Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 28 września 2006 r.
II SA/Gd 908/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski.

Sędziowie WSA: Tamara Dziełakowska (spr.), Asesor Katarzyna Krzysztofowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2005 r. nr (...) w przedmiocie przedłożenia dokumentacji technicznej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2005 r., nr (...),

2.

orzeka, że decyzje wskazane w punkcie 1 nie mogą być wykonane,

3.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. O. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał J. O. przedłożenie inwentaryzacji budowlanej wraz z opisem i orzeczeniem technicznym wykonanego odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce (...) obr.(...) w L. przy ul. S. (...) oraz inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót odwodnieniowych na działce nr (...) obr.(...), a także zgody właściciela działki nr (...) tj. Gminy Miejskiej L. na wykonanie wymienionego zakresu robót. Termin wykonania powyższych obowiązków określono na dzień 30 września 2005 r..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności:

W związku z wnioskiem T. B., właściciela nieruchomości położonej w L. przy ul. S. (...), w dniu 21 lipca 2005 r. przeprowadzono kontrolę wykonanego przez J. O. odprowadzenia wód opadowych z jej budynku położonego w L. przy ul. S. (...). W toku postępowania ustalono, iż inwestorka w dniu 25 października 2004 r. zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar wykonania ocieplenia ścian budynku. Starosta pismem z dnia 24 listopada 2004 r. przyjął przedmiotowe zgłoszenie bez sprzeciwu, pod warunkiem uzyskania zgody Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej na zajęcie pasa drogowego (części parkingu). J. O. rozszerzyła samowolnie zakres przedmiotowego zgłoszenia i wykonała odprowadzenie wód opadowych z połaci dachu budynku od strony ul. Niepodległości (parkingu) rurą drenażową PCV 125 mm o długości 5 m do dołu chłonnego wypełnionego żwirem, zlokalizowanego na części działki nr (...) obręb. (...). Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej, pismem z dnia 12 sierpnia 2005 r. poinformował organ, iż część działki, na której wykonano odprowadzenie wód opadowych, nie jest objęta umową dzierżawy lub użyczenia.

Mając na względzie powyższe organ uznał, iż w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uzasadnionym było zastosowanie przepisu art. 51 ust. pkt 2 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. zarzuciła "niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994, które wskazują prawnie dozwolony sposób kanalizacji deszczowej budynków". Odwołująca nie zgodziła się z zarzutem samowolnego rozszerzenia prac zgłoszonych w dniu 25 października 2004 r. Wskazała, iż położenie rur spustowych odprowadzających wody opadowe z jej dachu zgodne jest z zatwierdzonym projektem budynku, którego kopią organ dysponuje oraz z przepisem § 28 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu odwołania wskazano ponadto, iż organ dysponuje orzeczeniem technicznym budynku skarżącej wykonanym przez rzeczoznawców budowlanych z listy Wojewody. Na jego podstawie organ decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. ((...)) nakazał jej wykonanie odprowadzenia wód opadowych przedłużoną rurą PCV od strony zaplecza (parkingu) budynku (...) poza jego obręb, w celu wyeliminowania możliwości zawilgocenia części pomieszczeń zlokalizowanych od strony parkingu. Zdaniem odwołującej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika potrzeba wykonania kolejnych "...dwóch egz. inwentaryzacji budowlanej wraz z opisem i orzeczeniem technicznym wykonanego odprowadzenia wód opadowych...". W niniejszej sprawie organ powinien skorzystać z posiadanych już ekspertyz technicznych, a nie nakazywać wykonanie nowych. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano także podstawy prawnej uprawniającej organ do żądania złożenia inwentaryzacji geodezyjnej. Podczas przeprowadzonych w dniu 21 lipca 2005 r. oględzin wykonanych robót sporządzono rysunek dołu chłonnego z naniesionymi wymiarami w gruncie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 września 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego na skarżącą obowiązku przedłożenia dokumentacji, natomiast w części dotyczącej terminu jego wykonania organ odwoławczy uchylił decyzję i ustalił nowy termin do dnia 30 listopada 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z ustaleń poczynionych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że potwierdzone przez Starostwo Powiatowe, pismem z dnia 24 listopada 2004 r., zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 25 października 2004 r. dotyczyło tylko robót dociepleniowych budynku. Tak więc odprowadzenie wód opadowych z połaci dachu budynku rurą drenażową PCV 125 mm o długości 5 m do dołu chłonnego wypełnionego żwirem, a wybudowanego na działce gminnej nr (...) - wykonane zostało niezgodnie z zakresem robót wskazanym w zgłoszeniu.

Organ stwierdził, iż wykonany wyżej zakres robót wymagał pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Brak pozwolenia naruszył powyższy przepis i zobligował organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał możliwość pozostawienia wykonanych robót i w związku z tym zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na inwestora robót obowiązek wykonania określonych w niej czynności. Przepisy te stanowią, że w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem właściwy organ nakłada obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności. Zatem zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami.

