Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1525577

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 18 lutego 2014 r.
II SA/Gl 1703/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski.

Sędziowie: WSA Piotr Broda (spr.), NSA Łucja Franiczek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomościami stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 7, § 9, § 10, § 14, § 17 ust. 3, § 22, § 23, § 24, § 25, § 26, § 27, § 28, § 29, § 30,

Uzasadnienie faktyczne

Na sesji w dniu 28 czerwca 2012 r. Rada Powiatu w Tarnowskich Górach podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości.

Uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 6 lipca 2012 r. i opublikowana tego samego dnia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2012 r., poz. 3193).

Przedmiotowa uchwała została podjęta po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.)

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w: § 2 ust. 7, § 9 ust. 1-4, § 17 ust. 3, § 10 ust. 1-3, § 14 ust. 1-4, § 15 oraz Rozdziału 9 i 10.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, które to przepisy jednoznacznie wskazują na kompetencję rady powiatu do stanowienia trybu zarządzania mieniem powiatu, a w szczególności zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

Tymczasem Rada Powiatu we wskazanych w skardze zapisach § 9 ust. 3 i § 17 ust. 3 nałożyła na zarząd obowiązek opracowania regulaminu przetargowego, a także przeprowadzania postępowań przetargowych w oparciu o ten regulamin, w sytuacji gdy kwestie te uregulowane zostały w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie w przypadku § 9 ust. 1 i 2 Rada powtórzyła regulacje ustawowe zawarte w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w § 9 ust. 4 dokonała modyfikacji przepisu art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera regulację dotyczącą rozłożenia na raty ceny nieruchomości. Rada wskazała wysokość i sposób płatności pierwszej raty, co zdaniem organu nadzoru wykracza poza kompetencje uchwałodawcze, które posiada Rada i narusza kompetencję wykonawczą, do której uprawniony jest zarząd powiatu. Kolejnym uchybieniem na które zwrócił uwagę Wojewoda była kwestia związana z pierwszeństwem w nabyciu nieruchomości. Zdaniem skarżącego, uregulowanie w tym zakresie zawarte w ustawie jest wystarczające, a dodatkowa regulacja w uchwale Rady Powiatu zawęża stosowanie przepisów ustawy. Tymczasem § 10 ust. 1 i 2 uchwały stanowi powtórzenie przepisów art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast § 10 ust. 3 to niedopuszczalna modyfikacja przepisów ustawy. Zdaniem organu nadzoru, przepisy uchwały regulującej zasady gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości, nie powinny zawężać uprawnień mieszkańców powiatu wynikających bezpośrednio z ustawy. Wojewoda wskazał również, że przedmiotowa uchwała w § 14 ust. 1 i 2 reguluje kwestie związane z wyposażeniem powiatowych jednostek organizacyjnych w nieruchomości, podczas gdy kompletna regulacja w tym zakresie znajduje się w art. 12 pkt 8 lit.i ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji, przepisy uchwały powtarzają postanowienia rangi ustawowej, co stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Podobnie w przypadku § 14 ust. 3 i 4 oraz § 15 uchwały, które regulują zasady oddawania nieruchomości w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym powiatu. Zasady te również stanowią powtórzenie lub modyfikację przepisów ustawowych i nie wnoszą dodatkowych regulacji w zakresie trwałego zarządu. Zdaniem organu nadzoru, uregulowanie możliwości wydania decyzji w sposób jaki uczyniła to Rada Powiatu w Tarnowskich Górach wypacza zasady określone w art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że rada powiatu, w zakresie gospodarowania nieruchomościami powiatu, jest uprawniona jedynie do podejmowania uchwał w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, natomiast wszelkie inne czynności związane z nieruchomościami powinien wykonywać zarząd powiatu samodzielnie. Wszelkie próby naruszenia tego podziału powinny być traktowane jako rażące naruszenie przepisów kompetencyjnych organów powiatu. Do takich czynności, zastrzeżonych jedynie dla organu wykonawczego powiatu należy niewątpliwie użyczenie nieruchomości. Tymczasem Rozdział 9 przedmiotowej uchwały określa zasady użyczania nieruchomości, co do których, zdaniem organu nadzoru, Rada Powiatu w Tarnowskich Górach nie byłą uprawniona, co należy traktować jako pogwałcenie podziału kompetencji i stoi w sprzeczności z zasadą praworządności o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda wskazał również, że upoważnienie ustawowe do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi, że rada powiatu jest właściwa do podejmowania uchwał z zakresu zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Tymczasem w momencie podejmowania uchwały, obowiązywała ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z którą przepisy dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek. Powołana ustawa zawierała również podstawę do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu powiatu. Natomiast Rada Powiatu w Tarnowskich Górach podejmując przedmiotową uchwałę, wprowadziła w Rozdziale 10 zasady wynajmowania nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego, dokonując wybiórczego stosowania przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co stanowi niewystarczające uregulowanie zasad wynajmowania nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego. Nadto w § 2 ust. 7 uchwały Rada Powiatu wprowadziła definicję wyceny nieruchomości, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów zawartych w art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym naruszenie art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Starostwa Powiatowego w Tarnowskich Górach wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że Powiat Tarnogórski miał świadomość tego, że uchwała Rady Powiatu nr XXV/266/2012 w sprawie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości - obarczona jest zapisami pozostającymi w kolizji z przepisami ustawy z dnia 21 sierpień 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wymagającymi zmian w celu dostosowania uchwały do zgodności z prawem. W tym celu przed podjęciem uchwały były prowadzone konsultacje z Wydziałem Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, przedmiotem których była analiza nieprawidłowości zawartych w uchwale. Rezultatem konsultacji było przedstawienie Radzie Powiatu propozycji zmian przedmiotowej uchwały uwzględniających zalecenia organu nadzoru. Projekt przedmiotowych zmian zapisów uchwały został skierowany na posiedzenie Rady Powiatu w Tarnowskich Górach w dniu 28 maja 2013 r., gdzie został odrzucony. W dniu 21 czerwca 2013 r. Starostwo Powiatowe poinformowało organ nadzoru o odrzuceniu przez Radę Powiatu projektu uchwały zawierającego zmiany uzgodnione z Wydziałem Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego.

