Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3067898

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach
z dnia 21 września 2020 r.
II SA/Gl 1047/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy R. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję drogową oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Nr (...) z dnia (...) r. Prezydent Miasta R. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "wykonanie łącznika ulic (...)" w R., zatwierdzając jednocześnie podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren oraz projekt budowlany i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, określając dokładnie, jakie działki obejmuje przedmiotowa inwestycja.

Pismem, z dnia (...) r. Prezydent Miasta R. zawiadomił o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, przeprowadził je gromadząc niezbędne dokumenty, a następnie decyzją z dnia (...) r., wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, przywołując w podstawie prawnej art. 12 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z późn. zm. - specustawa drogowa) oraz art. 104, art. 105 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł:

1) o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie R., obrębie (...), (...) oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0,0105 ha, przejętej z mocy prawa na podstawie wymienionej na wstępie decyzji z dnia (...) r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej,

2) o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej przy "A" w wysokości 4.004 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie R., obrębie (...), (...), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0,0105 ha, przejętej z mocy prawa na postawie wymienionej na wstępie decyzji z dnia (...) r. udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej,

3) do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta R.

W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że wymieniona działka nr 2 stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej przy "A", z dniem ostateczności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia (...) r. z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, stała się własnością Gminy R.

W toku postępowania organ zlecił przygotowanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Dalej wyjaśnił, że do organu wpłynęło oświadczenie Prezydenta Miasta R. z dnia (...) r., w którym, na postawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, zrzekł się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa za przedmiotową nieruchomość, podkreślając w tym oświadczeniu, iż za całkowitym zrzeczeniem się przez Skarb Państwa tego odszkodowania przemawiają poniesione koszty budowy przedmiotowego łącznika ulic (...).

Wyjaśnił, że Prezydent Miasta na prawach powiatu jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ponosi koszty ich budowy. Odszkodowanie, które winno zostać wypłacone Skarbowi Państwa pozostanie w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych. Uwzględniając powyższe, przemawiające za ważnym interesem gospodarczym i społecznym, Prezydent Miasta R. uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. Odwołał się przy tym do treści art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, który przewiduje możliwość zrzeczenia się odszkodowania oraz do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a orangami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości lub ich części w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się.

Uwzględniając powyższe organ uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały ustawowe przesłanki uprawniające do umorzenia postępowanie w części dotyczącej sprawy odszkodowania za prawo własności przejęte z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R.

Na podstawie art. 18 specustawy za nieruchomości, które stały się własnością Gminy Miasta R. przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, wieczystym użytkownikom oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia jego wysokości i wypłaty, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania.

Następnie przywołując przepisy art. 134, art. 135 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego Prezydnet przyznał, że w sprawie sporządzony został operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę T. G., w oparciu o który ustalono wartość rynkową prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 o powierzchni 0,0105 ha na kwotę 5.000 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego - określono na kwotę 3.630 zł oraz za znajdujący się na działce składnik budowlany w kwocie 374 zł.

Organ uznał przygotowany w sprawie operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z wymogami ustawy i rozporządzenia wykonawczego przez osobę uprawnioną, z uwzględnieniem standardów zawodowych oraz zasad dobrej praktyki zawodowej. Dodał przy tym organ, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przewidujący powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, gdyż doręczenie obwieszczenia z dnia (...) r. o wydaniu przez Prezydenta Miasta R. decyzji nr (...) nastąpiło w dniu 21 marca 2017 r., a przedmiotowa nieruchomość nie została wydana inwestorowi w terminie 30 dni.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wojewoda Śląski. Zaskarżył wymienioną decyzję w imieniu Skarbu Państwa, uznając ją jako wydaną z obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzucił decyzji Prezydenta Miasta R. naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego

- art. 12 ust. 7 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez złożenie przez Prezydenta Miasta R. za Skarb Państwa oświadczenia o zrzeczeniu się należnego odszkodowania,

- art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przyjmując iż Prezydent Miasta R. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie ustalił należnego odszkodowania Skarbowi Państwa i umorzył postępowania W oparciu o sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej umorzenia odszkodowania przysługującego Skarbowi Państwa i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w sprawie błędnie zastosowano wykładnię art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w związku z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, odwołał się przy tym także do art. 29 tego Kodeksu.

