Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 13 grudnia 2006 r.
II SA/Gd 941/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski.

Sędziowie WSA: Wanda Antończyk, Katarzyna Krzysztofowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. i T. K. na uchwałę Rady Gminy Puck z dnia 8 września 2005 r., nr XXXVI/90/05 w przedmiocie zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

1.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały;

2.

odrzuca skargę T. K.,

3.

zasądza od Rady Gminy Puck na rzecz skarżącego W. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący W. i T. K. wnieśli skargę na uchwałę nr XXXVI/90/05 Rady Gminy Puck z dnia 8 września 2005 r., którą odrzucono częściowo zarzuty W. K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Swarzewo i fragmentu wsi Gnieżdżewo - wersja II w gminie Puck.

Do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Swarzewo i fragmentu wsi Gnieżdżewo (gmina Puck) Rada Gminy Puck przystąpiła podejmując dnia 30 października 2001 r. uchwałę nr XXXIX/79/01.

Z akt sprawy i stanowisk stron postępowania wynika, że po raz pierwszy Wójt Gminy Puck wyłożył do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Swarzewo i fragmentu wsi Gnieżdżewo w gminie Puck w dniach od 20 października 2003 r. do 12 listopada 2003 r. w siedzibie urzędu Gminy Puck.

Wójt Gminy Puck, przed wyłożeniem ww. projektu plany do publicznego wglądu, zawiadomił o tym zainteresowanych na piśmie, zawiadomieniem z dnia 2 lipca 2003 r., przy czym część zawiadomień doręczono przed dniem 11 lipca 2003 r., a część po tym dniu. Ogłoszenie w prasie lokalnej o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu ukazało się w dniu 5 lipca 2003 r.. W tym samym terminie ogłoszenie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy.

W związku z przyjęciem przez Radę Gminy części protestów i zarzutów zgłoszonych do wyłożonego projektu planu sporządzona została II wersja projektu planu. Wersja ta została wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 7 marca 2005 r. do 15 kwietnia 2005 r..

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Swarzewo i fragmentu wsi Gnieżdżewo - wersja II w gminie Puck objął działki nr (...) i nr (...) obr. Gnieżdżewo, stanowiące współwłasność T. i W. K., które w projekcie tym zostały przeznaczone na następujące cele:

-

działka nr (...):

część zachodnia - położona w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem B.5.U - przeznaczenie terenu: usługi, z dopuszczeniem podziału na sześć działek budowlanych (w obrębie działki nr (...) - cztery działki budowlane), powierzchnia minimum 5000m2;

część wschodnia działki - położona w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem B.2.R - przeznaczenie terenu: uprawy rolne z dopuszczeniem lokalizacji siedlisk - w odległości minimum 200 m od klifu;

wzdłuż północnej granicy działki wskazano przebieg projektowanej drogi dojazdowej - teren oznaczony na rysunku planu symbolem 017.KD - ulica dojazdowa klasy D, szerokość w liniach rozgraniczających 18m, w rejonie skrzyżowania z drogą wojewódzką o szerokości 20m; w obrębie działki nr (...) na cele budowy tej drogi wydzielono pas terenu o szerokości ok. 10m; planowana ulica to dojazd od drogi wojewódzkiej nr 216, poprzez skrzyżowanie, do gminnej prowadzącej wzdłuż Zatoki Puckiej w kierunku zachodnim, do projektowanych terenów inwestycyjnych;

wzdłuż południowo - wschodniej granicy działki wskazano przebieg projektowanej drogi dojazdowej - teren oznaczony na rysunku planu symbolem 018.KD - ulica dojazdowa klasy D, szerokość w liniach rozgraniczających 12m, z zatoczką do zawracania o wymiarach 15 m x 15 m (w obrębie działki nr (...) jest to pas terenu o szerokości ok. 6m, z rozszerzeniem na zakończeniu do ok. 10m); planowana ulica to dojazd od drogi gminnej prowadzącej wzdłuż Zatoki Puckiej w kierunku zachodnim, do projektowanych terenów inwestycyjnych;

-

działka nr (...):

teren oznaczony na rysunku planu symbolem B.9.ZW i B.12.ZW: zadrzewienia, zakrzaczenia; nie dopuszcza się podziału na działki budowlane i zabudowy; teren położony w obrębie pasa ochronnego klifu i brzegu Zatoki Puckiej - dla terenu obowiązuje między innymi zakaz przekształceń rzeźby terenu;

teren oznaczony na rysunku planu symbolem B.11.Z0k: zieleń ochronna-brzeg klifowy; nie dopuszcza się podziału na działki budowlane i zabudowy;

teren oznaczony na rysunku planu symbolem B.13.R: uprawy rolne, nie dopuszcza się podziału na działki budowlane i zabudowy; wzdłuż wschodniej granicy terenu ustala się pas ochronny klifu i brzegu Zatoki Puckiej - dla terenu obowiązuje miedzy innymi zakaz przekształceń rzeźby terenu.

