Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 19 lipca 2006 r.
II SA/Gd 899/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz.

Sędziowie WSA: Felicja Kajut (spr.), Mariola Jaroszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody z dnia 30 sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Starosty z dnia 20 czerwca 2005 r., nr (...);

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta decyzją z dnia 20 czerwca 2005 r. orzekł o:

1)

uchyleniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na nieruchomości przy ul. (...), na działce nr (...) w miejscowości K., ponieważ istniały podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2)

odmowie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że na wniosek S. i A. E. współwłaścicieli sąsiedniej działki nr (...) przy ul. (...) w K., Wójt Gminy postanowieniem z dnia 16 września 1997 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 19 sierpnia 1996 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. G. pozwolenia na przedmiotową budowę. S. i A. E. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strony.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1925/00 w sprawie częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, znalazło się zalecenie zakończenia wznowionego postępowania i wydania decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Ze względu na zmianę przepisów organem właściwym stał się w sprawie Starosta. Uznał on, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 19 sierpnia 1996 r. jest niezgodna z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy z dnia 1 sierpnia 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji budynku gospodarczego na terenie działki nr (...) w K. W ocenie Starosty przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym ale budynkiem mieszkalnym. Wskazał również na inne naruszenia przepisów budowlanych w zakresie odległości inwestycji od granicy działek sąsiednich i uprawnień osób sporządzających dokumentację budowlaną.

K. G. odwołując się od tej decyzji stwierdził, że ze strony urzędników prowadzących postępowanie w sprawie zezwolenia na budowę doszło do przeoczenia stron postępowania tj. S. i A. E. Jego działka nr (...) sąsiaduje z działką nr (...) jedynie narożnikiem. Gdyby wcześniej został poinformowany, że musi uzyskać ich zgodę na przedmiotową inwestycję, czyniłby starania o jej uzyskanie albo wybudował obiekt na innej działce. Budynek został już wybudowany i ma wartość ok. 500.000 zł.

Wojewoda decyzją z dnia 30 sierpnia 2005 r., (...) utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty stwierdzając, że decyzja z dnia 19 sierpnia 1996 r. nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr (...), ponieważ został ustalony warunek uzyskania zgody sąsiadów na lokalizację budynku gospodarczego przy granicy działki. Co podkreślił organ odwoławczy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie wymieniała stron postępowania, ani strony nie zostały poinformowane o jej wydaniu. Z dokumentacji technicznej wynika, że budynek został usytuowany na działce nr (...) na granicy z działkami nr (...), (...) i (...) w odległości 0,5 m. Działki nr (...) i (...) sąsiadują narożnikami. Na granicy działki nr (...) budynek został postawiony bez wymaganej zgody właścicieli tej nieruchomości, co narusza § 12 ust. 1, 4 i 6 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.).

Odnosząc się do zagadnień poruszonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie mają one wpływu na jego decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. G. wniósł o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji wskazując, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Skarżący przypomniał, że Wójt Gminy udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku w dniu 19 sierpnia 1996 r. natomiast S. i A. E. w dniu 13 maja 1997 r. wnieśli o wyjaśnienie sprawy tej budowy. Następnie postanowieniem z dnia 16 września 1997 r. organ wznowił postępowanie w związku z faktem, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu; na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle tych okoliczności ma zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a.; od kiedy państwo E. dowiedzieli się o decyzji upłynęło 8 lat.

Skarżący nie rozumie dlaczego po upływie 9 lat ma ponosić odpowiedzialność za to, że Wójt Gminy prowadził postępowanie z naruszeniem art. 6 i 7 k.p.a. Uważa on, że nie może ponosić konsekwencji za brak kompetencji organu prowadzącego jego sprawę. Ponadto w jego ocenie fakt usytuowania budynku niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, na co wskazują organy, nie może stanowić podstawy do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania prowadzonego z przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania wznowieniowego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną; tożsamej pod względem podmiotowym i podstawy prawnej. Tym samym organ prowadzący to postępowanie jest zobligowany do uwzględnienia zasady ogólnej z art. 7 k.p.a. tzn. zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu obywateli. Oznacza to konieczność wnikliwego rozpatrzenie sprawy zarówno pod względem formalnym jaki i przepisów prawa materialnego. Na poparcie tych twierdzeń organ przytoczył też orzecznictwo sądów administracyjnych.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego organy wskazały na istotne naruszenia przepisów proceduralnych jak i materialnych w przeprowadzonym wcześniej postępowaniu przed organem I instancji, które musiały skutkować wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, publ. PS 194/7-8/155, jeżeli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie a nie tylko formalnie, to organ prowadzący postępowanie wznowieniowe nie może zastosować trybu art. 146 § 2 k.p.a. W ocenie Wojewody przesłanka negatywna uchylenia decyzji administracyjnej z art. 146 § 1 k.p.a. nie może być zastosowana w sprawie. Wyznaczenie terminu o jakim mówi ten przepis ma być wyrazem dążenia ustawodawcy do zapewnienia stabilności stosunków prawnych kształtowanych decyzją administracyjną. Taka motywacja ograniczenia dopuszczalności uchylenia decyzji w sytuacji oczywistej jej sprzeczności z przepisami prawa materialnego i procesowego jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Stwierdzona w postępowaniu wadliwość decyzji musiała spowodować jej uchylenie także z powodu, iż skarżący był świadomy oczywistości naruszeń prawa przez niego dokonanych. Zasada trwałości decyzji administracyjnej (oczywiście wadliwej w świetle materiału dowodowego), powinna ustąpić pierwszeństwa zasadzie praworządności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Należy ona do zasad ogólnych postępowania administracyjnego obowiązujących w każdym stadium postępowania oraz stanowi wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z systematyki kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jej szczególny charakter, jako normy prawnej gwarantującej stabilność stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Wyjątkami od tej zasady, przewidzianymi w cytowanym wyżej przepisie, umożliwiającymi wzruszenie decyzji ostatecznych są m.in. postępowania szczególne jak wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 - 153 k.p.a., czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane art. 156 - 160 k.p.a. Są to postępowania odrębne, które funkcjonują na zasadnie niekonkurencyjności, co oznacza, że mają na celu usunięci tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SA 412/96, Lex nr 45179).

