II SA/Gl 1034/18, Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616403

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2019 r. II SA/Gl 1034/18 Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Żurawik.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M.C. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K. Zarzucił m.in. naruszenie art. 10 § 1, 77, 78 § 1 i 2, 81, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 36a ust. 5a p.b., w tym poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwych ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę pozbawioną czynnego udziału w postępowaniu co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji.

W wyniku odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia (...), nr (...), uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, że PINB dokonując klasyfikacji istotnego odstępstwa od ww. zatwierdzonego projektu budowlanego winien dokonać oceny stwierdzonych odstąpień, a w szczególności w zakresie dotyczącym zmian w szerokości przedmiotowego budynku. Ponadto organ powiatowy powinien rozważyć wezwanie inwestora na podstawie art. 81c ust. 1 p.b. w zw. z art. 36a ust. 6 p.b. do przedłożenia kwalifikacji dokonanej przez projektanta dotyczącej stwierdzonych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z informacją zamieszczoną w projekcie budowlanym (rysunek i opis) dotyczącą tego odstąpienia oraz ewentualnie zażądać dodatkowych informacji od innych uczestników procesu budowlanego. Zaskarżona decyzja jest przedwczesna, a charakter uchybień organu pierwszej instancji powoduje, że konieczne stało się przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż nie jest możliwe reformowanie decyzji w wymaganym zakresie przez organ II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Powyższą decyzję zaskarżył sprzeciwem przez pełnomocnika M. C. Zaskarżonej decyzji zrzucono wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano m.in., że nie ma konieczności przeprowadzania dodatkowych czynności i zbierania dalszych dowodów, w sprawa winna być rozstrzygnięta merytorycznie. Decyzja organu I instancji była prawidłowa i odpowiadała przepisom prawa, a ewentualne uchybienia są nieistotne i nie mogły stanowić podstawy do zmiany decyzji z dnia (...).

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m.in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).

Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".

Wskazać należy, że WINB w swej decyzji nie czyni precyzyjnych zarzutów i wytycznych wobec PINB, stąd jego rozstrzygnięcie w tej postaci nie może zostać zaakceptowane. Według organu odwoławczego PINB np. " (...) powinien rozważyć wezwanie inwestora na podstawie art. 81c ust. 1 p.b. w zw. z art. 36a ust. 6 p.b. do przedłożenia kwalifikacji dokonanej przez projektanta dotyczącej stwierdzonych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego (...)". Nadto, wg wytycznych WINB organ powiatowy " (...) rozważy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z geodetą, który był obecny podczas kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu 21 stycznia 2014 r." Miałby również " (...) ewentualnie zażądać dodatkowych informacji od innych uczestników procesu budowlanego (...)" (s. 5 decyzji WINB). Posługiwanie się takimi sformułowaniami jak "powinien rozważyć", "rozważy", "ewentualnie zażądać" świadczy o braku należytego rozpoznania sprawy i ustalenia, czy kolejne czynności są faktycznie potrzebne, czy nie są. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadać sprawę merytorycznie i dokonać konkretnych ustaleń. Jeśli stwierdzi konkretne braki w postępowaniu dowodowym, ma prawo (jeśli będzie tego wymagała zasada dwuinstancyjności) przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie może jednak sprowadzać się do wskazania, by "ewentualnie" poczynić jakieś dalsze ustalenia i "rozważyć" kolejne czynności.

Skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.

Kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi.

Wszystkie te uchybienia art. 138 § 2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia oraz dokonać szczegółowej analizy odwołania i zebranego materiału dowodowego. Jeśli zajdzie konieczność uzupełnienia postępowania pierwszoinstancyjnego, zalecenia muszą być konkretne i precyzyjne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.