Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 16 marca 2006 r.
II SA/Gd 741/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.).

Sędziowie WSA: Jolanta Górska, Asesor Katarzyna Krzysztofowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 23 luty 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Sz. i H. W. - M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2003 r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 16 lipca 2002 r., nr (...), sygn. akt (...), Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" Sp. z o.o. w S. dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz z przyłączami w rejonie ulicy (...) - (...) i (...) w S. (działki nr (...) i (...)). Organ powołał się na zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)" w S., z którego wynikało, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub "małych domów mieszkalnych". Nadto określono warunki realizacji inwestycji, m. inn. takie jak:

-

dopuszczenie usług w parterze,

-

usytuowanie garaży w kondygnacji przyziemnej i podziemnej,

-

wysokość zabudowy - II - III kondygnacje,

-

podpiwniczenie budynków, oraz szereg innych Decyzja ta stała się ostateczną.

B. Sz., H. W. - M. oraz M. Ł. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji z uwagi na jej sprzeczność ze szczegółowymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)" w S. określonymi w § 12 uchwały nr (...) Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1999 r., a w efekcie z uwagi na wadę powodującą nieważność decyzji z mocy prawa (art. 46a ustawy o zagospodarowania przestrzennym). W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że zgodnie z ustaleniami szczegółowymi zawartymi w § 12 uchwały w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego tereny należące do inwestora oznaczone symbolami (...) oraz (...) znajdują się na obszarze ekstensywnego niskiego budownictwa mieszkalnego i przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową w formie "małych domów mieszkalnych" z dopuszczoną funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej (...). Podniesiono, że ustalenia szczegółowe planu wprowadzające podział terenu osiedla na obszary intensywnej (A) i ekstensywnej (B) zabudowy w ogóle nie przewidują możliwości realizacji budynków wielorodzinnych na terenie zabudowy (B), a jedynie na terenach leżących w obszarze zabudowy intensywnej oznaczonych symbolami MW lub MN. W przypadku terenów oznaczonych symbolem MN na obszarze A ustalenia szczegółowe dopuszczają alternatywnie inwestycje w formie "małych domów mieszkalnych" bądź zabudowy wielorodzinnej. Na obszarze B przeznaczonym w przeważającej mierze pod zabudowę jednorodzinną dla terenów oznaczonych symbolem MN wprowadzają w stosunku do treści zapisu § 5 ust. 3 ustaleń ogólnych miejscowego planu, ograniczenia co do jednego rodzaju zabudowy - formy budownictwa kilkurodzinnego. Wskazując na definicję legalną terminu "małego domu mieszkalnego" stwierdzono, że wydanie bez uwzględnienia ustaleń szczegółowych planu zagospodarowania przestrzennego terenów (...) i (...) decyzję lokalizacyjną dla inwestycji w formie budynków wielorodzinnych, a nie małych domów mieszkalnych otwarto inwestorowi drogę do realizacji inwestycji, która z racji swoich parametrów, formy, intensywności zabudowy i w efekcie niczym nieograniczonej intensywności zaludnienia (możliwość wybudowania nie kilku, a kilkudziesięciu lub nawet stu mieszkań w jednym budynku) pozostaje w sprzeczności z ekstensywną formą zabudowy kilkurodzinnej przewidzianej dla tych terenów i narusza uzasadnione interesy osób trzecich - właścicieli działek sąsiednich, którzy kupując tereny pod zabudowę jednorodzinną w obszarze B mieli prawo przypuszczać, że podobne warunki życia zostaną zachowane w najbliższym sąsiedztwie. Pozostawanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidzianym dla terenów inwestora spowoduje związanie jej treścią organu administracji wydającego pozwolenia na budowę i doprowadzi niezależnie od woli tego organu do sankcjonowania stanu niezgodnego z prawem gminnym, jakim jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)".