Następnie przyznał, że w sprawach z zakresu ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji drogowej w oparciu o przepisy specustawy drogowej stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści, bądź osoby, którym przysługiwało ograniczone praw rzeczowe do nieruchomości. W niniejszym postępowaniu stronami są właściciel wywłaszczonej nieruchomości - Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Śląskiego oraz wieczysty użytkownik - Spółdzielnia Mieszkaniowa przy "A" a nadto podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania - Prezydent Miasta R.

Odwołujący podkreślił, że o ile Prezydent Miasta R., jako zarządca drogi w mieście na prawach powiatu, czyli podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, posiada legitymację strony, o tyle w roli właściciela wywłaszczanej nieruchomości występuje Skarb Państwa (według wypisu z księgi wieczystej). Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w którym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku, a zatem wobec powyższego zgodnie z przywołanym przepisem do reprezentacji Skarbu Państwa uprawniony jest Wojewoda Śląski. Oznacza to, że Prezydent Miasta R. nie miał umocowania do złożenia oświadczenia w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem jest Skarb Państwa, nie posiadając legitymacji do złożenia ważnego oświadczenia w tym przedmiocie.

W świetle powyższego odwołanie jest w pełni zasadne i zasługuje na uwzględnienie Zaskarżoną decyzją z dnia (...) r. Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszej kolejności przywołał zastosowane w sprawie przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zacytował treść § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Następnie przypomniał, że w kontrolnym postępowaniu podstawę ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z dnia (...) r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. G., w którym określono wartość rynkową przedmiotowej działki nr 1 na kwotę 5.000 zł, a wartość prawa użytkowania wieczystego tej działki na kwotę 3.630 zł. Z uwagi jednak na zapis art. 155 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operatu tego nie można było wykorzystać w postępowaniu odwoławczym, wobec upływu ponad 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia. Pomimo zwrócenia się do Prezydenta Miasta o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. Prezydent podał informację, iż biegły nie udzielił informacji w sprawie potwierdzenia aktualności tego operatu szacunkowego. Niezbędne zatem w sprawie stało się sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie na jego podstawie odszkodowania, spowodowałoby naruszenie nie tylko art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale w konsekwencji także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nadto Wojewoda wniósł zastrzeżenia do operatu będącego podstawą dla ustalonego przez organ pierwszej instancji odszkodowania, podkreślając, iż w jego ocenie, Prezydent Miasta błędnie ocenił jego wartość dowodową, nie dokonując oceny tego operatu w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, a przez to nie dostrzegł istniejących w nim braków i niejasności (m.in rzeczoznawca nie odniósł się do treści art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wyjaśnił, czy przeznaczanie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, czy też do bazy transakcji porównawczych przyjął dwie transakcje z 2015 r., czyli z okresu ponad dwóch lat poprzedzających datę sporządzenia operatu). Tym samym organ pierwszej instancji nasuszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Poruszył też Wojewoda kwestię powiększenia wysokości odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, wskazując, iż jego ocenie organ pierwszej instancji poczynił niestaczające ustalenia w tym kierunku. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie pozawalają bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, że w konkretnie wskazanym terminie (tj. w terminie 30-dniowym liczonym od dnia 22 marca 2017 r.- nieruchomość nie została faktycznie wydana, a to wobec braku informacji czy i kiedy roboty budowlane zostały rozpoczęte). Stąd też kwestia ta, wobec braku dostatecznego wyjaśniania, wymaga ponownego ustalenia, a nadto kwestię powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub braku tego powiększenia-winien organ rozstrzygnąć w sentencji rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu nieustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa Wojewoda wyjaśnił, że ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. znowelizowano art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodając doń ust. 1e. Zgodnie z jego brzmieniem w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w którym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. W niniejszej sprawie uczestnikiem postępowania jest Prezydent Miasta R. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania oraz Skarb Państwa - właściciel nieruchomości. W toku postępowania Prezydent Miasta R. ustalając strony postępowania odszkodowawczego uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski, a jednocześnie oświadczeniem z dnia (...) r., działając w imieniu Skarbu Państwa, zrzekł się odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Wobec powyższego w tym samym postępowaniu Skarb Państwa był reprezentowany jednocześnie przez dwa podmioty. Ustalając zatem na rzecz Skarbu Państwa odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości organ pierwszej instancji winien jednoznacznie ustalić właściwy statio fisci Skarbu Państwa.

