Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 13 września 2006 r.
II SA/Gd 933/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz.

Sędziowie: NSA Anna Orłowska, WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 września 2005 r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lipca 2005 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał R. W. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr (...) położonej w K., gmina W.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowy obiekt został zbudowany przez inwestora po 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po wszczęciu postępowania postanowieniem z dnia 25 stycznia 2005 r. wstrzymano prowadzenie robót oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 20 kwietnia 2005 r. określonych dokumentów. Wobec tego, iż zobowiązany nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, na mocy wskazanych przepisów, orzeczono rozbiórkę obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. W. wniósł o jej uchylenie. Wyjaśnił, iż na działce kupionej w 1995 r. nie prowadził żadnych robót budowlanych, a jedynie umiejscowił lekki drewniany kamping nie połączony trwale z gruntem. W świetle obowiązujących przepisów - art. 29 ust. 5a i ust. 6 Prawa budowlanego - tego typu budowla nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołujący wskazał również, iż od chwili ustawienia obiektu nie były prowadzone przy nim żadne roboty budowlane, stąd też nie było powodu wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Odwołujący wyraził zamiar dopełnienia wszelkich formalności związanych z zalegalizowaniem obiektu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 września 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 wskazanego wyżej Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ przedmiotowy obiekt został wybudowany bez takiego pozwolenia, organ I instancji obligowany był do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego. W trakcie tego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach, zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 3 wstrzymujące roboty budowlane i nakładające określone obowiązki. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1" tzn. " (...) rozbiórkę obiektu lub jego części (...)". W rozpatrywanym przypadku z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w ww. postanowieniu organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż zastosowana procedura wynikająca z art. 48 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku wstrzymania robót budowlanych niezależnie od faktu, czy budowa obiektu jest prowadzona czy zakończona. Ponadto wyjaśnił, iż obowiązki nałożone przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2005 r. miały na celu zalegalizowanie przedmiotowego obiektu zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym. Nakaz rozbiórki jest konsekwencją niespełnienia tych obowiązków.

Na powyższe rozstrzygnięcie R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucił, iż jego obiekt tj. lekki drewniany kamping nie połączony trwale z gruntem nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt istnienia obiektu nie był kwestionowany przez organy nadzoru budowlanego przez okres 10 lat, stąd w ocenie skarżącego, działania podjęte dopiero w 2005 r. są niezgodne z prawem. Również, zakreślony termin na zebranie odpowiedniej dokumentacji po 10 latach istnienia obiektu był zbyt krótki. Zdaniem skarżącego, po tylu latach istnienia obiektu zastosowano zbyt drastyczny środek rozwiązania problemu w postaci rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Okoliczności faktyczne sprawy są w istocie bezsporne. Z ustaleń organu wynika, iż skarżący w 1996 r. na działce nr (...) położonej w K. postawił drewniany obiekt budowlany pełniący funkcję domku letniskowego. Obiekt nie jest trwale związany z gruntem i został zrealizowany bez pozwolenia na budowę.

Wbrew twierdzeniom skarżącego budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 1 od początku obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowił, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Zawarte w art. 29 Prawa budowlanego wyłączenia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie odnosiły się do obiektu skarżącego. Wskazywany punkt 5a i 6 ust. 1 artykułu 29 Prawa budowlanego obowiązywał od 24 grudnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726) do 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r.,Nr 80, poz. 718) i wyłączał od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę: tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu oraz altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Obiekt skarżącego nie podlegał ani tym, ani innym wyłączeniom od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Należy wskazać, iż obecnie wzniesienie przedmiotowego obiektu również wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił:

1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1)

jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a)

ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2)

nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

-

właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3 W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1)

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2)

dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż organ nadzoru budowlanego przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki wydaje postanowienie, o którym mowa w ustępie 3. Wydane postanowienie ma na celu właśnie umożliwienie inwestorowi zalegalizowania obiektu przez przedłożenie określonych dokumentów.

W niniejszej sprawie organ postanowieniem z 25 stycznia 2005 r. zobowiązał skarżącego do przedłożenia zaświadczenia od Wójta Gminy oraz innych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3. W postanowieniu zakreślono dostateczny termin do wykonania powyższego obowiązku oraz pouczono skarżącego, iż po bezskutecznym upływie wskazanego terminu organ wyda decyzję o nakazie rozbiórki. Z akt sprawy wynika, iż skarżący powyższego obowiązku nie wykonał, nie zwrócił się również do organu o przedłużenie wskazanego terminu. Zatem w świetle wskazanego przepisu organ obligowany był do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Wyjaśnić należy również skarżącemu, iż niedopuszczalna jest legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Możliwość legalizacji dotyczy bowiem sytuacji, gdy zostanie wydane zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 48 ust. 4 i 1 znajduje zastosowanie w sytuacji nie przedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów. Oczywiście ich przedłożenie nie jest możliwe w sytuacji gdy na terenie na którym wzniesiono obiekt nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo obowiązujący plan nie przewiduje na danym terenie tego rodzaju zabudowy. Przepis art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 obliguje natomiast organ do orzeczenia rozbiórki obiektu niezależnie od przyczyn nie przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż upływ 10 lat od daty samowoli w świetle obowiązujących przepisów nie ma znaczenia dla możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki. Zgodzić się natomiast należy ze skarżącym, iż orzeczenie rozbiórki obiektu jest środkiem bardzo rygorystycznym, nie mniej jednak dopuszczonym przez ustawodawcę. Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w prasie oraz mediach toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, 21 ust. 1, 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Według uzasadnienia tego wyroku Trybunału sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji. W 2002 r. sprawa zgodności z Konstytucją art. 48 Prawa budowlanego była ponownie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) orzekł, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Także tym razem Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w badanej sprawie należy mieć na uwadze przede wszystkim konieczność zagwarantowania porządku publicznego, ochrony środowiska jak również ochrony przed ewentualnym zagrożeniem dla praw lub wolności innych osób. Konfrontując unormowanie zawarte w art. 48 prawa budowlanego z postulatem doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu zamierzonego celu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawodawca nie przekroczył w tym zakresie ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności zaś postulatu adekwatności (OTK ZU Nr 1/99, s. 16-22).

W świetle powyższego, twierdzenia skarżącego, iż organy orzekając rozbiórkę obiektu zastosowały zbyt drastyczny środek rozwiązania problemu nie mogą być skuteczne. Organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa. Wobec nie przedłożenia przez skarżącego wymaganych prawem dokumentów, organ nadzoru budowlanego w oparciu o wskazany przepis art. 48 ust. 4 i 1 Prawa budowlanego obligowany był do orzeczenia rozbiórki obiektu.

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).