Decyzją z dnia 19 maja 2003 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2002 r., nr (...), sygn. akt (...), ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz z przyłączami w rejonie ulicy (...) - (...) i (...) w S. (działki nr (...) i (...)). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określona w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniosku o stwierdzenie nieważności organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o sprzeczności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym, bowiem sprzeczność taka zachodzi tylko wówczas, gdy treść planu wyraźnie i jednoznacznie wyklucza możliwość zrealizowania planowanej budowy, tj. gdy plan zawiera wyraźny nakaz lub zakaz uniemożliwiający realizację określonej inwestycji. Wskazano, iż w dacie wydawania decyzji z dnia 16 lipca 2002 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które definiowało pojęcie budynku mieszkalnego w zabudowie wielorodzinnej i jednorodzinnej. Przez zabudowę wielorodzinną rozumiano budynek mieszkalny zawierający więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków, a przez zabudowę jednorodzinną budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Tak rozumianą zabudowę mieszkaniową kojarzyć należało z zasadami i ustaleniami realizacyjnymi zawartymi w uchwale nr (...) Rady Miejskiej w z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)". Zabudowę jednorodzinną plan ten ustalił w miejscach oznaczonych symbolami MJ z dopuszczeniem realizacji trzech kondygnacji. Zabudowę wielorodzinną przewidziano natomiast na terenach oznaczonych symbolami MW i MN. Tereny oznaczone symbolem MN miejscowy plan przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub "małe domy mieszkalne". W takiej sytuacji możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych zawierających nie więcej niż trzy kondygnacje. Niemożliwe było natomiast lokalizowanie obiektów do czterech mieszkań stanowiących budynek jednorodzinny. Ponieważ pojęcie "małe domy mieszkalne" nie funkcjonowało w przepisach obowiązujących w momencie wydania decyzji, więc przez budynki mieszkalne należało rozumieć zawierające nie mniej niż pięć mieszkań w układzie nie więcej niż trzech kondygnacji, a więc budynki wielorodzinne. Podkreślono, że z zapisów planu wynika, że teren oznaczony symbolem (...) (gdzie znajduje się działka nr (...)) przeznaczono wyłącznie na lokalizację budynków wielorodzinnych do trzech kondygnacji, a teren oznaczony symbolem (...) (gdzie znajduje się działka nr (...)) dopuszczał zabudowę o charakterze "małych domów mieszkalnych" z funkcją usługową w parterze. Zapisu tego nie można utożsamiać z zabudową jednorodzinną zastrzeżoną w planie tylko na terenach oznaczonych symbolami MJ. Podsumowując stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie narusza porządku prawnego, w tym przepisu gminnego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)".

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły B. Sz. i H. W. - M. wyrażając swoją dezaprobatę dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżące utrzymywały, iż na terenach (...) i (...) plan dopuszcza zabudowę w formie małych domów mieszkalnych, co należy odczytywać jako formę nie tylko dopuszczalną, ale i preferowaną na tym terenie. Według skarżących wobec braku w planie ustalenia definicji pojęcia "mały dom mieszkalny" należało nadać mu znaczenie określone w obowiązujących aktach prawnych, zgodnie z którymi mały dom mieszkalny to zabudowa pośrednia pomiędzy zabudową jednorodzinną a wielorodzinną stanowiącą architektoniczny i urbanistyczny łącznik obu charakterów zabudowy. Kolegium dokonując wykładni planu wyszło poza granice dopuszczalnej swobody interpretacyjnej traktując zapis § 12 ustaleń szczegółowych planu w sposób rozszerzający. W sposób nieuprawniony i niezgodny z planem Kolegium zrównało formę małego domu mieszkalnego z zabudową wielorodzinną. Nadto, wskazano, że stronom doręczono decyzję lokalizacyjną niekompletną, albowiem bez załącznika graficznego, który stanowi jej integralną część i tym samym doręczenie to było nieprawidłowe. Dodatkowo stron nie powiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego uniemożliwiając wzięcie w nim czynnego udziału.

