II SA/Gl 58/19, Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2681791

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Gl 58/19 Uznanie nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Kalaga-Gajewska, Andrzej Matan.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.K. i K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta R. decyzją z dnia (...) r., znak (...), wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. - dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia (...) r. M. K. i K. K. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w J. przy ul. (...), zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr 1, aktualnie oznaczonej jako części działek nr 2 i nr 3, o łącznej pow. 0.6551 ha, stanowiącej własność Gminy J.

W uzasadnieniu podano m.in., że Skarb Państwa - Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w R. aktem notarialnym z dnia (...) r., Repertorium (...), sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), nabył od M. K. i K. K., za cenę 70.447,46 starych złotych, prawo własności nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr (...), oznaczonej jako działki nr 1 oraz 4, o łącznej pow. 0.7764 ha. Podstawą nabycia, powołaną w treści ww. umowy, była decyzja o lokalizacji szczegółowej nr (...) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w W. z dnia (...) r., sygn. (...), zgodnie z którą opisana wyżej nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla (...). Na podstawie wykazu zmian gruntowych ustalono, iż w pierwotnych granicach wywłaszczonej nieruchomości aktualnie znajdują się, m.in. działki nr 2 oraz 3. Teren zawierający się w pierwotnych granicach wywłaszczonej nieruchomości (działka nr 1) przeznaczony był pod urządzenie terenu zielonego. W ocenie organu wszyscy świadkowie byli zgodni co do faktu, iż na wywłaszczonej nieruchomości został urządzony teren zielony, stanowił on podmokłą łąkę, noszącą ślady koszenia. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu (...) r. oraz (...) r. organ stwierdził, iż działka nr 2 stanowi część regularnego targowiska, w części zadaszonego a w pozostałej części zagospodarowanego stanowiskami handlowymi nie związanymi trwale z gruntem; natomiast działka nr 3 wykorzystywana jest jako parking przeznaczony do obsługi ww. targowiska. Biorąc pod uwagę, iż faktycznym celem zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości było urządzenie terenu zielonego, zgodnie z planem realizacyjnym, to cel ten został zrealizowany. Obecny stan nieruchomości świadczy jednak o odstąpieniu od poprzedniego sposobu jej wykorzystania, nie można mówić jednak mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik M. K. i K. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucił:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego mające istotny na wynik postępowania, wyprowadzenie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym w sposób nielogiczny, dowolny i przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów, poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji gdy zarówno obecnie, jak i pierwotnie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

2) naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 a), b) i 2 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji gdy zarówno obecnie, jak i pierwotnie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz Wnioskodawców.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia (...) r., znak (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano m.in., że z materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie bezspornie wynika, iż wywłaszczony teren objęty postępowaniem, po dacie nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, wykorzystywany był jako teren zielony i nie został zabudowany budynkami trwale związanymi z gruntem, które powstały w ramach budowy osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z powstającym osiedlem mieszkaniowym i wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Nieruchomość ta była objęta planem realizacyjnym, a więc trudno przyjąć, że nie znajdywała się w zasięgu powstającej inwestycji. Późniejsze przekształcenie części wywłaszczonej nieruchomości, zaadaptowanie jej i rozpoczęcie wykorzystywania jako plac targowy z infrastrukturą towarzyszącą oraz parking samochodowy do obsługi samochodów (nawet objęty strefą płatnego parkowania) w żaden sposób nie niweczy charakteru tej nieruchomości, a co za tym idzie takie wykorzystanie nieruchomości nadal koncepcyjnie wpisuje się w cel zrealizowanego już zamierzenia inwestycyjnego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik M. K. i K. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucił:

1) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji, gdy zarówno obecnie, jak i pierwotnie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

2) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, wyprowadzeniu ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym w sposób nielogiczny, dowolny i przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji, gdy zarówno obecnie, jak i pierwotnie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy, poprzez orzeczenie zwrotu na rzecz Skarżących nieruchomości.