W dniu 22 stycznia 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego w Tarnowskich Górach zawierające informację, że w dniu 29 października 2013 r. Rada Powiatu w Tarnowskich Górach podjęła uchwałę nr XLVII/462/2013 w sprawie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości, która w swej treści uwzględnia wszystkie zarzuty wskazane w skardze Wojewody Śląskiego. Na tej podstawie pełnomocnik Starostwa Powiatowego wniósł o oddalenie skargi jako bezprzedmiotowej.

W toku postępowania sadowego pełnomocnik Wojewody wnosił i wywodził jak w skardze, wskazując jednocześnie, że uchwała obowiązywała przez kilkanaście miesięcy i mogła wywołać skutki prawne. Natomiast pełnomocnik Starostwa Powiatowego wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym, akcentując, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 29 października 2013 r. i już nie obowiązuje, a w stosunku do nowej uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Odnośnie uchwał rady powiatu przepis powyższy pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 595, z późn. zm.), zwanej też ustawą ustrojową, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 76 ustawy ustrojowej, który - stosownie do art. 77 tej ustawy - sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na zasadzie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, po upływie ustawowego terminu 30 dni wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie we własnym zakresie nieważności uchwały organu powiatu nie jest dopuszczalne, jednak upływ tego terminu nie wyłącza możliwości badania legalności uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli pod kątem zgodności z prawem. Wnosząc skargę organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skarga jest skuteczna.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia 28 czerwca 2012 r., Nr XXV/266/2012, w sprawie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości, podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym.

W pierwszym rzędzie stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 675). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z.1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że wzorcem kontroli legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego są przepisy ustawy zasadniczej. Wedle poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, istotne znaczenie ma wynikająca z art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności, która przesądza o tym, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, LEX nr 1291950).

