II SA/Gl 436/19, Przesłanki opieki naprzemiennej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2681449

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2019 r. II SA/Gl 436/19 Przesłanki opieki naprzemiennej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Żurawik.

Sędziowie WSA: Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Andrzej Matan.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi k.w. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2018 r. K. W. (dalej: "skarżąca") domagała się przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - R. P. (ur. (...) r.) i na trzecie dziecko - A. K. (ur. (...))

Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta K. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie części wniosku skarżącej, dotyczącego świadczenia wychowawczego na syna A., bowiem jego rozpatrzenie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (k. 67 akt administracyjnych).

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (...) nr (...) przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna R., w okresie od 1 lutego do 30 września 2018 r., w kwocie 500 zł miesięcznie, oraz odmówił jego przyznania na miesiąc styczeń 2018 r.

Postanowieniem z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta K. podjął zawieszone uprzednio postępowanie administracyjne, gdyż skarżąca przedłożyła w dniu 23 października 2018 r. akt notarialny zatwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W. o sygn. akt (...) z dnia (...) dotyczący obowiązku zapłaty alimentów przez ojca na rzecz syna A., w wysokości 700,- zł miesięcznie, począwszy od miesiąca czerwca 2018 r. (k. 71 akt).

Decyzją z dnia (...) nr (...) Prezydent Miasta K. przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na syna A., na okres od 1 czerwca do 30 września 2018 r., w kwocie 500 zł miesięcznie, oraz odmówił jego przyznania na okres od 1 stycznia do 31 maja 2018 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca w części dotyczącej odmowy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 stycznia do 31 maja 2018 r. Zarzuciła błąd w wykładni art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm., w skrócie: "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci" lub "ustawa"). Podała, że w formie aktu notarialnego z dnia (...) ustaliła obowiązek alimentacyjny z ojcem A., ale Sąd nie dał temu aktowi klauzuli wykonalności, dlatego jeszcze raz spisała przed notariuszem umowę w dniu (...) Tytuł wykonawczy z klauzulą, czyli ustawowy odpis postanowienia Sądu z dnia (...) sygn. akt (...) otrzymała dopiero 4 października 2018 r. i niezwłocznie dostarczyła do organu I instancji. Z tego powodu uważa, że powinna otrzymać wnioskowane świadczenie już od miesiąca złożenia wniosku, czyli od miesiąca stycznia 2018 r., bo już wówczas obowiązywała ją i ojca umowa, która nie otrzymała klauzuli wykonalności, mimo że została sporządzona w kancelarii notarialnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po zapoznaniu się z odwołaniem i po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z dnia (...) nr (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8 ust. 2 i art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczyło, że w dniu 23 października 2018 r. skarżąca dostarczyła akt notarialny zatwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W. o sygn. akt (...) z dnia (...) co do obowiązku zapłaty alimentów przez ojca na rzecz syna A., w wysokości 700,- zł miesięcznie, począwszy od miesiąca czerwca 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie wychowawcze nie należy do świadczeń o charakterze uznaniowym, a możliwość jego przyznania uzależniona jest od wystąpienia ściśle określonych przesłanek ustawowych zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Natomiast brak którejkolwiek z nich powoduje, że świadczenie to nie może być przyznane. Przytoczył treść art. 4 i art. 5 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych oraz przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na dane dziecko, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd (...). Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przytoczonych powyżej przepisów prawa, organ odwoławczy uznał, że zachodzi w niej przesłanka wynikająca z art. 19 ust. 4 ustawy, bowiem przyznając świadczenie wychowawcze musiał uwzględnić okoliczność, że ojciec dziecka został zobowiązany do zapłaty alimentów dopiero od miesiąca czerwca 2018 r. na podstawie tytułu wykonawczego zatwierdzonego przez sąd. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania zaznaczył, że wymóg zawarty w art. 8 ust. 2 ustawy dotyczy każdego dziecka, na które wnioskowane jest świadczenie wychowawcze, a nie tylko pierwszego dziecka, jak twierdzi skarżąca.

Na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zobowiązanie do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie za okres od stycznia do maja 2018 r. Zarzucił wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dotyczy on nie tylko pierwszego dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, jak również naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zdefiniowanie pojęcia "dane dziecko" jako "każde dziecko", co skutkowało ograniczeniem uprawnień skarżącej. Zaznaczył powołując się na wykładnię systemową, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia "dane dziecko" użytego w art. 8 ust. 2 ustawy, który dotyczy wyłącznie pierwszego dziecka, a nie kolejnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej polemiki z wywodem przeprowadzonym w skardze, opartym na argumentach prawoznawczych i konstytucyjnych, jak również orzecznictwie. Nadto, dla zasadności skargi nie ma znaczenia treść art. 19 ust. 4 ustawy, który znajdzie zastosowanie dopiero jako konsekwencja zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy (k. 17 akt sądowoadministracyjnych).

