Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 27 lipca 2006 r.
II SA/Gd 765/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak.

Sędziowie WSA: Felicja Kajut, Asesor Katarzyna Krzysztofowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 lipca 2005 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 20 maja 2005 r., nr (...)

2.

orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.

Uzasadnienie faktyczne

Burmistrz decyzją z dnia 20 maja 2005 r.,

nr (...), wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz §§ 3 - 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku E. i D. B., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku usługowego z garażami na działkach nr (...) w obrębie ewidencyjnym nr (...) w M.

W ww. decyzji organ ustalił warunki kształtowania zabudowy dla planowanej inwestycji stwierdzając, iż budynek winien posiadać dachy symetryczne dwu-lub czterospadowe, o nachyleniu połaci 30-45°. Ustalając warunki w zakresie infrastruktury i komunikacji stwierdził także, iż planowana inwestycja winna być dostępna z przyległej drogi powiatowej (ulicy zbiorczej), przy czym zaznaczył, iż istniejący wjazd - usytuowany przy skrzyżowaniu z drogą krajową - powinien być zastąpiony wjazdem usytuowanym w innym miejscu, oznaczonym na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przedmiotowe zamierzenie zlokalizowane jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził także, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe ze względu na stwierdzone w sporządzonej analizie łączne spełnienie niżej wymienionych warunków:

istniejąca w sąsiedztwie zabudowa i zagospodarowanie pozwalają na określenie ustalanych warunków,

teren ma dostęp z drogi publicznej,

istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia,

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i D. B. stwierdzili, iż nie wyrażają zgody na ustalone w decyzji warunki kształtowania zabudowy dotyczące budowy dachów dwuspadowych lub czterospadowych o kącie nachylenia połaci 30-45 stopni oraz warunki w zakresie komunikacji polegające na ustaleniu nowego wjazdu na teren działek z przyległej drogi powiatowej.

W uzasadnieniu odwołania stwierdzili, iż we wniosku o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy określili, iż dach planowanej inwestycji będzie jednospadowy, ponieważ istniejące już na ich działce budynki (apteka i budynki warsztatowe) posiadają taki dach, podobnie jak większość budynków szpitala, sąsiadującego z ich działką. Zarzucili, iż kwestionowana decyzja zmusza ich do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z budową dachów dwuspadowych lub czterospadowych, które nie poprawią warunków architektonicznych ich działki i działek sąsiednich oraz spowodują powstanie przestrzeni, która nie zostanie przez nich zagospodarowana.

Odwołujący się zakwestionowali nadto ustalony w decyzji nowy wjazd na teren działki z drogi powiatowej. Wskazali, iż teren ich działki jest zagospodarowany do jej granic, a istniejący wjazd spełnia wszelkie wymogi. Natomiast nowa lokalizacja wjazdu spowoduje kolejny wzrost kosztów inwestycji i przedłuży okres jej realizacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 lipca 2005 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej przepisów wykonawczych brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wskazało bowiem Kolegium - zaskarżona decyzja została wydana w warunkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61) oraz analizę stanu istniejącego, która obejmuje tzw. obszar analizowany, wyznaczony w celu sprawdzenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy występującej na działkach w obszarze analizowanym wynika, iż na ww. terenie zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna oraz usługowa (teren szpitala). Występuje na nim duża rozmaitość form architektonicznych i usytuowania budynków. Dominuje zabudowa z dachami o nachyleniu 30 - 45 stopni (wyjątek stanowi budynek apteki). Teren ma dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Kolegium stwierdziło nadto, iż nie może podzielić poglądu odwołujących się, że ustalenie warunków zabudowy winno być rozstrzygnięte w myśl sugestii inwestora (właściciela nieruchomości), ponieważ byłoby to niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że zagospodarowanie terenu, do którego posiada się tytuł prawny, może być dokonane wyłącznie w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z decyzją o warunkach zabudowy, którą wydaje burmistrz (wójt) na podstawie ustaleń dokonanych przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wpisaną na listę architektów i urbanistów. Stwierdziło także, iż nie należało porównywać przyszłej zabudowy do istniejących budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce objętej przedmiotem inwestycji. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego obiekty te będą podlegać rozbiórce, a w ich miejsce powstanie projektowana inwestycja. Wyjaśniło również, iż Burmistrz M. nie miał obowiązku dokonywania analizy kosztów przyszłej zabudowy, ponieważ ryzyko inwestycyjne ponosi w całości inwestor, a organ orzeka wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego.

W skardze na powyższą decyzję E. i D. B. wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazali, iż analiza sporządzona przez urbanistę nie uwzględnia:

dodatkowych kosztów inwestora, które wystąpią w czasie realizacji inwestycji (dach dwuspadowy i nowy wjazd na teren działki),

dokładnej analizy zabudowanej działki sąsiedniej (teren szpitala), dokonanej pod kątem warunków kształtowania zabudowy,

stanu zabudowy i warunków komunikacji działek, na których planowana jest inwestycja.

