Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 21 września 2006 r.
II SA/Gd 768/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok.

Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch, WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2005 r., nr (...) 2/ określa, że decyzje wskazane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 28 stycznia 2005 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. Ł. rozbiórkę dwóch obiektów budowlanych: budynku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 73,6 m-, wybudowanego na terenie działki nr (...) w K. M. oraz budynku inwentarskiego o konstrukcji murowanej, parterowego w części z poddaszem użytkowym i powierzchni zabudowy wynoszącej 193,0 m-., wybudowanego na terenie działki nr (...) w K. M. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał na przepisy art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) Podstawą faktyczną nakazu rozbiórki było ustalenie, iż wskazane obiekty zostały wybudowane na przełomie lat 1991/1992 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 13 maja 2004 r. oględzin ustalono, iż budynki położone są w odległości mniejszej niż 15 metrów od działki nr (...) stanowiącej drogę gminną. Pomiarów odległości dokonano w oparciu o kamienie graniczne znajdujące się na działce stanowiącej własność Państwa D. Organ ustalił także, iż zarządca drogi - Wójt Gminy nie wyraził zgody na usytuowanie budynków w odległości mniejszej niż przewiduje to ustawa o drogach publicznych. Okoliczność, iż wskazane obiekty budowlane położone są niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 43 ust. 1) stanowiła podstawę do orzeczenia ich rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. Ł. zakwestionował prawidłowość dokonanych przez organ pomiarów odległości położenia budynków od drogi. Wskazał, iż droga gminna nie jest "udokumentowana w terenie", a jej szerokość jest "różna w różnych miejscach", stąd trudno określić w jakiej odległości od drogi usytuowane są zabudowania. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, iż pomiarów dokonano w oparciu o kamienie graniczne na działce p. D. jest błędne, gdyż według skarżącego jego budynki oddalone są od tych kamieni powyżej 20 metrów. Ponadto w decyzji błędnie przyjęto wymagane przepisami odległości zabudowań od drogi jak dla terenu niezabudowanego. W ocenie odwołującego, Wójt Gminy nie miał podstaw do odmowy wyrażenia zgody na istniejące położenie budynków, skoro droga gminna nie została prawidłowo wytyczona w terenie. Z treści odwołania oraz załączonych do niego pism wynika, iż skarżący zwrócił się do organów gminy o zamianę działki nr (...) stanowiącej drogę gminną na inną działkę wydzieloną geodezyjnie z jego nieruchomości z przeznaczeniem na drogę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 1 sierpnia 2005 r., nr (...) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż odległość przedmiotowych obiektów od istniejącej drogi gminnej jest mniejsza niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie zarządca drogi nie wyraził zgody na usytuowanie budynków skarżącego w odległości mniejszej niż przewiduje to ww. przepis. Organ odwoławczy ustalił, iż Wójt Gminy decyzją z dnia 7 kwietnia 2005 r. zatwierdził wprawdzie projekt podziału działki nr (...) na działki (...) oraz działki (...) na działki (...), a w jej uzasadnieniu wskazał, że działka nr (...) będzie przedmiotem zamiany z działką nr (...) i będzie stanowiła drogę gminną, jednakże jak wynika z pisma z dnia 20 czerwca 2005 r. do chwili obecnej Rada Gminy nie podjęła uchwały o ustanowieniu działki nr (...) drogą gminną. Organ odwoławczy wskazał, iż dla zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i orzeczenia na tej podstawie nakazu rozbiórki niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek tj. wybudowania obiektów bez pozwolenia na budowę, a więc niezgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy i zaistnienie ważnej przyczyny. W tym przypadku obie przesłanki zostały spełnione. Ważną przyczyną, o której mowa we wskazanym przepisie jest bowiem naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się natomiast do treści odwołania w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że organ administracji publicznej jest obowiązany brać pod uwagę stan faktyczny w sprawie występujący w dniu orzekania. Starania strony w toku postępowania administracyjnego o zmianę tego stanu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. Ł. powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo skarżący wskazał na uzasadnienie wcześniejszej wydanej w sprawie decyzji organu odwoławczego z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr (...) uchylającej poprzedzające rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 stycznia 2004 r., w którym wskazano: "Zwraca się jednak uwagę, że jak wynika z akt organu pierwszej instancji, granice działki nr (...), stanowiącej drogę gminną, nie są w sposób niebudzący wątpliwości geodezyjnie utrwalone i wymagają odtworzenia. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż omawiany budynek znajduje się w części na ww drodze. W tej sytuacji decyzja nakazująca jego rozbiórkę jest przedwczesna". Skarżący wskazał, iż do chwili obecnej granice działki nr (...) tj. drogi nie zostały prawidłowo ustalone, albowiem ani organ nadzoru budowlanego, ani Wójt Gminy nie przedstawili dokumentów obrazujących rzeczywisty przebieg drogi w terenie. Z tych przyczyn, przyjęte przez organ pomiary odległości zabudowań od drogi nie są prawidłowe. Ponadto organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie skontrolował wykonania przez organ I instancji cytowanych zaleceń zawartych w decyzji z dnia 5 kwietnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących usytuowania budynków od drogi organ wskazał, iż sprawy te zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności.

Podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił przepis art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., którego treść jest następująca: Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

W wydanych decyzjach organy powołały się na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten określa, że obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów - na terenie zabudowy miast i wsi oraz 15 metrów - poza terenem zabudowanym. Organy uznały, iż usytuowanie budynków skarżącego w odległości mniejszej niż przewiduje to cytowany przepis stanowi ważną przyczynę w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniającą nakazanie rozbiórki. Żaden z organów nie uzasadnił jednak przyjętego stanowiska i nie wyjaśnił dlaczego naruszenie wymaganych prawem odległości w niniejszej sprawie stanowi ważną przyczynę skutkującą koniecznością rozbiórki. Należy wskazać, iż orzeczenie przez organ administracji publicznej nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 2 nie ma obligatoryjnego charakteru, wobec tego takie rozstrzygnięcie musi być wyczerpująco uzasadnione. W okolicznościach niniejszej sprawy zwraca uwagę fakt, iż droga gminna tj. działka (...) dzieli nieruchomość skarżącego i przebiega przez jego działki nr (...). Dodatkowo droga ta wykorzystywana jest wyłącznie przez skarżącego i jego sąsiadów M. i Z. D., albowiem jej bieg kończy się na działce nr (...) stanowiącej ich własność (vide: opis i mapa k. 2 akt administracyjnych). Skoro przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uprawnia zarządcę drogi do wyrażenia zgody na usytuowanie budynków w odległości mniejszej niż określone w przepisie to oznacza, iż odległości te nie muszą być w każdym przypadku bezwzględnie zachowane. Zarządca drogi może bowiem zgodzić się w szczególnie uzasadnionych przypadkach na bliższe usytuowanie obiektów. Oznacza to, iż uznanie naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych za " inną ważną przyczynę" w rozumieniu art. 37 ust. 2 wymagało przedstawienia przez organy przekonywującej argumentacji, czego zabrakło w wydanych decyzjach. Sąd wyraża pogląd, iż samo stwierdzenie naruszenia przepisów dotyczących sytuowania budynków od drogi nie jest wystarczającą przesłanką skutkującą automatycznie nakazem rozbiórki. Naruszenie przepisów prawa jest niewątpliwie działaniem wielce nagannym, jednakże należy mieć na względzie, iż sankcja rozbiórki obiektu jest sankcją najbardziej dotkliwą dla inwestora. Treść przepisu art. 37 ust. 2 powinna być interpretowana przez pryzmat ogólnej zasady obowiązującej w ustawie Prawo budowlane z 1974 r., która to ustawa dla nielegalnych działań budowlanych tylko w ostateczności przewidywała rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ wydając więc decyzję w oparciu o art. 37 ust. 2 powinien więc przedstawić argumentację przemawiającą za uznaniem naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych za "inną ważną przyczynę" uzasadniającą w okolicznościach danej sprawy konieczność rozbiórki.

W niniejszej sprawie ponadto uzasadnione wątpliwości budzi prawidłowość ustaleń organów co do naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalenie organu I instancji, iż zabudowania skarżącego znajdują się od drogi w odległości mniejszej niż 15 metrów nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż faktyczny przebieg drogi tj. działki (...) od początku niniejszego postępowania budził wątpliwości. We wcześniejszej wydanej w sprawie decyzji organu I instancji z dnia 29 stycznia 2004 r. ustalono nawet, iż budynek rekreacyjny o powierzchni 73,6 m 2 usytuowany jest częściowo na działce nr (...) stanowiącej drogę gminną (k. 81-82 akt administracyjnych). W protokole oględzin z dnia 25 marca 2004 r. wskazano, iż " (...) przebieg drogi tj. działki nr (...) oznaczony na mapie nie pokrywa się z rzeczywistością. W terenie stwierdzono, że droga nie została wytyczona prosto - zgodnie z ustaleniami mapy ewidencyjnej, lecz jest załamana i biegnie bezpośrednio przy przedmiotowej stajni usytuowanej na działce (...). Natomiast z uwagi na brak kamieni granicznych nie można było ustalić jednoznacznej odległości usytuowania budynku stajni od granicy z działką nr (...)". Na tej podstawie organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia 29 stycznia 2004 r. Z kolei w decyzji z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr (...) odnoszącej się do innych zabudowań skarżącego organ odwoławczy polecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jednoznaczne określenie granic działki nr (...) oraz odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, a także ustalenie, czy znajdują się one na terenie zabudowy wsi, czy poza tym terenem - w rozumieniu art. 43 ustawy o drogach publicznych (k. 109-110 akt administracyjnych).