Decyzją z dnia 28 lipca 2003 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że na terenie obejmującym działki nr (...) i (...), które według planu przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych, można realizować budynki wielorodzinne, jak również domy mieszkalne zawierające nie więcej niż cztery mieszkania pod warunkiem zachowania takich parametrów, jak wskaźnika intensywności zabudowy i ilości kondygnacji, które wskazują na charakter zabudowy mieszkaniowej na danym terenie. Na obszarze tym nie można realizować domów jednorodzinnych, ponieważ w planie wydzielono konkretne tereny pod ich zabudowę oraz domów mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, gdyż są to tereny miejskie. Powyższe oznacza, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ przy zachowaniu wskaźników intensywności zabudowy i ilości kondygnacji określonych w planie dla danego terenu zostanie zachowany charakter zabudowy danego obszaru tzn. małe domy mieszkalne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji sprawę bada się jedynie pod kątem istnienia przesłanek nieważności, a nie ocenia się toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, m.in. kwestii niedoręczenia stronom załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę na wskazaną decyzję złożyły B. Sz. oraz H. W. - M. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 uchwały nr (...) Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)" poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 lipca 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mimo jej sprzeczności ze szczegółowymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi we wskazanym § 12. Zarzucając powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr (...) i (...). Uzasadniając skargę skarżące wskazały, że z postanowienia § 12 planu wynika jednoznacznie, że na wskazanym wyżej terenie dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa w formie małych domów mieszkalnych z dopuszczalną funkcją usługową na parterach. Organ odwoławczy natomiast pomijając ten najistotniejszy zapis szczegółowej części planu oraz załącznik graficzny i umieszczone na nim symbole skoncentrował się na wskaźnikach intensywności zabudowy i ilości kondygnacji, co doprowadziło do błędnego wniosku, że na terenie zabudowy jednorodzinnej można posadowić zarówno dom jednorodzinnym, jak i budynek wielorodzinny przy zachowaniu jednego kryterium, tj. intensywności zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził również, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostały określone na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)", zgodnie z którym nie można wykluczyć budowy domu mieszkalnego wielorodzinnego, przy zachowaniu parametru - wskaźnika intensywności zabudowy określonego na rysunku planu na działkach nr (...) i (...), tym bardziej, że plan nie definiuje pojęcia małego domu mieszkalnego.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1331/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2003 r., nr (...), a nadto stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2002 r., (...). Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium rażąco naruszyły prawo poprzez pominięcie szczegółowych postanowień planu miejscowego i ustaleń w części graficznej oraz wskazówek dotyczących sposobu ustalania przeznaczenia terenów a także poprzez niedopuszczalną wykładnię przepisów planu dokonaną przez jednego z projektantów. Sąd uznał za błędny pogląd, że tylko rażące (oczywiste) naruszenie planu dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji chociaż przepis art. 46a ustawy i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jej sprzeczność z ustaleniami obowiązującego planu. Nadto, uznał również, że decyzja Prezydenta Miasta wydana została z naruszeniem ustaleń planu i stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd powołał się na ustalenia planu stanowiące, że tereny wydzielone oznaczone symbolami (...) i (...) przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej. Tym samym funkcja terenu została nieprawdziwie określona zarówno w decyzji Prezydenta, jak i późniejszych. Decyzja Prezydenta Miasta rażąco naruszała art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub "małych domów mieszkalnych", podczas gdy dla tych działek ustalenia szczegółowe oraz w części graficznej dla symboli (...) i (...) wskazują, że jedynie możliwą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej, a tym samym wydana została z rażącym naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał także, że ustalenia szczegółowe planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami ogólnymi, a tym samym w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić te postanowienia, a nie postanowienia części ogólnej planu miejscowego. Sąd stwierdził, iż z postanowień planu wynikało, że na przedmiotowych działkach można było zlokalizować albo zabudowę wielorodzinną albo małe domy mieszkalne, nigdy te dwie funkcje łącznie. Jeżeli zatem w części szczególnej i graficznej wskazano, że teren jest przeznaczony pod zabudowę małymi domami mieszkalnymi to uzasadnione są zarzuty skargi, że plan nie przewidywał na tym terenie zabudowy wielorodzinnej. Możliwość realizacji wielorodzinnych budynków istniałaby tylko wtedy, gdyby szczegółowe ustalenia dla przedmiotowych terenów zawierały taki zapis, jak przyjęto w decyzji I instancji. Sąd uznał, że wielorodzinne budynki mieszkalne, jakie planowano zrealizować na przedmiotowym terenie, nie są małymi domami mieszkalnymi. Posiłkując się definicjami małych domów mieszkalnych zawartymi w przepisach prawnych Sąd uznał, że wskazane w części szczegółowej przeznaczenie terenu oznaczonego symbolami (...) i (...) "mały dom mieszkalny" nie odpowiada przyjętej dla innych terenów funkcji zabudowy wielorodzinnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał na naruszenie prawa materialnego - § 5 pkt 3 rozdz. II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "(...)" poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, w szczególności przez wydanie wyroku w oparciu o czarno - biały plan zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem wersji kolorowej.

