Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 28 czerwca 2007 r.
II SA/Gd 762/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.).

Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska, NSA Jan Jędrkowiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia 21 lipca 2005 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 marca 2005 r., nr (...),

2.

określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane,

3.

zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz pełnomocnika skarżącej adwokata A. M. kwotę 439,20 zł (czterysta trzydzieści dziewięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 marca 2005 r., na podstawie art. 104 k.p.a, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 270, poz. 2016 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii cyfrowej położonej na dachu budynku mieszkalnego w G. przy ul. (...). Do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z wymaganymi dokumentami oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od decyzji tej odwołała się K. K., właścicielka jednego z mieszkań w domu, na dachu którego miała mieć miejsce rozbudowa, załączając podpisy 69 mieszkańców domu nie zgadzających się na realizację inwestycji.

W uzasadnieniu odwołująca się zarzuciła, że wyrażona przez mieszkańców zgoda na zajęcie dachu przez urządzenia telekomunikacyjne nie obejmowała "dostawiania w nieskończoność czegoś następnego", wobec czego decyzja zezwalająca inwestorowi na rozbudowę istniejącej stacji powinna być uchylona.

Wojewoda decyzją z dnia 21 lipca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości co do jej legalności, ponieważ nie doszło do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunków określonych przez przepisy Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowisk, dopuszczalnych poziomów promieniowania jakie mogą występować w środowisku oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107/98, poz. 676), a także Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Skargę na powyższą decyzję wniosła k.k. podnosząc ponownie zarzut nie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do skargi dołączyła kserokopię umowy najmu z dnia 10 listopada 2000 r. zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej z siedzibą w G. a A Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w W., przedmiotem której był fragment powierzchni dachu budynku mieszkalnego przy ul. (...) w G.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż powyższa umowa przewidywała udostępnienie inwestorowi jedynie części dachu niezbędnej do zainstalowania stacji bazowej. Ponadto wskazała, iż w treści umowy inwestor oświadczył, iż ten nie będzie wnosił dodatkowych żądań związanych z instalacją dalszych urządzeń telefonii cyfrowej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, iż w istocie w niniejszej sprawie prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ogranicza się do już zrealizowanej inwestycji, jednakże organy nie posiadają w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ustawowego upoważnienia do kwestionowania oświadczenia inwestora dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W wyniku tak dokonanej oceny Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu inwestorowi który złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego stanowi, iż poprzez pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być złożone w formie pisemnej.

Dopiero w sytuacji spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań określonych w przepisach art. 32 i art. 35 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wydaje pozwolenie na budowę.

W niniejszej sprawie w dniu 15 grudnia 1999 r. właściciele lokali położonych w budynku przy ul. (...) w G. - członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej - podjęli uchwałę w której wyrazili zgodę na montaż na dachu budynku stacji bazowej telefonii komórkowej, upoważniając zarządcę budynku do wynegocjowania i zawarcia stosownej umowy najmu z inwestorem.

Następnie w dniu 10 listopada 2000 r. została zawarta pomiędzy zarządcą - Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej z siedzibą w G. a A Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w W. umowa najmu, przedmiotem której był fragment powierzchni dachu budynku mieszkalnego przy ul. (...) w G.

Przedmiot najmu, zgodnie z umową, miał zostać przeznaczony pod instalację i eksploatację anten nadawczo-odbiorczych i urządzeń telekomunikacyjnych dla sieci telefonii cyfrowej o następującej docelowej konfiguracji: anteny paraboliczne ML (4 sztuki), TRM Cabinet (1 sztuka), Anteny Rozsiewcze RBS (3 sztuki) oraz RBS Cabinet szafa (3 sztuki).

Powyższa umowa stanowiła załącznik do oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonego w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 maja 2001 r. Na podstawie tej decyzji został zrealizowany projekt przewidujący między innymi instalację trzech anten typu "Celwave" (nadawczych), czterech anten radiolinii "Mini Link" (parabolicznych) znajdujących się na maszcie ponad dachem, oraz urządzeń pomocniczych RBS i TRM na dachu budynku.

Następnie ta sama umowa stanowiła podstawę na którą powołał się w swoim oświadczeniu inwestor wnosząc w dniu 5 stycznia 2005 r. o wydanie na pozwolenia na rozbudowę stacji telefonii komórkowej polegającą między innymi na montażu dodatkowych anten radiolinii oraz wymianie dotychczasowych urządzeń. Umowa ta znajdowała się w aktach sprawy jako załącznik do projektu budowlanego.