Pismem złożonym w Urzędzie Gminy Puck w dniu 18 kwietnia 2005 r., tj. w terminie 14 dni po wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, zarzut do tego projektu wniósł W. K. W piśmie tym zażądał przywrócenia całej działki nr (...) i całej działki nr (...) do funkcji terenów użytkowanych wyłącznie rolniczo oraz wykreślenia z projektu wszystkich zaprojektowanych dróg dojazdowych prowadzących przez te działki.

Pismem z dnia 5 września 2005 r. W. K. doprecyzował swój zarzut stwierdzając, iż nie wyraża zgody na częściowe przeznaczenie jego działki na funkcje usługowe, z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, ponieważ przez tę działkę przebiega linia wysokiego napięcia, co wyklucza jakąkolwiek zabudowę. Nadto działka przylega do drogi wojewódzkiej o dużym natężeniu ruchu, szczególnie w okresie letnim, co - zdaniem wnoszącego zarzut - zniechęci potencjalnych inwestorów do kupna działek.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 8 września 2005 r. Rada Gminy Puck odrzuciła zarzut W. K. dotyczący wykreślenia z projektu wszystkich zaprojektowanych dróg dojazdowych (oznaczonych symbolami 017.KD i 018.KD), prowadzących przez teren działki nr (...) i (....) położonych w G., a także zarzut dotyczący przywrócenia całej działki nr (...) do funkcji terenów użytkowych wyłącznie rolniczo

-

w części położonej w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu w skali 1:2500 symbolami B.12.ZW i B.11.ZOk. Rada Gminy stwierdziła nadto, iż przyjmuje zarzut dotyczący przywrócenia całej działki nr (....) do funkcji terenów użytkowanych wyłącznie rolniczo - w części położonej w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu w skali 1:2500 symbolem B.5.U. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uzasadniając podjętą uchwałę Rada powołała się na treść art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdziła, iż ustalone w projekcie planu przeznaczenie fragmentów działki nr (...) na funkcje dróg publicznych wynika z następujących przesłanek:

droga oznaczona na rysunku planu symbolem 017.KD połączy drogę wojewódzką nr 216 z drogą gminną, prowadzącą wzdłuż brzegu Zatoki Puckiej do wsi Swarzewo; "przebieg tej drogi i jej włączenie do trasy drogi wojewódzkiej dostosowane zostało do możliwego do realizacji z uwzględnieniem wymogów technicznych i bezpieczeństwa ruchu powiązania tych dróg; trasa drogi została zaprojektowana w dostosowaniu do przebiegu istniejącej sieci kolektora sanitarnego"; stworzy ona możliwość bezpośredniego dojazdu z drogi wojewódzkiej do planowanych terenów inwestycyjnych oraz możliwość przejazdu z zachodniej części wsi Gnieżdżewo, wzdłuż bardzo krajobrazowej drogi biegnącej brzegiem Zatoki Puckiej do północnej części miejscowości Swarzewo, gdzie ma być zlokalizowana przystań dla łodzi;

droga oznaczona na rysunku planu symbolem 018.KD stanowić będzie dojazd do potencjalnych terenów inwestycyjnych, zaprojektowanych w obrębie zachodniej części działki nr (...) oraz działki nr (...); ponieważ działki te stanowią własność różnych właścicieli - Rada uznała, iż w celu uniknięcia konfliktów, dojazd do nowych terenów stanowić winna droga publiczna.