W tych okolicznościach zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy, wskazując na utratę aktualności operatu szacunkowego z dnia (...) r. a także na wymienione powyżej uchybienia zmuszony był uchylić decyzję organu pierwszej instancji, uznając, ze spełnione zostały przesłanki z przywołanego przepisu, warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej.

Skargę na powyższą decyzją, pismem z dnia 23 lipca 2020 r., złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina R. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła tej decyzji naruszenie:

- art. 12 ust. 7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotem uprawnionym, do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa jest Wojewoda Śląski,

- art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wykroczenie poza zakres zaskarżenia, a tym samym działania w tym zakresie z urzędu.

W uzasadnieniu Gmina stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa i winna zostać uchylona. Analizując dodany przepis art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, odwołując się do uzasadnienia wprowadzonej zmiany, że intencją ustawodawcy było zapewnienie odpowiedniej reprezentacji Skarbu Państwa w toczących się postępowaniach administracyjnych lub sądowoadministracyjnych, przy czym przepis ten stanowi wyłącznie o reprezentacji Skarbu Państwa w ujęciu procesowym. Nie rozciąga się natomiast na czynności materialnoprawne w zakresie zarządzanego mienia Skarbu Państwa.

Zrzeczenie się odszkodowania w trybie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej stanowi bezsprzecznie czynność materialnoprawną i ma związek z postępowaniem w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego Skarbowi Państwa, a nie ma charakteru procesowego. Wskazuje na to treść art. 12 ust. 8 wymienionej ustawy. Przepis ten przewiduje, że oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania może zostać złożone przed wszczęciem postępowania, jak również po jego zakończeniu. Odnosząc to do treści art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmując stanowisko Wojewody - do czasu wszczęcia postępowania, jak i po jego zakończeniu kompetencja do założeniu oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przysługiwałaby staroście, natomiast w trakcie postępowania - uprawnienie to miałby wojewoda. Zakładając bowiem, że treść art. 23 ust. 1e cytowanej ustawy stanowi wyjątek od domniemania kompetencji starosty w toczących się postępowaniach administracyjnych lub sądowoadministracyjnych, brak jest podstaw do przyjęcia, że uprawnienie to przysługiwałoby wojewodzie także przed i po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Dalej skarżąca dodała, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej ograniczone zostało do jej części, tj. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, czyli tylko w zakresie punktu 1/ decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracjynym organ drugiej instancji nie może działać z urzędu. Skoro strona wskazuje, że zaskarża rozstrzygnięcie w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykraczać poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego i nie może poddać kontroli niezaskarżonej części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy wykraczające poza zakres zaskarżenia powoduje działanie organu drugiej instancji z urzędu, zatem z naruszeniem zasady skargowości, do czego organ ten nie jest uprawniony. Stanowi to rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołano wyroki sądów administracyjnych. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, zdaniem strony skarżącej istnieje możliwość wyodrębnienia poszczególnych rozstrzygnięć mogących funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do nowego zarzutu w skardze - naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wykroczenie poza zakres zaskarżenia wyjaśnił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji organu odwoławczego w części na przepisach art. 138 § 1, a w części na przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji częściowe przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Dodał ponadto, że w orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, iż w sytuacji, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawa odwołać się zarówno od całej decyzji, jak i ograniczyć ten środek tylko do jej części, jeśli część ta nie ma wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie, choć z treści odwołania wynika, że zaskarżono decyzję organu pierwszej instancji w określonej części, to organ odwoławczy nie mógł orzec w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do zaskarżonej części.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem tut. Sądu, musiał zostać oddalony.