Zdaniem inwestora nie można podzielić poglądu Sądu, iż ustalenia planu połączone spójnikiem "lub" wyrażają możliwość wymienności albo wzajemne wyłączenie się funkcji równorzędnych, co zdaniem Sądu jednoznacznie oznacza, że na terenach oznaczonych symbolem MN można było lokalizować albo zabudowę wielorodzinną albo małe domy mieszkalne, a zatem nigdy te dwie funkcje łącznie. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z powszechnie akceptowanym znaczeniem spójnika "lub", które należy odróżniać od znaczenia spójnika "albo". Zgodnie z poglądem przedstawicieli doktryny, zarysowuje się w mowie potocznej zasada, że słowa "lub" używa się jako przybliżonego funktora alternatywy nierozłącznej, natomiast słowa "albo" - alternatywy rozłącznej (Ziembiński Zygmunt, Logika praktyczna, Warszawa 1999, str. 87). Spójnik "lub" jest wyrażeniem wieloznacznym; oprócz sensu funktora alternatywy ("co najmniej jedno z dwojga") posiada także dwa inne znaczenia: " co najwyżej jedno z dwojga" i "dokładnie jedno z dwojga" (Stanosz Barbara, Ćwiczenia z logiki, Warszawa

1999, str. 16 i 17). Oznacza to, że na terenach oznaczonych symbolami MN można było lokalizować tylko zabudowę wielorodzinną lub tylko małe domy mieszkalne albo oba te rodzaje inwestycji jednocześnie. W innym przypadku koniecznym by było użycie spójnika "albo" a nie " lub". Potwierdza to treść § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie w odniesieniu do oznaczenia (...) wyraźnie zaznaczono, że jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych.

Analogicznego zapisu nie umieszczono przy określaniu terenu oznaczonego symbolem (...).

To zaś oznacza, że w odniesieniu do tego terenu odnoszą się uwagi dotyczące zastosowania funktora alternatywy nierozłącznej.

Wnoszący skargę kasacyjną zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że w przypadku braku definicji w określonym akcie prawnym, uprawnione jest sięganie do legalnych definicji zawartych w innych działach prawnych. Nie można jednak zgodzić się z praktyką powoływania definicji zawartych w aktach prawnych, które utraciły moc prawną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przywołał definicję małego domu mieszkalnego zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa Lokalowego, które zostało uchylone w dniu 1 stycznia 1988 r. Podobnie rozporządzenie Rady Ministrów z 09.11.1987 w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego utraciło moc prawną z dniem 12.11.1994 r., zaś rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. utraciło moc prawną z dniem 16 grudnia 2002 r. Dodatkowo, rozporządzenie MGPiB nie zawierało żadnych delfini-cji małego domu mieszkalnego. Powołanie się przez Sąd na definicję zawarte w uchylonych aktach prawnych wskazuje na nadmierną swobodę Sądu i podważa określoną w uzasadnieniu definicję małego domu mieszkalnego. Zatem otwartym pozostało zagadnieniem ustalenie definicji małego domu mieszkalnego, w oparciu o obwiązujący stan prawny.