Rada zaznaczyła przy tym, iż przez teren działki nr (...) w projekcie planu nie ustalono przebiegu dróg, a zatem zarzut dotyczący wykreślenia z projektu dróg prowadzących przez tę działkę jest bezprzedmiotowy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przywrócenia całej działki nr (...) do funkcji terenów użytkowanych wyłącznie rolniczo Rada wskazała, iż zarzut ten dotyczy jedynie części ww. działki, położonej w obrębie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami B.12.ZW i B.11.ZOK, ponieważ dla pozostałej części działki, oznaczonej na rysunku planu symbolem B.13.R, w projekcie planu wskazano jako funkcję użytkowanie rolnicze, i wyjaśniła, że kwestionowane przeznaczenie terenu jest zgodne z obecnym sposobem jego użytkowania i nie stanowi zmiany stanu istniejącego. Wskazała nadto, iż wprowadzenie w obrębie terenów leśnych, zadrzewionych i brzegu klifowego funkcji rolniczych byłoby sprzeczne z wymogami ochrony przyrodniczej.

Co do zarzutu przywrócenia całej działki nr (...) do funkcji terenów użytkowanych wyłącznie rolniczo Rada stwierdziła nadto, iż przeznaczenie części zachodniej działki nr (...) na funkcje usługowe (teren oznaczony symbolem B.5.U) stanowiło częściową realizację wniosku W. K. z dnia 4 czerwca 2002 r., w którym wnosił on o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolniczych na cele budowlane. W związku ze zmianą stanowiska właściciela działki Rada uznała jednak, iż zmniejszenie zainwestowania w tej części wsi G. będzie korzystne dla środowiska przyrodniczego i z tych przyczyn uwzględniła zarzut W. K. w tym zakresie.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący W. i T. K., powołując się na art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów sądowych.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:

naruszenie art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zupełne pominięcie w rozważaniach i uzasadnieniu uchwały treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nie odniesienie się do strategii rozwoju województwa oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa;

naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wzięcie pod uwagę przy rozpatrywaniu zarzutu jedynie takiego czynnika jak dojazd do terenów potencjalnie inwestycyjnych, a więc przesłanki, która nie jest przewidziana przez ustawę przy ustalaniu planu zagospodarowania przestrzennego Skarżący stwierdzili nadto, iż zaskarżona uchwała w istocie nie zawiera merytorycznego uzasadnienia, ponieważ organ jedynie wskazuje treść przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie odnosi się do istniejącego stanu faktycznego, w szczególności nie wyjaśnia dlaczego naruszono ich prawo własności, wyznaczając na działce nr (...) drogi, które wpłyną w sposób bezpośredni na rolniczy sposób wykorzystania ich gruntów, oraz nie podaje przyczyn (wskazanego w projekcie planu) przebiegu tych dróg.