W uzasadnieniu podano m.in., że niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie na byłym terenie wnioskodawców, skoro zostali zmuszeni przez "Państwo" w (...) r. "do sprzedaży" spornej nieruchomości na cele budowy Osiedla (...). Dowody jednoznacznie wskazują, że parking zlokalizowany przy targowisku miejskim jest płatny i nie jest wykorzystywany przez mieszkańców osiedla, a przez kupców i klientów targowiska, a także właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, które nie są wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Wnioskodawcy podnoszą, że przez okres dalszych ok. 5 lat po pozbawieniu ich prawa własności nieruchomości dbali o swoją nieruchomość, tak jak dotychczas, gdyż miasto na przedmiotowej nieruchomości nie robiło nic. W szczególności nie były urządzane tereny zielone. Wnioskodawcy postępowali w dalszym ciągu jak właściciele i kosili oraz uprawiali swoją dotychczasową nieruchomość. Mogły istnieć przejścia na nieruchomości uwidocznione na ortofotomapie z (...) r., jednak nie były to przejścia utwardzone (mogły być ścieżkami udeptanymi przez przechodniów). W drugiej połowie lat 80. powstało targowisko miejskie, które w dacie wywłaszczenia nie było planowane. Rysunek planu realizacyjnego stanowiący załącznik do decyzji lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia (...) r. przewidywał, że na spornej nieruchomości powstaną ścieżki lub chodniki, które - jak wskazują Skarżący - nie powstały.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wypada przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31. Wyrokiem tym Trybunał przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Po 158/11; wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. I OSK 1537/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r., sygn. II SA/Kr 928/15).

W przedmiotowej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z powstającym osiedlem mieszkaniowym i wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Organy pozyskały bowiem dokumentację w postaci m.in. decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z (...) r., map terenu, decyzji Prezydenta Miasta J. z (...) r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie targowiska miejskiego przy ul. (...) w J. oraz inne dokumenty szczegółowo wymienione w kontrolowanej decyzji. Ponadto z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pozyskano fotogrametryczne zdjęcie lotnicze wykonane w (...) r., obejmujące swym zasięgiem obszar przedmiotowego postępowania.

Jednocześnie wywłaszczona nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w celu budowy osiedla (...) i miały na niej zostać zlokalizowane początkowo tereny zielone, wpisujące się infrastrukturalnie w zespół realizowanej inwestycji. Z dokumentacji lotniczej wynika, że teren zielony na nieruchomości przecinały bardzo regularne alejki, niektóre proste, inne ułożone po regularnym łuku, co wskazywałoby na celowe, a nie przypadkowe, ich utworzenie. Wnioski organów mają zatem pokrycie w zgromadzonej dokumentacji. Ich ustalenia mają zatem podstawę faktyczną.

Działka nr 2 aktualnie stanowi część regularnego targowiska wykorzystywanego na cele handlowe, natomiast działka nr 3 wykorzystywana jest jako parking do obsługi tegoż targowiska. Faktem jest, że obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiega od celu pierwotnego, jednakże nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. Nastąpiła bowiem późniejsza modyfikacja celu wywłaszczenia, a nie całkowita zmiana.

Przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). NSA w tym kontekście słusznie zauważał, że " (...) wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (...)" (wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2173/14).

Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 1186/15, wskazano: "Rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom."

Zatem w niniejszej sprawie co najwyżej miała miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia i to dokonana już po zrealizowaniu celu pierwotnego, jakim były tereny zielone. Powstała infrastruktura targowiska i parkingu służy celowi, jakim była budowa osiedla. Infrastruktura handlowa służy do obsługi Osiedla, zaopatrując mieszkańców w niezbędne do życia towary. To, że osoby spoza Osiedla mogą dokonywać tam zakupów, nie zmienia tych ustaleń. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że zakupy dokowane są zwykle możliwie blisko miejsca zamieszkania, w szczególności przez osoby starsze, pozbawione własnych środków transportu. Z parkingu przy targowisku korzystają także zapewne mieszkańcy pobliskich nieruchomości, a nie tylko przyjezdni z innych części Miasta. Przy dokonywaniu większych zakupów wygodniej jest przyjechać samochodem i przewieźć towar do miejsca zamieszkania, niż kilkukrotnie go nosić, nawet jeśli odległość nie jest duża. Zakupy wykonywane są także np. w drodze do pracy, bądź z pracy, stąd możliwość zaparkowania samochodem jest niezmiernie istotna. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że korzystanie z parkingu targowiskowego przez osoby z pobliskich nieruchomości osiedlowych nie należy do rzadkości. Nie jest więc tak, że parking służy jedynie osobom spoza Osiedla, a więc nie wpisuje się w ogólny cel wywłaszczenia.

Argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.