Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 27 września 2006 r.
II SA/Gd 981/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska.

Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka Pilch, WSA Mariola Jaroszewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 27 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) sierpnia 2005 r., nr (...) w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia (...) lipca 2005 r., nr (...).

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) lipca 2005 r. Nr (...) Prezydent Miasta S. na podstawie art. 7, art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. art. 98, art. 99, art. 100, art. 106, art. 109 i art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593) oraz art. 104, 108 k.p.a., przyznał M.J. pomoc w formie celowego zasiłku okresowego w wysokości (...) zł na okres 4 miesięcy.

W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na wywiad środowiskowy, iż M.J. kwalifikuje się do udzielenia tego świadczenia, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie albo możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, ponieważ dochód wnioskodawczyni jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 8 ustawy. Organ podał, iż świadczenie to jest przyznawane w minimalnej wysokości, stosownie do posiadanych przez organ pomocy społecznej środków finansowych oraz liczby osób potrzebujących wsparcia. Zasiłek przyznano na okres 4 miesięcy.

W decyzji organu pierwszej instancji znalazła się również informacja, że dane osobowe świadczeniobiorcy dotyczące pochodzenia etnicznego, stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym mogą być przetwarzane w zakresie niezbędnym do przyznania i udzielenia świadczenia.

Od powyższej decyzji M.J. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.

W uzasadnieniu wskazała, iż nie wyraża zgody na przetwarzanie jej danych osobowych bez podania celu i podstawy prawnej, mając na uwadze art. 45 ustawy o pomocy społecznej. Podała ponadto, iż jedną z form świadczenia pomocy dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej jest pomoc finansowa w postaci zasiłków, których rodzaj zależy od sytuacji, zwłaszcza bezrobocia. Na podstawie art. 38 przysługuje prawo do otrzymania zasiłku okresowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy kryterium dochodowego 461 zł, a dochodem osoby. W przypadku skarżącej będzie to kwota (...) zł. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje, iż przyznana kwota nie może być wyższa niż (...) zł miesięcznie. W przypadku skarżącej, mając na uwadze zaskarżoną decyzję jest to 30% kryterium dochodowego - (...) zł ((...) zł po zaokrągleniu) miesięcznie czyli zasiłek okresowy pomniejszony o (...) zł. Ponadto M.J. wskazała, iż zgodnie z art. 39 ustawy można udzielić zasiłek celowy celem zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu pomocy społecznej pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podało, powołując się na środowiskowy wywiad rodzinny, którego aktualizację przeprowadzono w dniu (...) czerwca 2005 r., iż wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez zatrudnienia, nie posiada również żadnego dochodu. Mając powyższe na uwadze, Kolegium uznało, że odwołująca kwalifikuje się do przyznania pomocy ze względu na brak dochodu i bezrobocie - zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 2-15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, bezrobocie - osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego (461,00 zł). Natomiast jego wysokość ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Ustawodawca w art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej określił, iż w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W przedmiotowej sprawie, wobec braku dochodu przyjmuje się 30% kwoty (...) zł = (...) zł

(...) zł SKO wskazało, iż zgodnie z art. 147 ust. 5 ustawy, w 2005 r. gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków za zasiłki okresowe w części określonej w ust. 2 art. 147, tj. w minimalnej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO wskazało, iż w art. 3 cytowanej ustawy przewidziano wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie na wyręczeniu ich w tych czynnościach i zapewnienia świadczeń w takich kwotach, które umożliwiałyby zabezpieczenie wszelkich potrzeb bytowych. W ust. 4 omawianego przepisu wyraźnie wskazano, że potrzeby powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu dotyczących zamieszczenia w decyzji organu I instancji klauzuli o możliwości wykorzystania jej danych osobowych w zakresie niezbędnym do przyznania i udzielenia świadczenia, organ drugiej instancji uznał, iż są one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Od powyższej decyzji M.J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, iż wydana decyzja wymaga zbadania jej zgodności z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Bezspornym było w sprawie to, że skarżąca spełnia przesłanki przewidziane przepisami - art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64 poz. 593, ze zm.) do przyznania stosownych świadczeń pieniężnych przewidzianych w tej ustawie jako osobie samotnie gospodarującej, nie posiadającej żadnych dochodów, bezrobotnej, bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy.

Zgodnie z treścią art. 38 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1)

osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2)

rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

W ustępie 2 omawianego przepisu wskazano, iż zasiłek okresowy ustala się:

1)

w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie;

2)

w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

3. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między:

1)

osoby samotnie gospodarującej a dochodem kryterium dochodowym tej osoby;

2)

kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny.

4. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie.

5. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy.

6. Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż stosownie do treści art. 38 cytowanej ustawy wysokość zasiłku okresowego ustalona określona została w wysokości minimalnej i maksymalnej. Wynika to z treści ust. 2 cytowanego wyżej przepisu, w którym ustawodawca użył zwrotu "Zasiłek okresowy ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie." Jednocześnie w ust. 3 ustalona została minimalna kwota zasiłku okresowego, na poziomie 50% różnicy osoby samotnie gospodarującej a dochodem kryterium dochodowym tej osoby. Jest zatem oczywiste że organ administracyjny właściwy w sprawach pomocy społecznej nie może w sposób dowolny decydować o wysokości zasiłku okresowego, lecz musi się poruszać w granicach określonych w ustawie.

Decyzja w tym zakresie, a więc co do wysokości przyznanego zasiłku oraz okresu, na jaki zasiłek ten jest przyznawany ma wprawdzie charakter uznaniowy, jednakże Sąd nie będąc uprawnionym do badania merytorycznej zasadności (celowości) takiej decyzji bada jej zgodność z przepisami postępowania. Jak to bowiem wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 25 października 1984 r. w sprawie II AZW 8/83 (OSN 1985/5-6/63), ostateczna decyzja wydana przez organ administracyjny w granicach przysługującego mu z mocy konkretnego przepisu uznania, może być uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy.

Od uznania organu administracyjnego zależy więc wysokość zasiłku okresowego (w granicach określonych w ustawie o pomocy społecznej), co nie oznacza, że organ administracyjny może o tym decydować w sposób dowolny. Przyczyny przyznania tego zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Również szerszemu uzasadnieniu podlega okres, na jaki organ przyznał to świadczenie. Ustalenie tego okresu "na podstawie okoliczności sprawy" (art. 38 ust. 3 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej) wymaga odniesienia do konkretnych okoliczności, związanych z osobą występującą z wnioskiem o udzielenie pomocy. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji przyznanie zasiłku na okres czterech miesięcy uzasadniono tym, że "po tym okresie sytuacja dochodowa świadczeniobiorcy może ulec zmianie". Stwierdzenie to nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale znajdującym się w aktach administracyjnych, jest dowolne, nie poparte rzeczowymi argumentami i nie odpowiada regułom art. 80 k.p.a. w ramach którego organ administracji dokonuje oceny zebranych dowodów.

Odnosząc się do stanowiska organu pierwszej instancji co do posiadanych środków finansowych należy wskazać, że jest powszechnie znanym faktem, iż ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Jednakże brak w aktach sprawy danych dotyczących wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. oraz informacji wskazujących liczbę osób objętych pomocą, uniemożliwia kontrolę prawidłowości przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości minimalnej, w kwocie (...) zł, na okres czterech miesięcy, pod kątem oceny, czy organ nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Jak już wyżej zaznaczono, przyczyny przyznania skarżącej zasiłku okresowego w tej konkretnej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracyjny pierwszej instancji wskazał, powołując się na przeprowadzony wywiad środowiskowy, że M.J. kwalifikuje się do udzielenia wymienionego świadczenia przytaczając treść art. 38 ust. 1 pkt 1 i odwołując się do art. 8 ustawy o pomocy społecznej, natomiast wysokość przyznanego świadczenie określoną jako "minimalną" uzasadnił posiadanymi środkami finansowymi oraz liczbą osób potrzebujących wsparcia. Jako podstawę materialnoprawną organ pierwszej instancji wskazał przytoczone wyżej przepisy oraz art. 147 ustawy o pomocy społecznej.

Pod względem faktycznym i prawnym stanowisko to podzielił organ drugiej instancji, przy czym dopiero w postępowaniu odwoławczym dokonane zostały ustalenia co do uprawnień skarżącej do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Uzasadniając zaś zastosowanie przepisu art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej SKO odwołało się do ustępu 5 określającego, że w 2005 r. gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków za zasiłki okresowe w części określonej w ust. 2 i uznało, że organ pierwszej instancji przyznał zasiłek okresowy zgodnie z przepisem art. 147 ust. 2, w minimalnej wysokości.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało w niniejszej sprawie błędnej interpretacji przepisu art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do jego treści w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi:

1)

w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby;

2)

w przypadku rodziny - 20% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny.

W ust. 5 omawianego przepisu wskazano, iż w 2005 r. gminy otrzymują dotację celową z budżetu państwa na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w ust. 2.

Przede wszystkim wskazać należy, że przepis ten zamieszczony został w ustawie o pomocy społecznej w Rozdziale 2 zatytułowanym "przepisy przejściowe i końcowe". Natomiast ustawowe przesłanki przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego oraz jego wysokość reguluje cytowany wyżej przepis art. 38 powołanej ustawy. Oznacza to, że reguły wynikające z art. 38 ustawy o pomocy społecznej mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zasiłku okresowego, natomiast przepis art. 147 stanowi regulację przejściową, gwarantującą wypłatę świadczenia w wysokości dotacji celowej przekazywanej gminom z budżetu państwa.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 i 5, oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, celowych oraz przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych. Odwołując się do regulacji przejściowej zawartej w przytoczonym wyżej przepisie art. 147 ust. 2 i 5 należy stwierdzić, że gminy otrzymują w roku 2005 na cel związany z przyznawaniem i wypłatą zasiłków okresowych dotację z budżetu w wysokości ustalonej według zasad określonych w ust. 2, co stanowi pokrycie części wydatków na to świadczenie.