Skarżący wskazali również, iż początkowo Rada nie chciała przeznaczyć ich działek na tereny budowlane, z uwagi na wymogi ochrony środowiska, a obecnie odmówiła zmiany terenów usługowych na tereny rolne, powołując się przy tym również na wymogi ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, ponownie przytaczając argumenty powołane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Rada wyjaśniła, iż zasady polityki przestrzennej i uwarunkowania zawarte w studium zostały uwzględnione w projekcie planu fragmentu wsi Swarzewo i fragmentu wsi Gnieżdżewo. Wskazała nadto, iż art. 6 ust. 2 ustawy odnosi się do wymogu uwzględnienia w sporządzonym studium uwarunkowań ustaleń zawartych w strategii rozwoju województwa i planie zagospodarowania województwa, nie ma więc, według organu, bezpośredniego odniesienia do planu miejscowego. Rada stwierdziła nadto, iż nie jest dla niej zrozumiały zarzut skargi dotyczący braku zmiany terenów budowlanych na tereny rolne, ponieważ właśnie ta część zarzutu W. K. została przyjęta przez radę Gminy Puck.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi rozważenia wymagała kwestia stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Ustawa ta została uchylona przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje możliwości wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie jednak z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym konieczne jest dokonanie wykładni wskazanego przepisu, po pierwsze - w celu ustalenia jakie znaczenie dla stosowania dotychczasowych przepisów ma drugie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, po drugie - jak należy rozumieć zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Rozważając pierwszą kwestię Sąd uznał, że ustawodawca za kryterium stosowania dotychczasowego prawa przyjął zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, gdyż chciał zachować dorobek postępowania prowadzonego pod rządami dotychczasowej ustawy. Dorobek, który polega na tak dalekim zaawansowaniu prac nad projektem planu, że może on być wyłożony do publicznego wglądu i przedstawiony zainteresowanym podmiotom. Skoro taki był cel unormowania zawartego w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to istotne dla stosowania dotychczasowych przepisów jest zawiadomienie o pierwszym wyłożeniu, a nie o następnych, które są skutkiem uwzględnienia wniesionych zarzutów i powtórzenia z tego powodu czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w niezbędnym zakresie (art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Rozważając drugą kwestię należy mieć na uwadze, że w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśniono wyraźnie o jakie zawiadomienie chodzi. W szczególności, czy chodzi o zawiadomienie na piśmie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czy również o ogłoszenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Jeżeli by przyjąć, że chodzi o zawiadomienie na piśmie, to należałoby uznać, że chodzi o dokonane zawiadomienie, czyli doręczenie pisma podmiotowi zainteresowanemu. Wówczas jednak, tak jak w niniejszej sprawie, może dojść do takiej sytuacji, że część zainteresowanych otrzyma zawiadomienie przed dniem 11 lipca 2003 r., część zaś po wejściu w życie nowej ustawy. Wówczas tak istotna kwestia, jak rozstrzygnięcie o stosowaniu dotychczasowych przepisów, zależeć będzie od przypadkowej okoliczności, niezależnej od organu wykonawczego gminy, który jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu planu i jego wyłożenie do publicznego wglądu. Tym samym te przypadkowe okoliczności, a nie staranność i zapobiegliwość organu wykonawczego gminy, decydować będą o zachowaniu dorobku, przeprowadzonego już pod rządami dotychczasowych przepisów, postępowania. Co więcej, przypadkowe okoliczności decydować będą o zakresie ochrony własności w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakres ochrony tego prawa jest mniejszy z uwagi na brak instytucji zarzutu do projektu planu. W ocenie Sądu nie można zakładać, aby racjonalny ustawodawca uzależniał tak istotne kwestie od przypadkowych okoliczności. Wobec tego art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w ten sposób, że dotychczasowe przepisy stosuje się wówczas, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy, uznając, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przygotowany do publicznego wyłożenia, podejmie decyzję o terminie jego wyłożenia i o zawiadomieniu o tym na piśmie podmiotów zainteresowanych wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wszystkich innych przez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w inny sposób przyjęty w danej miejscowości. Zewnętrznym wyrazem takiej decyzji może być zarządzenie organu wykonawczego gminy o zawiadomieniu zainteresowanych podmiotów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 426/04, nie publ.).

Mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd uznał, że prawidłowo w niniejszej sprawie organy gminy stosowały przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że już w chwili pierwszego publicznego wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego ustawa ta nie obowiązywała.

Przepisy tej ustawy znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy Puck decyzję o pierwszym publicznym wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego podjął w dniu 2 lipca 2003 r.. Taką datę noszą bowiem zawiadomienia o terminie publicznego wyłożenia projektu planu wysłane podmiotom zainteresowanym. Nadto jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy o terminie wyłożenia projektu planu ogłoszono w miejscowej prasie (ogłoszenie z dnia 5 lipca 2003 r.).

Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze cel instytucji zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uregulowanej w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ww. ustawa określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach (art. 1 ust. 1 cyt. ustawy). Z art. 24 ust. 1 ww. ustawy wynika natomiast, iż zarzut do projektu planu może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Już z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że możliwość wniesienia zarzutu ma służyć rozwiązywaniu konfliktów, pojawiających się w trakcie określania przeznaczania terenów i zasad ich zagospodarowania. Stanowi nadto instrument ochrony prawa własności właścicieli terenów objętych projektem planu.

Planowanie przestrzenne musi powodować konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych) leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

Podstawą planowania przestrzennego, jak już wskazano powyżej, jest zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

W art. 1 ust. 2 cyt. ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada zatem w procesie planowania przestrzennego pierwszeństwa interesu publicznego przed prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Zatem możliwość wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma służyć temu, aby podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organy gminy, którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut. Czyniąc to winna mieć przede wszystkim na uwadze okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz to, aby rozwój był zrównoważony, przez co należy rozumieć rozwój, który ma na względzie wszystkie aspekty życia człowieka. Rozpoznając zarzuty właściwy organ gminy powinien skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to gmina bowiem ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (za wyjątkiem morskich dróg wewnętrznych oraz morza terytorialnego), jednak w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Na ten fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. (sygn. K 27/00, OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) stwierdzając, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Zdaniem Sądu przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3).