W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną doń decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji ma zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia te wymogi. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, wskazując też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ drugiej instancji uzasadniając konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w Gminie R., obręb (...), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1 o powierzchni 0,0105 ha przejętej na mocy decyzji z dnia (...) r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest zasadne z uwagi na fakt, iż w Prezydent Miasta R. nie miał umocowania do złożenia oświadczenia w zakresie zrzeczenia się odszkodowania, którego beneficjentem był Skarb Państwa.

Nie podlega sporowi w niniejszej sprawie fakt, że Miasto R. jest miastem na prawach powiatu, a w konsekwencji Prezydent Miasta jest uprawniony do wykonywania kompetencji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, przewidzianych w art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym do reprezentowania Skarbu Państwa. Nie jest także sporne, że ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym znowelizowano ustawę o gospodarce nieruchomościami, dodano do dotychczasowej treści art. 23 nowy ustęp - ust. 1e, który zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2017 r., w myśl którego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, w którym jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Należy więc podzielić stanowisko organu odwoławczego, że od 1 stycznia 2017 r. podmiotem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w wymienionych powyżej postępowaniach jest wojewoda. Niewątpliwie intencją tej regulacji było usunięcie konfliktu interesów występującego w sytuacji, w której dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego, tj. miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot, tj. starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. Kontroli podlega bowiem postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, a stronami tego postępowania są Skarb Państwa - będący właścicielem działki nr 1 o powierzchni 0,0105 ha przejętej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i miasto na prawach powiatu - Miasto R., realizujące przedmiotową inwestycję i zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę lokalizowaną w granicach tego miasta. Nie może być w takich przypadkach wątpliwości, że interesy obu wymienionych powyżej podmiotów są w stosunku do siebie konkurencyjne. Jak wskazał w niniejszej sprawie Prezydent Miasta R. (miasta na prawach powiatu) jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, ponosząc koszty ich budowy, zainteresowany jest by należne Skarbowi Państwa odszkodowanie pozostało w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych, stąd wskazując na ważny interes gospodarczy i społeczny, uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta, odwołując się do treści art. 12 ust. 8 specustawy, który stanowi, że w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4:

1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowania nie wszczyna się;

2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się;

3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się. wywiódł, że art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami umocowuje wojewodę do reprezentowania Skarbu Państwa we wskazanych postępowaniach wyłącznie w wymiarze procesowym, tj. obejmującym czynności stricte procesowe. Nie daje natomiast umocowania wojewodzie do reprezentowania Skarbu Państwa w znaczeniu materialnoprawnym - tj. do składania w tych postępowaniach w imieniu Skarbu Państwa oświadczeń woli, zmierzających do kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych. Takie rozumowanie prowadziłoby jednakże do przyjęcia istnienia niejako podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa. Przy takim rozumieniu w postępowaniu o ustalenie odszkodowania, do dokonywania czynności stricte procesowych umocowany byłby wojewoda, a do dokonania czynności określonej w art. 12 ust. 7 specustawy - umocowany były starosta (prezydent miasta na prawach powiatu). Dlatego też takiej wykładni art. 23 ust. 1e Sąd nie podziela. Nie prowadzi ona bowiem do realizacji głównego celu wprowadzenia do obrotu prawnego tej regulacji, jaką było, co wskazano powyżej, usunięcie konfliktu interesów, w jakim niewątpliwie znalazłby się starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w sytuacji występowania jako reprezentant konkurencyjnych w stosunku do siebie interesów Skarbu Państwa i powiatu (miasta na prawach powiatu). Ratio legis analizowanego przepisu art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami pociąga za sobą zasadność uznania, że wskazany przepis jako statio fisci Skarbu Państwa wskazuje wojewodę, który co do zasady pozostaje umocowany do dokonywania, we wskazanych w tym przepisie postępowaniach, wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych-w tym do dokonania czynności materialnoprawnej wskazanej w art. 12 ust. 7 specustawy - tj. złożenia stosownego oświadczenia w zakresie zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania.