Art. 145 k.p.a. w § 1 pkt 4 przewiduje, że postępowanie wznawia się jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania w oparciu o tą przesłankę może nastąpić jedynie na wniosek strony. W niniejszej sprawie niewątpliwie została wskazana przesłanka wznowieniowa, ponieważ S. i A. E. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 19 sierpnia 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na nieruchomości przy ul. (...) w miejscowości K. Wójt Gminy słusznie wydał postanowienie z dnia 16 września 1997 r. o wznowieniu postępowania w sprawie zatwierdzeni projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na działce nr (...) w miejscowości K.

Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do przyczyny wznowienia, czyli oceny zaistnienia ustawowych przesłanek wznowieniowych oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli prowadzić postępowanie w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy proceduralne i materialne. Na tym etapie postępowania znajdują zastosowanie również reguły obowiązujące w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu, organ w oparciu o zebrany materiał dowodowy wydaje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawia art. 145 § 1 lub 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § k.p.a.). Tym samym należy stwierdzić, że orzekając w postępowaniu wznowieniowym należy uwzględnić również art. 146 k.p.a., w tym jego § 1 zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Celowość tego ograniczenia zdaniem Sądu należy również rozpatrywać w kontekście powoływanej wyżej zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Powstaje pytanie jak rozumieć dzień doręczenia lub ogłoszenia decyzji (rozpoczęcie ww. terminu 5 lat), jeżeli wznowienie postępowania następuje z powodu nie uczestniczenia strony w postępowania, tzn. decyzja nie została jej doręczona. W orzecznictwie wykształcił się pogląd, iż przez doręczenie decyzji należy rozumieć jej doręczenie w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenie, jakie miało miejsce w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r. II SA/Gd 766/96, Lex nr 44242). Podobnie w wyroku z dnia 5 października 2004 r., IV SA 1208/103 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustawodawca, definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączy go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenie czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron (Lex nr 160787). Sąd w niniejszej sprawie podziela te poglądy. Zatem mając na uwadze, iż wszystkie strony postępowania - poza S. i A. E. - otrzymali przedmiotową decyzję w dniu jej wydania, tj. dnia 19 sierpnia 1996 r., należy uznać, iż termin 5 lat upłynął dnia 19 sierpnia 2001 r. Z uwagi na przytoczone przepisy, po tej dacie nie można było już uchylić wskazanej decyzji ostatecznej. Decyzja Starosty wydana w następstwie wznowienia postępowania zapadła zaś w dniu 20 czerwca 2005 r.

Sąd stoi na stanowisku, że każdorazowo po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie organ obowiązany jest z urzędu zbadać czy nie zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie organ wydając decyzję po wznowieniu postępowania nie zajął się w ogóle tą kwestią i wydał decyzję z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a. Analizowane przepisy nie pozostawiają, żadnych wątpliwości, że nie można wydać decyzji w trybie art. 151 § 1 k.p.a., jeżeli istnieją negatywne przesłanki określone w art. 146 k.p.a.; nawet jeżeli decyzja, której dotyczy wznowione postępowania narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego. W takim przypadku organ może jedynie stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Obok błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji również decyzja organu drugiej instancji nie może być uznana za akt administracyjny wydany zgodnie z prawem. Warto zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia i wyposażony w odpowiednie środki weryfikacji decyzji nie podjął w tej materii żadnych czynności. Utrzymał zaś w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, które z powodów podanych wyżej było błędne, czym naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W końcu Sąd stwierdza, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego przedstawionym w odpowiedzi na skargę, iż zasada trwałości decyzji administracyjnej winna w niniejszej sprawie ustąpić pierwszeństwa zasadzie praworządności. W ocenie Sądu organ niesłusznie przeciwstawił tutaj te dwie zasady. Znajdująca swoje umocowanie w art. 7 Konstytucji RP i zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności, oznacza, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Działanie na podstawie prawa oznacza m.in. działanie na podstawie obowiązujących norm prawnych. Takie normy zawierają przepisy art. 146 i 151 § 2 k.p.a. Ustawodawca w ramach obowiązującego porządku prawnego dopuścił możliwość funkcjonowania i uznał za wiążące decyzje obarczone wadami, uwzględniając doniosłość zasady trwałości decyzji administracyjnych. Działanie organów zgodne z tymi przepisami nie może być uznane za naruszenie prawa, a więc również sprzeczne z zasadą praworządności.

Sąd działając w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany będzie wydać orzeczenie w sprawie uwzględniając treść art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.