Na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że ustawodawca rozróżnia osoby samotnie wychowujące dziecko na takie, których prawo do świadczenia wychowawczego zależy od przedłożenia tytułu wykonawczego na alimenty oraz na takie, które takiego obowiązku nie mają. Natomiast nowelizacja ustawy, która wejdzie w życie od dnia 1 lipca 2019 r., kiedy to przyznanie świadczenia wychowawczego nie będzie uzależnione od dochodu wskazuje, że art. 8 ust. 2 odnosi się wyłącznie do pierwszych dzieci.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Nadto, sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 p.p.s.a.

Kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem Sąd nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę postępowania administracyjnego żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Stąd też domaganie się w skardze zobowiązania organu do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji przyznającej skarżącej wnioskowane świadczenie nie jest uzasadnione.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...)

Materialnoprawną podstawą obu wymienionych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, zwanej dalej jak dotychczas: "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci" lub "ustawa").

Mając na uwadze zakreślony w sprawie spór na pierwszy plan wysuwa się cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i określone w niej przesłanki podmiotowoprzedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie dla uznania ich wypełnienia. Nie wystarczy tylko samo bycie podmiotem mogącym wystąpić o przedmiotowe świadczenie, ale należy być podmiotem, który po wypełnieniu przesłanek przedmiotowych staje się tym uprawnionym do otrzymania świadczenia wychowawczego. Wszystkie te elementy ujęte są w art. 2 pkt 13, 14 i 16, art. 4 i art. 5 ustawy, które dla ich właściwego zastosowania, zgodnie z intencją ustawodawcy, należy odczytywać łącznie.

W art. 4 ust. 1 i 2 ustawa stanowi, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, oraz przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W myśl art. 5 ust. 1 i 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Cytowana regulacja znajduje potwierdzenie w art. 13 ust. 1 ustawy, który mówi, że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Jak wskazuje się w doktrynie konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem oraz ma służyć częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

Ustawodawca uznał, że świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci i jest kierowane do tych osób i rodzin, które mają na utrzymaniu dzieci i zaspokajają ich potrzeby życiowe oraz je wychowują. W treści art. 8 ust. 2 ustawy wyodrębnił przesłanki negatywne i dał wyraz zasadzie, że jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, wówczas na dane dziecko, świadczenie to nie przysługuje. Wprowadził zatem warunki ograniczające możliwość przyznania świadczenia wychowawczego na "dane dziecko". Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach omawianej ustawy. Z wykładni językowej art. 8 ust. 2 ustawy wynika wprost, że przepis ten dotyczy nie tylko pierwszego dziecka, ale także drugiego i kolejnych dzieci osoby, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy (samotnie wychowującej dziecko lub dzieci), co do których osoba uprawniona składa wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.

W tym miejscu przyjdzie odnieść się do dyspozycji zawartej w art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 3 pkt 2 i ust. 22 ustawy, które jednoznacznie wskazują, że wydatki związane są z wychowywaniem dziecka pozostającego na utrzymaniu, podanego przez osobę uprawnioną we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Szczegółowy zakres informacji, jakie mają być w nim zawarte, określa wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 13 ust. 22 ustawy) rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465). Wymaga się zatem od wnioskodawcy, pod klauzulą o rygorze odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, wskazania, na które dziecko (dzieci) składa wniosek z podaniem jego imienia, nazwiska, daty urodzenia, adresu miejsca zamieszkania, stanu cywilnego, płci, numeru PESEL, bądź też numeru i serii dokumentu potwierdzającego tożsamość, o ile je posiada (§ 2 pkt 2 i 3 oraz 4 przywołanego rozporządzenia z dnia 27 lipca 2017 r.). Ustalenie prawa i jego wypłata następuje na wniosek dotyczący konkretnego dziecka, w celu wypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy, tym bardziej w przypadku rodziny niepełnej, której Państwo gwarantuje szczególną pomoc w swojej polityce społecznej i gospodarczej (art. 71 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP).