Jak wynika z zaskarżonych decyzji podstawą ustaleń organów w niniejszej sprawie, co do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 13 maja 2004 r.. W protokole tym zawarte są następujące stwierdzenia: "przedmiotowe obiekty budynek mieszkalny oraz budynek inwentarski (stajnia) oraz budynek letniskowy usytuowane są na terenie niezabudowanym w rozumieniu przepisów ustawy o ruchu drogowym. W trakcie oględzin ustalono w linii prostej od kamienia granicznego dz. nr (...) w K. M. do końca działki nr (...) i początku nr (...) ustalono, że budynek letniskowy usytuowany jest w odległości 7 m., zaś przyjmując szerokość drogi 6 m (działki (...)) to mierząc w linii prostej usytuowanie budynku mieszkalnego na dz. nr (...) jest bezpośrednio przy krawędzi drogi, zaś dobudowany budynek garażowy przebiega w drodze zaś jego szerokość wynosi 4,3 m. Natomiast usytuowanie budynku inwentarskiego - stajni wynosi 1 m od krawędzi drogi, odległość usytuowania części garażowej dobudowanej do budynku mieszkalnego do budynku letniskowego wynosi 9,10 m, a więc ewidentnym jest, że został naruszony art. 43 ustawy o drogach publicznych". Jak wynika z dalszej części protokołu skarżący zakwestionował dokonane pomiary i wskazał, iż droga przebiega zgodnie z przedstawionym planem wykonanym przez geodetę B. P. z uprawnieniami nr (...). W aktach sprawy brak jest jednak przedmiotowego planu. Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, iż protokół z dnia 13 maja 2004 r. nie dawał organom podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie naruszenia przepisu art. 43 ust. 1. ustawy o drogach publicznych. Protokół ten w szczególności nie wskazuje na jakiej podstawie przyjęto, iż teren działek jest terenem niezabudowanym, a nie terenem wsi. Okoliczności tej nie wyjaśniono również w wydanych decyzjach. Ponadto z protokołu nie wynika dokładnie w jaki sposób i od jakich punktów mierzone były odległości zabudowań od drogi. W szczególności nie wiadomo czy mierzono odległości od faktycznego przebiegu drogi, czy od miejsc w których powinna ona geodezyjnie i zgodnie z dokumentami przebiegać. W protokole oględzin z dnia 25 marca 2004 r. wskazano bowiem, iż "przebieg drogi oznaczony na mapie nie pokrywa się z rzeczywistością. W terenie stwierdzono, że droga nie została wytyczona prosto - zgodnie z ustaleniami mapy ewidencyjnej, lecz jest załamana..". Skoro nie wyjaśniono w niniejszym postępowaniu jak przebiegają granice drogi (działki (...)), to nie można było prawidłowo ustalić odległości zabudowań skarżącego od drogi. Protokół z dnia 13 maja 2004 r. nie jest jasny i czytelny, stąd nie mógł być podstawą dokonanych w sprawie ustaleń. Prawidłowe ustalenie przesłanki z art. 43 ust. 1 wymagało w pierwszej kolejności ustalenia gdzie faktycznie przebiega zewnętrzna krawędź jezdni, jaki jest rzeczywisty przebieg drogi oraz wskazania na szkicu rozmieszczenia zabudowań skarżącego położonych wzdłuż drogi i naniesienia na nim punktów od których mierzono odległości. Dopiero tak sporządzony protokół mógłby potwierdzać prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń. Ponadto należy wskazać, iż w aktach organu I instancji znajduje się również protokół graniczny z dnia 12 stycznia 2005 r. sporządzony przez geodetę G. R. treścią którego było ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomością będącą własnością K. Ł. (działka nr (...)), nieruchomością będącą własnością Gminy (działka nr (...)), a nieruchomością będącą własnością J. i U. C. (działka nr (...)). Organy w niniejszym postępowaniu nie odniosły się w żaden sposób do treści przedłożonego protokołu i nie wyjaśniły czy potwierdza on prawidłowość pomiarów dokonanych w trakcie oględzin z dnia 13 maja 2004 r. Obowiązkiem organów było rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i ustosunkowanie się do wszystkich zgromadzonych dowodów (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

W świetle powyższego należy wskazać, iż ustalenia organów dotyczące naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są dowolne i nie znajdujące potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Takie działanie organów narusza nie tylko reguły postępowania dowodowego, ale także zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił wydane w sprawie decyzje.

Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd określił w wyroku, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.