W ocenie Sądu formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz ustanawianie ograniczeń jedynie w przypadkach gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując tej oceny należy - zdaniem Sądu - uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności. Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie, mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. P 2/98, OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2) postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu.

Szczególny wpływ ustaleń planu na konstytucyjnie chronione prawo własności oraz instytucja zarzutu do projektu planu, pozwalająca na ochronę tego prawa w procesie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego, powodują, iż szczególnej wagi nabiera uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie podjętej przez Radę w sprawie zarzuty decyzji pod kątem zgodności z wskazanymi powyżej zasadami zawartymi w Konstytucji.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało, iż skarżący - W. K., jako współwłaściciel nieruchomości objętych ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miał interes prawny, legitymujący go do wniesienia zarzutu do planu. Projektowane przeznaczenie należących do niego działek (dwie drogi publiczne oraz wyłączenie części działki nr (...) z użytkowania rolniczego) ograniczało bowiem przysługujące mu prawo własności.

Rozpoznając wniesiony przez W. K. zarzut Rada Gminy winna była zatem rozważyć i wyważyć wszystkie wchodzące w tej sprawie w rachubę interesy, w tym interes publiczny, a następnie rozważania te przedstawić w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt III RN 26/02, nie publ.), w którym należało wskazać przyczyny (faktyczne i prawne) z jakich ograniczone zostaje prawo własności właśnie tej osoby.

W ww. wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. Sąd Najwyższy stwierdził, iż: "ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektów planów miejscowych wyłożonych do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych (uprawnień), w tym praw własności, oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez gminy w decyzjach administracyjnych".

Analizując uzasadnienie zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie spełnia ono wskazanych powyżej wymogów.

O ile nie budzi bowiem wątpliwości stwierdzenie, iż konieczność urządzania nowych dróg publicznych, umożliwiających należyte funkcjonowanie i przemieszczanie się podmiotów na terenie gminy, a co za tym idzie - przeznaczanie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, może stanowić materialną przesłankę ograniczenia konstytucyjnego prawa własności, to nie sposób, w ocenie Sądu, przyjąć, iż Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wykazała, iż rozwiązania przyjęte w planie są niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów oraz zgodne z wskazaną powyżej zasadą proporcjonalności.

Zdaniem Sądu zasadnie W. K. zarzuca w skardze, iż - poza ogólnymi stwierdzeniami - w uzasadnieniu uchwały odrzucającej zarzut zabrakło wywodów pozwalających stwierdzić z jakich przyczyn zaplanowano właśnie taki przebieg dróg, które zaprojektowano zarówno na północnej, jak i na południowej granicy działki nr (...). Analiza położenie ww. dróg przeprowadzona w uzasadnieniu uchwały powinna być szczególnie wnikliwa z uwagi na to, iż działka skarżącego, w wyniku projektowanych zmian, została faktycznie otoczona ze wszystkich stron przez drogi, co niewątpliwie wpłynie na możliwość wykorzystania jej w sposób zgodny z przeznaczeniem ustalonym w planie tj. na cele rolnicze. Tymczasem Rada Gminy w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśniła dlaczego przyjęta w projekcie planu lokalizacja drogi 017.KD jest jedyną możliwą do realizacji z punktu widzenia "wymogów technicznych i bezpieczeństwa ruchu". Nie wskazała przyczyn usytuowania na działce należącej do skarżącego zjazdu z drogi wojewódzkiej, nie podała także z jakich powodów tak ustalono przebieg drogi 017.KD w projekcie miejscowego planu, iż spowoduje ona większe ograniczenie prawa własności W. K., niż właściciela działki nr (...), ponieważ będzie przebiegać w większej części przez jego działkę, niż przez działkę sąsiednią. Tym samym Rada nie wykazała, iż przyjęte przez nią rozwiązania nie naruszają zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji bowiem z uzasadnienia uchwały nie wynika, iż przyjęte w projekcie planu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnie chronionego prawa skarżącego jakim jest prawo własności są niezbędne, a nadto ograniczają prawa własności podmiotów nimi objętych proporcjonalnie.

Rada nie przedstawiła także racjonalnej argumentacji uzasadniającej usytuowanie drugiej drogi - oznaczonej na rysunku planu symbolem 018.KD, która przebiegać ma przez teren działki skarżącego pomimo, iż w wyniku częściowego uwzględnienia zarzutu W. K. stanowi jedynie drogę dojazdową do potencjalnych terenów inwestycyjnych zaprojektowanych w obrębie jednej działki tj. działki nr (...), należącej do sąsiada skarżącego.