Należy dodać, że powyższe uznanie nie prowadzi do automatycznego zakwestionowania wojewody jako organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1197/18 stwierdził, "iż generalne wyłączenie wojewody od orzekania w sprawach administracyjnych, w których organ ten występowałby jednocześnie jako statio fisci Skarbu Państwa musiałoby wynikać wprost ze szczególnego przepisu prawa, który to warunek nie jest spełniony. Uznać zatem należy, iż sam fakt pełnienia przez wojewodę takiej podwójnej roli w postępowaniu administracyjnym nie stanowi przesłanki do wyłączenia wojewody czy to na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4, czy to na zasadzie art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego. Do oceny tego rodzaju sytuacji znajdą zatem odpowiednie zastosowanie wnioski sformułowane w szczególności w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 444/15, z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1155/14 czy z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2075/12.

O ile można uznać, że w postępowaniu odwoławczym Wojewoda Śląski może orzec reformatoryjnie, czyli przyjmując, iż w sprawie nie zostało skutecznie złożone oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za zajętą pod inwestycję działkę ustalić na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów odszkodowanie dla Skarbu Państwa, o tyle, w tym konkretnym przypadku na przeszkodzie temu stanął fakt utraty ważności operatu szacunkowego, na podstawie którego organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie. Jak wynika z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (...). Operat w niniejszej sprawie sporządzony został przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego T. G. na dzień 15 listopada 2017 r. Zatem orzekający w lipcu 2020 r. Wojewoda Śląski nie mógł posłużyć się tym operatem. Wprawdzie na podstawie art. 156 ust. 4 omawianej ustawy, który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie powyżej wskazanego okresu, po potwierdzeniu aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, organy podjęły próbę aktualizacji tego operatu, ale jak wynikało z pisma Prezydenta Miasta R. z dnia z dnia 22 sierpnia 2019 r. "biegły nie udzielił informacji w sprawie potwierdzenia aktualności tego operatu szacunkowego". Dodatkowo przy tym Wojewoda zasadnie wytknął organowi pierwszej instancji, iż ten nie przeprowadził wnikliwej jego oceny, dopuszczając operat zawierający błędy i nieścisłości. Już tylko z tego względu zasadne było wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej, tj. w celu przygotowania operatu szacunkowego na podstawie którego ustalone zostanie aktualne odszkodowanie (według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej i według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania - art. 18 ust. 1 specustawy drogowej|).

Nie jest przy tym zasadny zarzut orzekania przez organ odwoławczy ponad złożone odwołanie. Należy podzielić pogląd organu, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji organu odwoławczego w części na przepisach art. 138 § 1, a w części na przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji częściowe przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty jest pogląd, iż w sytuacji, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak i ograniczyć ten środek tylko do jej części, jeśli część ta nie ma wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Podkreślenia jednak wymaga, że decyzja częściowa może być wydana, gdy sprawa jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać, że warunki te zostały spełnione. W niniejszej sprawie, choć z treści odwołania wynika, że zaskarżono decyzję organu pierwszej instancji w określonej części, to organ odwoławczy nie mógł orzec w trybie art. 138 § 2 Kodeksu tylko w tej zaskarżonej części. Wynika to m.in. z treści art. 18 ust. 1b specustawy drogowej, który przewiduje że suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa wieczystego użytkowania. Gwarancją zaś zachowania odpowiednich proporcji odszkodowania w stosunku do wskazanych wartości jest jednoczesne orzekanie w tym przedmiocie w odniesieniu do wszelkich praw, z utratą których wiązała się realizacją inwestycji wymagająca przejęcia na własność Gminy R. przedmiotowej nieruchomości.

Dodatkowo zgodzić się przyjdzie z twierdzeniem organu odwoławczego, że nie rozpatrzono w sposób wystarczająco wnikliwy i dokładny kwestii powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub braku tego powiększenia i nie zamieszczono tego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji, a to z uwagi na brak dokładnego ustalenia rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych przy inwestycji i daty wydania nieruchomości. Zatem organ pierwszej instancji winien w tym zakresie przeprowadzić ponowne postępowanie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.

| | |

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.