Natomiast z uwagi na upływ czasu w związku ze złożeniem odwołania, organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczonego terminu wykonania obowiązku i ustalił nowy termin do dnia 30 listopada 2005 r.

Odnosząc się zaś do treści odwołania, organ wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2001 r. (Sygn. akt. II SA Gd 1199/99) i wyrokiem z dnia 17 października 2001 (Sygn. akt II SA Gd 1269/99) uchylił dwa odrębne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego I i II instancji, nakazujące odpowiednio właścicielom budynków przy ulicy S. (...) i (...) w L. wykonanie zabezpieczenia przeciwwilgociowego szczytowej ściany budynku nr (...), którego właścicielką jest odwołująca, oraz prawidłowe odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowej budynku nr (...), stanowiącego własność J. i T. B. Tak więc, w ocenie organu, nie można uznać powyższych robót budowlanych, jako wykonania obowiązku nałożonego uchyloną przez Sąd decyzją z dnia 12 kwietnia 1999 r. Wskazano ponadto, że budowa budynku mieszkalnego J. O. jest od dawna zakończona, a więc powoływanie się na zatwierdzony projekt budowlany budynku, w zakresie zgodności wykonanych obecnie robót nie może być brane pod uwagę w tym postępowaniu. Organ odwoławczy nie wykluczył wykorzystania w tym postępowaniu przez PINB przywołanych ekspertyz, dostarczonych wcześniej przez odwołującą i poinformował, że szkicu sytuacyjnego wykonanego odwodnienia, nie można utożsamiać z inwentaryzacją geodezyjną.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. O. podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 51 Prawa budowlanego i wyjaśniła, iż Starostwo Powiatowe rozpoznając jej zgłoszenie dotyczące docieplenia budynku przeprowadziło postępowanie w trakcie którego postanowieniem z dnia 5 listopada 2004 r. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożyło szereg warunków, po spełnieniu których pismem z dnia 24 listopada 2004 r. zawiadomiło, iż przyjęło bez sprzeciwu zgłoszenie z dnia 25 października 2005 r. Organ architektoniczno - budowlany w sposób nie budzący wątpliwości uznał więc, że na zamierzone roboty budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Skarżąca wskazała, iż w dniu 10 lipca 2005 r. właściciel działki (...) Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej przeprowadził kontrolę wykonywanego drenażu i nie wnosząc sprzeciwu do wykonanych robót milcząco wyraził na nie zgodę. W wydanych decyzjach organy nie wskazały w sposób jednoznaczny co i dlaczego w wykonanym tymczasowym odprowadzeniu wód opadowych jest niezgodne z prawem. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pominięcie dowodu z wykonanego na zlecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenia technicznego. Orzeczenie to w swojej treści na str. 7 w pkt 5.4 jednoznacznie wskazuje sposób odprowadzenia wód opadowych poza obręb gruntu przy budynku nr (...), tak aby woda opadowa nie przenikała na ściany budynku i nie powodowała zawilgocenia piwnicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisu Sąd może uwzględnić skargę również z innych powodów, niż w niej przedstawione.

Skarga jest uzasadniona, albowiem wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

W pierwszej kolejności należy jednak odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić, iż nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy zarzut skarżącej, iż wykonane odprowadzenie wód opadowych mieściło się w dokonanym przez skarżącą zgłoszeniu robót budowlanych. Z dokumentów zawartych w aktach organu wynika, iż skarżąca zgłosiła jedynie docieplenie budynku, a nie odprowadzenie wód opadowych z jego dachu do gruntu rurą drenażową. Ustalenie więc przez organ, iż wykonane prace polegające na odprowadzeniu wód opadowych zostały wykonane samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę uprawniało organ do wszczęcia postępowania w trybie przepisów art. 50 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane i ewentualnego nałożenia na skarżącą obowiązków wymienionych w tym przepisie.

Art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi: Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1/ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2/ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...). Oczywiście, w sytuacji gdy roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, są już zakończone, zbędne jest wydawanie postanowienia wskazanego w tym przepisie o wstrzymaniu robót. W takiej sytuacji organ wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 bez uprzedniego wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót. Z powyższego przepisu art. 51 ust. 1 wynika, iż decyzję przewidzianą w punkcie 1 tego przepisu organ wydaje w sytuacji gdy roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast organ ustali, iż roboty budowlane wykonane w warunkach o których mowa w przepisie art. 50 ust. 1 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i w tym celu wymagają wykonania pewnych czynność lub robót budowlanych (zmian, przeróbek...itp.) to wydaje decyzję nakładającą obowiązek ich wykonania w określonym terminie. Tylko wówczas gdy nie ma możliwości doprowadzenia w ten sposób wykonanych robót do zgodności z prawem zasadne jest wydanie decyzji przewidzianej w punkcie 1. Należy wskazać, iż zastosowanie konkretnej normy prawa materialnego jest zależne od prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń. Oznacza to, że już na etapie wydawania określonej decyzji przewidzianej w punkcie 1 lub 2 tego przepisu organ musi na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalić czy w danym konkretnym przypadku wykonane przez inwestora prace są zgodne z przepisami, czy też nie. Jeżeli ustali, że wykonane prace nie są zgodne z przepisami prawa to musi również ustalić czy mogą one być doprowadzone do takiej zgodności, czy też takiej możliwości w ogóle nie ma. Jeżeli na podstawie dokonanych ustaleń organ dochodzi do przekonania, że wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do zgodności z prawem wówczas wydaje decyzję przewidzianą w punkcie 1 artykułu 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast organ ustali, że wykonane prace nie są zgodne z przepisami, ale mogą być doprowadzone do takiej zgodności przez wykonanie przez inwestora pewnych czynności lub robót (zmian, przeróbek) to wówczas wydaje decyzję wskazaną w punkcie 2 wskazanego przepisu. Celem tej decyzji jest jednak zawsze doprowadzenie robót wykonanych w warunkach wskazanych w art. 50 ust. 1 do stanu zgodnego z prawem.

W przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mowa jest o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów nie jest "nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności" w rozumieniu powyższego przepisu. Takie dokumenty jak inwentaryzacja budowlana, opinia czy ekspertyza techniczna są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego i ich przedstawienie organowi nigdy nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu. Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. zmian, przeróbek, zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp. Tylko nałożenie tego typu obowiązków i ich wykonanie przez inwestora może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z prawem.

Należy ponadto wskazać, iż nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia wskazanych dokumentów w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego tamuje sobie możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, bowiem drugi raz w oparciu o ten sam przepis organ nie może wydać już decyzji. W niniejszej sprawie na skarżącą nałożono obowiązek przedłożenia m.in. inwentaryzacji budowlanej wraz z opisem i orzeczeniem technicznym wykonanych robót budowlanych. Skarżąca w swojej skardze podnosi, iż organ dysponuje dokumentacją pozwalającą ocenić mu prawidłowość wykonanego odprowadzenia wód opadowych z jej budynku i nawet na podstawie tej dokumentacji wydał już decyzję nakazującą jej wykonanie powyższych prac. Decyzja ta, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, została jednak uchylona wyrokiem sądu. Organ rozważając więc zasadność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 powinien skorzystać z orzeczenia technicznego znajdującego się w jego posiadaniu i na jego podstawie ustalić, czy wykonane przez skarżącą odprowadzenie wód opadowych z dachu jej budynku narusza przepisy prawa, czy też nie. Jeżeli w ocenie organu przedmiotowe orzeczenie nie byłoby wystarczające dla oceny prawidłowości wykonanych robót, bądź byłoby niewiarygodne, czy wymagające uzupełnienia to organ mógłby zażądać nowych ekspertyz lub ocen technicznych, ale tylko w ramach prowadzonego postępowania dowodowego na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Ten bowiem przepis daje organom nadzoru budowlanego właściwą podstawę prawną do żądania od inwestora niezbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentacji, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydana decyzja to w istocie postanowienie dowodowe, które nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Przez jej wydanie organ tamuje sobie możliwość dalszego prowadzenia sprawy w trybie wskazanego przepisu. Konsekwencją wykonania przez skarżącą zaskarżonej decyzji i złożenia wymaganej dokumentacji byłoby bowiem, stosownie do przepisu art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku i to bez względu i bez żadnego związku z prawidłowością wykonanych robót budowlanych. Należy wskazać, iż nawet wówczas gdyby ze złożonego przez skarżącą orzeczenia technicznego wynikała konieczność wykonania niezbędnych prac doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, organ nie miałby już możliwości nałożenia obowiązku ich wykonania. Stanowisko organu odwoławczego, iż w dalszym postępowaniu nie wyklucza się wykorzystania ekspertyz wskazanych przez skarżącą jest niezrozumiałe, bowiem po wykonaniu przez skarżącą decyzji organu (złożeniu dokumentacji) dalsze postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie miałoby prawa się toczyć.

Powyższe czyni zasadnym zarzuty skargi dotyczące nie wyjaśnienia przez organy czy wykonane przez skarżącą prace uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowym ustaleniem, jakie czynności lub roboty budowlane powinna wykonać skarżąca w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym organy naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił wydane w sprawie decyzje.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali na podstawie posiadanej, bądź zgromadzonej w toku sprawy - w ramach prowadzonego postępowania dowodowego - dokumentacji, czy wykonane przez skarżącą odprowadzenie wód opadowych z dachu jej budynku narusza przepisy prawa. Jeżeli tak, to organ ustali również jakie czynności lub roboty budowlane powinna wykonać skarżąca w celu doprowadzenia wykonanego odprowadzenia wody do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wówczas organ nałoży obowiązek ich wykonania decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mając na uwadze przedstawioną wyżej prawidłową wykładnię tego przepisu. Gdyby zaś organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny materiału dowodowego uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać tego typu prace to winien po prostu umorzyć prowadzone postępowanie, albowiem przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił w wyroku, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 tej ustawy.