W tym miejscu należy wskazać na wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały polegającą na tym, iż Rada z jednej strony stwierdza, że częściowo uwzględniając zarzut skarżącego zmienia przeznaczenie części działki nr (...) z funkcji usługowej (teren oznaczony symbolem B.5.U) na rolniczą, a z drugiej strony nadal twierdzi, iż argumentem uzasadniającym usytuowanie drogi 018.KD także na terenie należącym do skarżącego jest to, iż droga ta stanowić będzie dojazd do potencjalnych terenów inwestycyjnych, zaprojektowanych w obrębie zachodniej części działki nr (...) oraz działki nr (...), stanowiących własność różnych właścicieli. Uzasadnienie to jest sprzeczne z podjętymi przez Radę decyzjami i w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn, z powodu których przez działkę skarżącego ma przebiegać droga, która stanowić będzie jedynie dojazd do terenów inwestycyjnych należących wyłącznie do właściciela działki nr (...). Na marginesie jedynie wskazać w tym miejscu należy, iż prawdopodobnie właśnie ta sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały spowodowała błędne przekonanie skarżących o nie uwzględnieniu żądań W. K. dotyczących przekształcenia zachodniej części działki nr (...) na tereny rolnicze (vide pkt 4b skargi).

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło nadto wyczerpujących wywodów dotyczących przyczyn usytuowania na działce nr (...) terenów, które uniemożliwiają prowadzenie gospodarki rolnej. Ogólne odwołanie się do "wymogów ochrony przyrodniczej" takiego uzasadnienia - zdaniem Sądu - nie stanowi. Nie uzasadnia tego również stwierdzenie, iż obecnie tereny te użytkowane są w sposób przewidziany w projekcie planu. Sam fakt użytkowania terenu w określony sposób nie powoduje bowiem, iż na żądanie właściciela, lub z innych przyczyn, należycie uzasadnionych, w projekcie planu teren ten nie może zostać przeznaczony na inne cele. Nie sposób przy tym nie zgodzić się z Radą, iż wprowadzenie na obszarze brzegu klifowego Zatoki Puckiej strefy ochronnej jest konieczne, jednak Rada winna wskazać skarżącemu z jakich przyczyn - prawnych i faktycznych - ogranicza się jego prawo własności, ustanawiając strefę ochronną właśnie na terenie jego działki oraz wyjaśnić niezbędność zastosowanych środków ochrony środowiska i dowieść, iż przyjęte przez nią rozwiązanie ograniczy prawo własności skarżącego w najmniejszym stopniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż są one niezasadne. W szczególności Sąd stwierdził, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie naruszyła art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do treści i trybu sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Gminy nie jest bowiem zobowiązana ani tym przepisem, ani żadnym innym przepisem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do przytaczania w uchwale o odrzuceniu zarzutu treści studium, nie ma także obowiązku odnosić się w tej uchwale do strategii rozwoju oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

W ocenie Sądu błędne jest także stanowisko skarżących zgodnie z którym, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czynnik dojazdu do terenów inwestycyjnych nie może stanowić okoliczności uzasadniającej przebieg drogi w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględniać należy m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, przyjmując, jako podstawę działań, zrównoważony rozwój. Ww. przepisy nie wykluczają - jako przesłanki ustalenia zasad zagospodarowania określonego terenu, rozwoju gospodarczego regionu i związanych z tym rozwojem potrzeb, m.in. dotyczących konieczności tworzenia nowych rozwiązań komunikacyjnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Rada Gminy - nienależycie uzasadniając podjętą uchwałę - naruszyła treść art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga W. K. jest zasadna i z tego powodu na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W punkcie drugim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - odrzucił skargę T. K. stwierdzając, iż jest ona niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z treścią art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwałę o odrzuceniu zarzutu zaskarżyć do sądu administracyjnego może jedynie wnoszący zarzut, a w niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżąca - T. K. zarzutu nie wnosiła.

Wobec uwzględnienia skargi i na skutek zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów postępowania Sąd - na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zasądził od organu, który podjął zaskarżony akt, a więc od Rady Gminy Puck, na rzecz skarżącego - W. K. zwrot kosztów postępowania.

Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku, o którym jest mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem jest ono w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe.

W wyniku uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpatrzona przez Radę Gminy, która uwzględni poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi.