nie wynikły z faktu wyburzenia części tych ścianek. W ocenie organu odwoławczego nie sposób zakwalifikować wykonanych robót budowlanych jako przebudowy, gdyż nie doprowadziły one do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu.

Mając na uwadze przygotowaną w sprawie opinię, nawet gdyby przyjąć, że wykonane roboty stanowiły przebudowę, to brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Należy zatem uznać, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych w ogóle nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia efektu robót do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, to postępowanie należy umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących organ wyjaśnił, iż postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym ma ograniczony zakres. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie może wyręczać organu pierwszej instancji w gromadzeniu materiału dowodowego. Może na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie mieści się jednak w zakresie pojęcia "uzupełnienie materiału dowodowego", o którym mowa w cytowanym art. 136. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że opinia biegłego została przygotowana, a w trakcie rozprawy administracyjnego (o terminie, której powiadomieni byli odwołujący i nie skorzystali z możliwości w niej uczestniczenia) była sposobność zgłoszenia do niej zastrzeżeń.

W tym stanie nie można uznać, iż organ pominął ich żądanie co do przeprowadzenia dowodu. Dodał też, że istnieje także możliwość dochodzenia swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej.

Niezadowoleni z rozstrzygnięcia M. i Z. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonane roboty nie stanowiły przebudowy oraz art. 28 w związku z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor nie musiał uzyskać pozwolenia na budowę a także naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 75 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz błędne przyjęcie tego stanu faktycznego, wynikające z bezkrytycznie przyjętej opinii budowlanej, mimo braku jej kategoryczności i jednoznaczności. Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podtrzymali swoje stanowisko, iż wykonane prace budowlane należy potraktować jako przebudowę, która prowadzi do zmiany parametrów użytkowanych (np. zwiększenie liczy pomieszczeń). Wskazali, iż w wyniku likwidacji ścianki działowej doszło do połączenia kuchni z pokojem. W ich ocenie nie zbadano sprawy pod kątem przepisu § 93 przepisów technicznych, czyli w zakresie zapewnienia dodatkowych otworów wentylacyjnych. Inwestor nie przedstawił projektu instalacji wentylacyjnej.

Skarżący podnieśli też, że przedmiotowe roboty budowlane wpłynęły na stan ich lokalu mieszkalnego - tj. lokalu nr (...). Do akt sprawy dołączyli dokumentację zdjęciową, z której w ich ocenie wynika, że ścianka działkowa między kuchnią a pokojem jest mocno spękana, a szczeliny są nieregularne i ukierunkowane, co dowodzi o przyczynach ich powstania-tj. w kierunku osiadania i ugięcia stropu, wobec braku ścianek działowych na kondygnacji poniżej. Podkreślili, że zjawisko to się pogłębia. Zarzucili, że przedstawiona w sprawie opinia jest bardzo ogólna i niezgodna ze stanem faktycznym, a nadto nie wyjaśnia podnoszonych wątpliwości z uwagi na lakoniczność ustaleń i ocen.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane w lokalu nr (...) nie doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, a zatem nie można ich zakwalifikować jako przebudowy. Jednocześnie dodał, że zgodnie z ekspertyzą techniczną przedłożona przez inwestorów, wszystkie wykonane roboty budowlane nie miały wpływu na stan techniczny budynku i jego konstrukcję.

Na rozprawie w dniu 19 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej M. T. podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty. Wskazał, że skarżąca oczekiwałaby takiej decyzji, która zabezpieczyłaby jej mieszkanie przez dalszymi uszkodzeniami. Skarżąca podniosła, ze usunięta ściana miała znaczną powierzchnię i wobec jej usunięcia należałoby wprowadzić nowy punkt podparcia. Dodała, że inne lokale na osiedlu zostały potraktowane odmiennie. Skarżący Z. T. podtrzymując skargę, przyłączył się do argumentacji pełnomocnika małżonki.