Ponadto, również powtórzenie regulacji ustawowych należy co do zasady uznać za naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując dotychczasowe rozważania należy przyjąć, że regulowanie przez organ stanowiący powiatu w uchwale posiadającej rangę aktu prawa miejscowego, raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym. To samo dotyczy zarówno modyfikowania regulacji ustawowych przez akt wykonawczy niższego rzędu, co dopuszczalne jest tylko w granicach upoważnienia ustawowego, jak i przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Odnotowania wymaga, że przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów powiatu w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej "u.g.n.") Przepis art. 25b tej ustawy konkretyzuje zasadę wynikającą z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy ustrojowej, stanowiąc, że zarząd powiatu gospodaruje powiatowym zasobem nieruchomości, do którego w świetle art. 25a należą nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu oraz stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Stosownie do art. 25 ust. 2 i 3 w związku z art. 25b zdanie drugie u.g.n., gospodarowanie tym zasobem polega na wykonywaniu czynności wymienionych w art. 23 ust. 1 tej ustawy. Skoro do organu wykonawczego powiatu należy z woli ustawodawcy gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości, to wyjątek od tej zasady musi być interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez organ stanowiący do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw istotnych z punktu widzenia gospodarowania nieruchomościami i zawężenie tego zakresu tylko do spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Rada powiatu nie może więc podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, wedle którego rada jednostki samorządu terytorialnego, określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez tę jednostkę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w świetle powyższych uwag ogólnych, Sąd w całości podzielił pogląd organu nadzoru, że w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu w Tarnowskich Górach powtórzyła, bądź zmodyfikowała zapisy ustawowe, do czego nie była uprawniona. Raz jeszcze przypomnieć należy, że przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej przewiduje właściwość rady jedynie wówczas, gdy dana materia nie została uregulowana w drodze ustawy.

Przechodząc do szczegółowej analizy zapisów uchwały stwierdzić przyjdzie, że zakwestionowany w skardze § 2 ust. 7 uchwały wprowadzając definicję wyceny nieruchomości stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 150 u.g.n., zgodnie z którym w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: określenia wartości rynkowej, określenia wartości odtworzeniowej, ustalenia wartości katastralnej oraz określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach.

Z kolei § 9 ust. 1 i 4 uchwały nawiązuje do regulacji ustawowej zawartej w art. 37 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem przepisów art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Tymczasem przepis § 9 ust. 1 i 2 uchwały powtarza regulacje określone we wskazanym artykule ustawy, co w ocenie Sądu narusza zasadę legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP i stanowi istotne naruszenie prawa.

Zgodzić należy się także ze skarżącym Wojewodą co do zbędności zapisu § 9 ust. 4 uchwały, w którym uregulowano zasady dotyczące rozłożenia ceny nieruchomości sprzedawanej w trybie bezprzetargowym na raty. Zgodnie z art. 70 ust. 2 u.g.n. cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie. Tymczasem Rada Powiatu określiła, że cena sprzedaży nieruchomości sprzedawanej w trybie bezprzetargowym może zostać rozłożona na raty, czym zmodyfikowała przepis art. 70 ust. 2 u.g.n., nadto w dalszej części § 9 ust. 4 została wskazana wysokość i sposób płatności pierwszej raty, co zdaniem Sadu wykracza poza kompetencje uchwałodawcze i narusza kompetencje wykonawcze należące do zarządu powiatu.

Kolejnym uchybieniem na które zwrócił uwagę skarżący, jest treść § 9 ust. 3 i § 17 ust. 3 uchwały, które nakładają na zarząd obowiązek opracowania regulaminu przetargowego, a także przeprowadzenia postępowań przetargowych w oparciu o ten regulamin. Takie zapisy stoją w sprzeczności z art. 38 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 9 u.g.n., zgodnie z którymi to zarząd powiatu powinien decydować o kształcie i formie przeprowadzonego przetargu, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108)

Powtórzeniem ustawy, a przez to wadliwe, są także zapisy § 10 ust. 1 i 2 uchwały, zgodnie z którym w przypadku sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje dotychczasowym najemcom, z którymi umowa najmu została zawarta na czas nieoznaczony, przy czym zapisy te stosuje się odpowiednio do lokali mieszkalnych stanowiących dom jednorodzinny. Taką samą regulację zawiera art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Natomiast § 10 ust. 3 uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 34 ust. 1 u.g.n. wyłączając ze sprzedaży lokale mieszkalne znajdujące się: w budynkach wyłączonych z użytkowania lub przeznaczonych do rozbiórki, w budynkach na terenie szkół i innych placówkach oświatowo-wychowawczych, w budynkach wpisanych do rejestru zabytków.