Stosownie do treści art. 19 ust. 4 i 5 ustawy w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko, której prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, podmiot realizujący świadczenie przyjmuje wniosek i wyznacza termin 3 miesięcy na dostarczenie tego tytułu. Gdy wspomniana osoba, w tym terminie nie dostarczy tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, potwierdzającego ustalenie na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego, ponieważ sąd wydał postanowienie w przedmiocie odmowy udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty, bieg terminu, ulega zawieszeniu do dnia dostarczenia tytułu wykonawczego (ust. 5). Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ I instancji postanowieniem z dnia (...) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie części wniosku skarżącej, dotyczącego świadczenia wychowawczego na syna A. (k. 67 akt administracyjnych), a po przedłożeniu w dniu 23 października 2018 r. wymaganego tytułu, zatwierdzonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W. o sygn. akt (...) z dnia (...) w formie aktu notarialnego, wskazującego począwszy od miesiąca czerwca 2018 r. na obowiązek zapłaty alimentów przez jego ojca (k. 71 akt), ten sam organ podjął postanowieniem z dnia (...) zawieszone postępowanie administracyjne i rozpoznał merytorycznie pozostałą część wniosku skarżącej z dnia 22 stycznia 2018 r. Według art. 19 ust. 6 ustawy w przypadku, o którym mowa w przytoczonym powyżej art. 19 ust. 5, świadczenie wychowawcze przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, nie wcześniej niż od miesiąca, od którego rodzic został zobowiązany do zapłaty alimentów, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia - w przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego. Jednocześnie, w przypadku gdy złożenie tytułu wykonawczego zasądzającego świadczenia alimentacyjne na rzecz dzieci od jego rodzica w terminie 3 miesięcy nie jest możliwe, to - w przypadku złożenia tytułu wykonawczego - świadczenie wychowawcze przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, od którego rodzic został zobowiązany do zapłaty alimentów. Z tego powodu, skoro obowiązek zapłaty alimentów został zatwierdzony począwszy od miesiąca czerwca 2018 r., to zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, którą między innymi odmówiono przyznania skarżącej świadczenia na okres od 1 stycznia do 31 maja 2018 r.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że art. 8 ust. 2 ustawy znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy drugiego i kolejnego dziecka (w przypadku skarżącej trzeciego syna). Świadczenie wychowawcze, w obecnie obowiązującym stanie prawnym, przysługuje na każde drugie i kolejne dziecko bez kryterium dochodowego i dodatkowych warunków (por. art. 5 ust. 3 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest uwarunkowane okolicznościami związanymi z dochodem rodziny. Jednakże żądanie organów dotyczące złożenia przez osobę samotnie wychowującą dziecko dokumentów dotyczących ustalenia na rzecz takich dzieci świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, nie jest nadmiernym formalizmem organów, bowiem to od osoby składającej wniosek zależy, czy chce ubiegać się o tego rodzaju pomoc, która nie jest obligatoryjna. Podzielenie argumentacji organów pomocy społecznej obu instancji, że osoba wychowująca samotnie dwoje lub więcej dzieci ubiegając się o przyznanie świadczenia wychowawczego zobowiązana jest do przedstawienia tytułu wykonawczego potwierdzającego ustalenie świadczenia alimentacyjnego na każde dziecko, nie jest też dyskryminowaniem osób samotnie wychowujących dzieci. Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie podziela w tym zakresie poglądów wyrażonych w prawomocnych wyrokach o sygnaturach akt: I SA/Wa 601/18 i II SA/Ol 77/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak zauważono w literaturze (Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz pod redakcją Jolanty Blicharz, Jadwigi Glumińskiej-Pawlic i Lidii Zacharko, Lex/el. 20190) wprowadzenie nowego brzmienie art. 8 ustawy, zgodnie z art. 19 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r. w odniesieniu do ustalania prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od dnia 1 października 2017 r. uzasadnione było przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej realizacją rekomendacji, zawartych w "Przeglądzie systemu wsparcia rodzin" mających na celu likwidację nielicznych, aczkolwiek niepożądanych zjawisk, jak deklarowanie niezgodnie ze stanem faktycznym samotnego wychowywania dziecka. Zmiany w treści art. 8 ustawy miały bowiem zapobiec nadużyciom w zakresie pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. W realiach niniejszej sprawy, świadczenie wychowawcze przysługuje skarżącej na rzecz syna A. nie wcześniej jednak niż od miesiąca, od którego jego ojciec został zobowiązany do zapłaty alimentów, a to, jak wynika z aktu notarialnego, zatwierdzonego postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W. o sygn. akt (...) z dnia (...) ma miejsce począwszy od miesiąca czerwca 2018 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.