Skarżący wyjaśnili, iż szpital posiada obiekty z wyraźną przewagą dachów płaskich, tylko dwa budynki z dziesięciu mają dachy dwuspadowe. Tym samym - w ich ocenie - analiza działki sąsiedniej nie została dokonana zgodnie z art. 61 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali nadto, iż w analizie uwzględniono tylko działki z zabudową jednorodzinną, a ich działka taką działką nie jest. Stwierdzili także, iż osiedle domów jednorodzinnych, usytuowane w odległości 300 m od planowanej inwestycji, to kilkadziesiąt budynków tzw. "kostek".

Zarzucili także, iż organ I instancji, ustalając warunki komunikacji, nie uwzględnił istniejącego zagospodarowania ich działek, które posiadają wjazd z przyległej drogi powiatowej. Jak wyjaśnili dowołujący się - wjazd ten wykonano kilkadziesiąt lat wcześniej i nikomu on nie przeszkadza, a budowa nowego wjazdu spowoduje konieczność poniesienia przez inwestorów dodatkowych kosztów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, wskazując na przepisy art. 3 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy, a nie inwestorów, i nie jest uzależnione od ich kondycji finansowej.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ponieważ inwestycja, której dotyczył wniosek skarżących, miała być zlokalizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy zasadnie wszczęły w niniejszej sprawie - na wniosek inwestorów - postępowanie w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Wydając kwestionowane przez skarżących decyzje organy administracyjne nie wzięły jednak pod uwagę treści przepisu art. 60 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Z przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 wynika, iż w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

Powyższe przepisy organy winny zastosować w niniejszej sprawie albowiem bezspornym pozostawało, że działki, na których ma być zrealizowana planowana inwestycja, przylegają do drogi powiatowej (ul. (...)). Natomiast w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do ustalenia warunków dla nowej zabudowy wskazano, iż analizowany obszar położony jest przy dwóch drogach publicznych - powiatowej i krajowej.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 cyt. ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przy czym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2), która może wnieść zażalenie na postanowienie, w którym organ zajmie stanowisko (§ 5).

Jak z powyższego wynika - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - Burmistrz winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy działki, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, przylegają tylko do drogi powiatowej, czy też również do drogi krajowej, a następnie dokonać stosownych uzgodnień. Dopiero bowiem po zajęciu stanowiska przez zarządcę drogi, który winien wypowiedzieć się m.in. na temat podnoszonych przez skarżących kwestii dotyczących usytuowania wjazdu na działkę, organ mógł wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż Burmistrz powyższego uzgodnienia nie dokonał. Błędu tego nie skorygował także organ II instancji. Tym samym należało stwierdzić, iż organy działające w niniejszej sprawie naruszyły przepis art. 106 § 1 k.p.a. Załatwienie sprawy przez organ decyzyjny było bowiem w niniejszej sprawie uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ. Organ decyzyjny winien wydać decyzję dopiero po zajęciu stanowiska przez zarządcę drogi w drodze postanowienia, na które stronie przysługiwałoby zażalenie. Przy czym decyzję winien wydać dopiero po ustaleniu, iż postanowienie wydane przez organ współdziałający jest ostateczne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (składu 7 sędziów) z 9 listopada 1998 r., OPS 8/98, ONSA 1999/1/7).

Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem organy administracyjne obu instancji naruszyły art. 106 k.p.a. wydając decyzje bez uzgodnienia z zarządcą drogi.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania.

Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza i na podstawie art. 152 ww. ustawy stwierdził, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do ustalenia warunków dla nowej zabudowy Sąd uznał, iż skarżący zasadnie zarzucili organom, iż swoje decyzje oparły na dokumencie, który nie zawiera dokładnej analizy zabudowy działek sąsiednich dokonanej pod kątem warunków kształtowania zabudowy. W szczególności z przedmiotowej analizy nie wynika jak zabudowane są poszczególne działki sąsiadujące z działkami, na których ma być zrealizowana inwestycja. Sporządzający ją urbanista nie dokonał bowiem szczegółowej analizy sąsiedniej zabudowy stwierdzając jedynie, iż na analizowanym obszarze znajduje się duża rozmaitość form architektonicznych i usytuowania budynków, a dachy, za wyjątkiem dachu apteki, mają nachylenie 30 - 45 stopni.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie brak jest danych pozwalających jednoznacznie ustalić czy organy właściwie wyznaczyły wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, którego granice - zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), winny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż w przypadku decyzji dotyczących zjazdów z drogi na daną posesję organy administracyjne przede wszystkim winnym kierować się zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dlatego też, załatwiając indywidualną sprawę strony, obowiązane są uwzględniać jej słuszny interes jedynie do granic, w których nie koliduje on z interesem publicznym, który w tym przypadku wyraża się w bezpieczeństwie użytkowników drogi.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien przede wszystkim zbadać czy teren, którego dotyczy wniosek skarżących, przylega jedynie do drogi powiatowej, czy także do drogi krajowej, a następnie wydać stosowną decyzję w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, ustalonym na podstawie przepisów art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ winien mieć na uwadze treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588.),

a w szczególności ustalić granice analizowanego obszaru zgodnie z treścią § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia i dokonać szczegółowej analizy ww. obszaru pod kątem gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.