Podzielić należy także zarzuty Wojewody odnośnie § 14 ust. 1-4 oraz § 15 ust. 1-4 uchwały, w których rada uregulowała kwestie wyposażanie powiatowych jednostek organizacyjnych w nieruchomości. Niewątpliwie wskazane przepisy stanowią powtórzenie lub modyfikację przepisów ustawowych, a to: art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 ust. 1 i 2, art. 43 ust. 2 i art. 45 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 47 ust. 1, art. 46 ust. 2 u.g.n. Nadto zgodnie z art. 12 pkt 8 lit.i ustawy o samorządzie powiatowym, to do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących między innymi wyposażanie w majątek tworzonych, przekształcanych i likwidowanych jednostek organizacyjnych. Zatem podstawą prawną do podjęcia uchwały w tym zakresie jest przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady powiatu.

Wadliwością, polegającą na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, dotknięty jest § 22, § 23, § 24 uchwały, w których ustalono zasady użyczania nieruchomości. Zasadnie Wojewoda dostrzegł, że zapisy te nie znajdują upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Natomiast art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności gospodarowanie mieniem powiatu. Do czynności zastrzeżonych jedynie dla organu wykonawczego powiatu, należy niewątpliwie użyczenie nieruchomości, tymczasem § 22 i § 23 uchwały reguluje te kwestie. Niewątpliwie powołane zapisy uchwały naruszają podział kompetencyjny pomiędzy organem wykonawczym tj. zarządem powiatu, a organem uchwałodawczym tj. radą powiatu i tym samym stanowią rażące naruszenie prawa.

Zarzuty, dotyczące sprzeczności zapisów uchwały z ustawą, znajdują również uzasadnienie w odniesieniu do § 25, § 26, § 27, § 28, § 29, § 30 uchwały, w których Rada Powiatu określiła zasady wynajmowania nieruchomości wchodzących w skład powiatowego zasobu mieszkaniowego. Rada posiada kompetencje w tym zakresie na podstawie delegacji wynikającej z art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym niewątpliwie w momencie podejmowania uchwały była ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 powołanej ustawy przepisy art. 20 ust. 2 i 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek. Natomiast art. 21 ust. 3 stanowi, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ktore powinny określać w szczególności:

1)

wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2)

warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3)

kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4)

warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5)

tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6)

zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7)

kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Pominięcie któregoś z wymienionych powyżej elementów w zakresie regulacji zasad wynajmowania nieruchomości skutkuje brakiem realizacji upoważnienia ustawowego. Takie zachowanie prawodawcze polega na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a w konsekwencji dowodzi sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że sprzeczność ta ma charakter istotny.

Skład orzekający nie podzielił stanowiska Starostwa Powiatowego, że w związku z uchwaleniem nowej uchwały uwzględniającej wszystkie zarzuty skargi, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Należy zwrócić uwagę, iż zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym dokonania oceny jej legalności i wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego moment wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem uprzednie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/10 (opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie uchwała obowiązywała przez okres kilkunastu miesięcy i niewątpliwie mogła wywołać określone skutki prawne, zatem zasadnym było stwierdzenie jej nieważności w zakresie w jakim uchwała była sprzeczne z prawem.

W świetle przedstawionych okoliczności należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie zakwestionowanych przez Wojewodę Śląskiego zapisów istotnie narusza prawo, gdyż przekracza upoważnienie ustawowe określone w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, wkraczając w kompetencje organu wykonawczego powiatu określone przepisami prawa, a ponadto zawiera regulacje sprzeczne z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz powtórzenia przepisów ustawowych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności enumeratywnie wskazanych zapisów uchwały.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.