Z materiałów zgromadzonych a aktach sprawy jednoznacznie wynika, co przyznaje organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że w istocie prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ogranicza się do już zrealizowanej inwestycji. Także w treści odwołania skarżącą zarzuciła inwestorowi, iż ten nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością celem dalszej rozbudowy stacji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę jednoznacznie przesądził, iż pomimo dokonanych ustaleń nie posiada ustawowego upoważnienia do kwestionowania oświadczenia inwestora złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska.

Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi czynność dowodową podlegającą ocenie organu i stanowiącą, w znaczeniu procesowym, odpowiednik oceny dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Przeciwko takiemu oświadczeniu, podobnie jak przeciwko zaświadczeniu organu, może być przeprowadzony dowód przeciwny, a skoro strona postępowania podnosi tę kwestię, to obowiązkiem organu jest jej zbadanie i ustosunkowanie się do niej w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok wsa w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1217/05, LEX nr 206503).

Organ administracji może zatem na podstawie tak przeprowadzonej oceny złożonego oświadczenia uznać, że inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest jednakże uprawniony do kwestionowania tego prawa wbrew oczywistym dokumentom (por. Z. Kostka, Komentarz. Prawo budowlane. wyd. ODDK).

Zarówno w treści odwołania jak też w skardze K. K. podważyła prawdziwość oświadczenia inwestora o dysponowaniu przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Wskazała, iż inwestor posiada zgodę wspólnoty tylko na wybudowanie stacji bazowej, nie zaś na jej rozbudowę. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy rzeczywiście inwestor ma prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Nie budzi wątpliwości, iż prawo takie przysługiwało mu w chwili budowy stacji bazowej. Wątpliwości budzi jednakże prawo inwestora do dysponowania częścią przedmiotowego dachu na rozbudowę bazy telefonii komórkowej. Umowa najmu z dnia 10 listopada 2000 r. nie przewidywała bowiem w swej treści możliwości zamontowania dalszych urządzeń.

Organy obu instancji w sytuacji, gdy pojawiły się wątpliwości co do zakresu uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinny były bardzo szczegółowo zbadać czy wątpliwości te są zasadne, tym bardziej że podnosiła je strona postępowania, będąca współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Własność jest natomiast gwarantowaną przez artykuł 64 ust. 1 Konstytucji RP podstawową formą prawną korzystania z rzeczy. Prawo to rodzi obowiązek władz publicznych do podejmowania konkretnych działań umożliwiających realizację tego prawa.

W niniejszej sprawie współwłaściciele nieruchomości przy ul. (...) w G. wyrazili w dniu 10 listopada 2000 r. zgodę na ograniczenie swojego prawa własności określając w umowie najmu ścisłe zasady korzystania z części dachu przez najemcę.

W takiej sytuacji organ miał bezwzględny obowiązek zbadania wątpliwości podniesionych przez współwłaściciela. Wątpliwości takie istniały wbrew twierdzeniom organu, iż inwestor przedłożył oczywiste dokumenty. Zasłanianie się przez organ brakiem kompetencji do zbadania oświadczenia inwestora w sprawie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezasadne.

Organy obu instancji nie badając środka dowodowego jakim jest oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które stanowią, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, winien uwzględnić także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Należy zaznaczyć, że w aktach sprawy przez cały okres prowadzenia postępowania znajdowała się kserokopia umowy z dnia 10 listopada 2000 r.

Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635).

Rozważeniu podlega także kwestia legitymacji procesowej K. K. w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy umowa najmu przedmiotowego dachu zawarta była przez Wspólnotę Mieszkaniową reprezentowaną przez Zarząd. Kwestia ta nie była podnoszona w trakcie postępowania jednakże przepis 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) pozwala sądowi na rozstrzyganie w granicach danej sprawy bez względu na zarzuty i wnioski skargi.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, iż nie we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota reprezentowana przez jej Zarząd. Jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 2000 r. sygn. akt IV S.A. 1940/99, nie publ.). Stąd też skargę K. K. należało rozpoznać, gdyż skarżąca wskazała swój interes prawny polegający na braku zapewnienia jej przepisanych prawem norm ochrony prawa własności. Interes taki daje jej w rozpoznawanej sprawie status strony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe celem ustalenia czy inwestorowi przysługuje w rzeczywistości prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem wątpliwości przedstawionych przez skarżącą.

Mając na względzie powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia.

Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącej.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącej kwotę 439,20 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.