Zwrócić należy uwagę, że tylko przy realizacji i obsłudze zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę, środki zapewnia budżet państwa (art. 18 ustawy o pomocy społecznej).

Treść powyższych przepisów jasno wskazuje, iż gmina dokonuje wypłaty przyznanego świadczenia w postaci zasiłku okresowego ze środków własnych, przeznaczonych do realizacji jej zadań własnych przewidzianych w cytowanym art. 17 ustawy, mając zapewnioną celową dotację budżetową na pokrycie tych wydatków w części ustalonej przepisem art. 147 ust. 2. Zwrócić należy uwagę, iż ustawodawca użył w art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej sformułowania "minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi", a nie "przyznaje się zasiłek w minimalnej wysokości". Tym samym uregulował minimalną wysokość zasiłku okresowego w roku 2005, ustalając ją na poziomie niższym niż wynikający z art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż w sprawie niniejszej organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego - art. 38 ust. 2 oraz art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik sprawy.

Z zestawienia przepisów art. 38 ust. 2 pkt 1 oraz art. 147 ust. 2 wynika, iż skarżącej zasiłek okresowy mógł zostać przyznany w maksymalnej wysokości 418 zł miesięcznie, a w minimalnej (...) zł (w zaokrągleniu). Organ pierwszej instancji powołuje się na brak środków finansowych przeznaczonych na pomoc społeczną oraz liczbę osób potrzebujących tej pomocy, nie uzasadnia tego stanowiska, a w aktach administracyjnych brak materiału dowodowego świadczącego o jego zasadności, w szczególności zaś tego, że w chwili podejmowania decyzji przez organ pierwszej instancji nie dysponował on środkami, które może przeznaczyć na wypłatę skarżącej świadczenia w wysokości wyższej od minimalnej.

Bowiem, aby osobie uprawnionej do zasiłku okresowego przyznać go w wysokości minimalnej, ustalonej według treści art. 147 ust. 2, winien organ dokonać analizy posiadanych środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z pomocy społecznej w konkretnym ośrodku pomocy społecznej, w stosunku do liczby osób posiadających prawo do tych świadczeń. Tymczasem organ pierwszej instancji, nie odwołując się nawet do stosownego przepisu prawa materialnego ograniczył się do stwierdzenia, z którego wynika, iż zasiłek przyznany został skarżącej w wysokości "minimalnej", stosownie do posiadanych środków finansowych oraz liczby osób potrzebujących wsparcia. Organ naruszył zatem prawo również poprzez naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a., na skutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę decyzji. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uzupełniło postępowania dowodowego w tym zakresie czym naruszyło przepis art. 136 k.p.a. i dokonało wadliwej interpretacji przepisu prawa materialnego - art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu decyzji, zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, nie wskazano, iż środki na pomoc społeczną są tak niewystarczające, że nie pozwalają na udzielenie skarżącej wsparcia w wysokości wyższej niż minimalna, wynikająca z przepisu art. 147 ust. 2. W ocenie Sądu należało co najmniej wskazać, jakie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. posiadał w 2005 r. środki na pomoc społeczną oraz ile osób, czy rodzin ubiegało się o przyznanie pomocy z tych środków, jednocześnie kwalifikując się do przyznania tej pomocy.

Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zatem również art. 107 § k.p.a., który przewiduje, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi organy kierowały się przy załatwieniu sprawy jest jednym z ważnych czynników wpływających na umacnianie praworządności w działalności administracji publicznej, strona ma bowiem prawo znać motywy i przesłanki powziętej decyzji.

Naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie wymienionych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącej właściwy organ dostosuje się do powyższych uwag oraz dokona dokładnej analizy posiadanych środków w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, tj. na rok 2005, przedstawi w uzasadnieniu decyzji jakimi środkami finansowymi dysponował wówczas ośrodek pomocy społecznej oraz ile osób, czy rodzin ubiegało się o przyznanie pomocy w ramach tych środków i w jakiej wysokości je otrzymały, okres przyznania zasiłku odniesie do okoliczności sprawy, związanych ściśle z osobą skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na okoliczności sprawy i charakter zaskarżonej decyzji, która powinna być wykonana, Sąd odstąpił od wydania orzeczenia w trybie art. 152 cytowanej wyżej ustawy, określającego czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.