Pełnomocnik uczestników postępowania A. i B. S. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał, że usunięta ścianą była ścianą działową i na okoliczność jej szerokości złożył do akt sprawy jej zdjęcie. Podkreślił, że ściana ta nie stanowiła konstrukcji, na której opierał się strop. Za nieuzasadnione też uznał twierdzenie, ze skutek usunięcia tej ściany powiększają się obecnie pęknięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzającą nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie.

Kontrolowane w sprawie decyzje wydane zostały w sprawie robót budowlanych wykonanych przez uczestników postępowania A. i B. S. w lokalu nr (...) w budynku wielorodzinnym przy ulicy (...) w (...). Jak stwierdził w przygotowanej w sprawie opinii inż. J. S. w mieszkaniu nr (...) dokonano rozbiórki ścianki działowej w części mieszkania pomiędzy pomieszczeniami kuchni i pokoju położonej równolegle do elementów konstrukcyjnych stropu oraz części ścianki działowej pomiędzy pokojem a korytarzem, z jednoczesną likwidacją otworów drzwiowych do kuchni i pokoju, tworząc jedno duże pomieszczenie. Jednocześnie wskazał, iż wykonano remont mieszkania wymieniając instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, a także wymieniając tynki z częściowym obłożeniem sufitów płytami K-G, wykonaniem gładzi gipsowych na ścianach, obłożeniem ścian łazienki i aneksu kuchennego płytami ceramicznymi, wyremontowaniem posadzki poprzez naprawę i ułożeniem paneli lub płytek ceramicznych, a także wymiana stolarki drzwiowej, oraz malowaniem ścian farbami emulsyjnymi. W ocenie składu orzekającego usunięcie ścianek działowych nie wymaga w każdym przypadku uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki (lub jej wzniesieniu) są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) ani zgłoszenia (art. 30 Prawa budowlanego). Z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie. Nie sposób zatem zakwalifikować wykonanych prac jako przebudowy (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Przedmiotowe roboty nie doprowadziły bowiem do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu należącego do inwestorów. Nadto, co potwierdził autor przygotowanej w sprawie opinii - wyburzenie ścianek działowych w mieszkaniu nr (...) nie miało żadnego ujemnego wpływu na stan techniczny budynku i jego konstrukcję, gdyż wykonane roboty mieszczą się w ogólnym pojęciu remontu lokalu mieszkalnego i nie dokonano żadnych przeróbek ingerujących w konstrukcję budynku. Wbrew dalszemu twierdzeniu autora opinii prace te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Dodatkowo zasadnie zauważył organ odwoławczy, że przedmiotowe prace budowlane wykonane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W takiej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego, co już samo w sobie świadczy, że przewidziane w nim postępowanie może dotyczyć tylko tych prac, które wykonane zostały w sposób odbiegających od przyjętych norm prawnych.

Pierwszy przypadek dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, to znaczy, jeśli okaże się, że nastąpiło nieusuwalne naruszenie prawa, organ zobowiązany jest wydać decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, albo doprowadzenie obiektu do stanu pierwotnego (art. 51 ust. 1 pkt 1.). Drugi przypadek, po wykluczeniu pierwszego, dotyczy robót budowlanych podlegających legalizacji. gdy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2) Trzeci przypadek dotyczyć będzie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie dotyczy niniejszej sprawy. Tak więc w myśl przywołanego przepisu, jeżeli efekt wykonanych robót budowlanych narusza przepisy techniczno-budowlane i nie można tego stanu zmienić w drodze przeróbek, to należy stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli zaś wykonane roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, to należy nakazać wykonanie tych przeróbek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeśli organ nadzoru stwierdzi, że efekt samowolnie wykonanych robót budowlanych w ogóle nie narusza przepisów i nie trzeba nakładać obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia efektu robót do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi to należy postępowanie umorzyć. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wyniki przeprowadzonego postępowania potwierdziły wykonanie przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Tym samym w ocenie składu orzekającego organ słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Odrębną sprawą pozostają stwierdzone przez skarżących pęknięcia i zarysowania ścian w ich mieszkaniu. Organ w tym zakresie winien zastanowić się na potrzebą przeprowadzenia ewentualnego postępowania dotyczącego stanu przedmiotowego budynku.

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.

.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.