Podniesiony zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczy posłużenia się przez Sąd czarno - białą mapą będącą załącznikiem do uchwały nr (...) Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1999 r. Odpowiednie posłużenie się uregulowaniami zawartymi w Kodeksie postępowania cywilnego uzasadnione jest treścią art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż zarzut dotyczy dowodu z dokumentu. W załączniku l do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego określone zostały podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego. Posłużenie się jedynie czarno - białą wersją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie zasady rzetelnego ustalania stanu faktycznego i prawnego, będących podstawą wydania wyroku.

Norma wyrażona w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala sądowi przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z dokumentu. Dowód taki nie został przeprowadzony pomimo faktu, że w przedmiotowej sprawie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nie ma także zagrożenia spowodowania nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wobec tak postawionych zarzutów inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestora strona skarżąca wskazała, że zgadza się z wywodem dotyczącym znaczenia spójnika "lub", lecz jej zdaniem nie ma to żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Miałoby to znaczenie jedynie wówczas gdyby ustalenia szczegółowe planu, określające przeznaczenie terenów B-6 i B-7 odsyłały wprost do definicji symbolu MN zamieszczonej w ustaleniach ogólnych bądź gdyby ta definicja została przeniesiona do ustaleń szczegółowych planu.

Nadto skarżące stwierdziły, że inwestor błędnie przyjmuje, iż przeznaczenie terenów B-6, i B-7 jest zróżnicowane, o czym w sposób jednoznaczny świadczy użycie wobec nich obu słowa "przeznaczone", wskazującego na liczbę mnogą.

Poza tym strona skarżąca przytacza argumentację zmierzającą do wykazania, że § 12 planu dopuszczając na obu ww. terenach tylko zabudowę typu małe domy mieszkalne wyłączył zarówno możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej jak i realizacji obu tych form jednocześnie.

Strona skarżąca, polemizując ze stanowiskiem inwestora w kwestii konieczności przeprowadzenia dowodu z barwnej planszy rysunku planu stanęła na stanowisku, że przepisy prawne nie nakładają obowiązku wykonywania planszy kolorowej. Mało tego, twierdzi, że plansza taka ma jedynie znaczenie dokumentu roboczego na etapie tworzenia planu, a jako załącznik do uchwały ogłoszono wyłącznie rysunek planu w grafice czarno-białej.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1825/04, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że sankcja nieważności decyzji jest sankcją tak poważną, że jej zastosowanie wymaga bardzo wnikliwych rozważań na gruncie całokształtu materiału dowodowego i prawnego. Sąd stanął na stanowisku, że przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawierają się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, wobec czego należy je uznawać za przypadki stwierdzenia nieważności określone w sposób ogólny w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego wynika, że unormowanie z art. 46a wskazanej ustawy ma charakter jedynie informacyjny, a do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów.

Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Natomiast interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającego pojęcia niejasne, niezdefiniowane wymaga szczególnej wnikliwości tak by ewentualne wadliwości formy planu nie przesądziły o sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych z tym planem.

Sąd podzielił wywody zawarte w skardze kasacyjnej w zakresie znaczenia spójnika "lub", wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił jego znaczenie w sposób zawężający.

Nadto Sąd uznał za zasadny zarzut zbyt swobodnej interpretacji użytego w § 5 w rozdz. II oraz w § 12 w rozdz. III omawianego planu pojęcia "mały dom mieszkalny" odwołującej się w znacznej części do uregulowań już nieobowiązujących. W stanie prawnym obowiązującym w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu brak było ustawowej definicji tego pojęcia, zaś w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zdefiniowano pojęcie budynku mieszkalnego, zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej. Nie ma w nim definicji małego domu mieszkalnego. Zabieg interpretacyjny polegający na wyprowadzeniu definicji małego domu mieszkalnego pośrednio z pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej może budzić wątpliwości w sytuacji, gdy w planie występuje obok pojęcia zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej także pojęcie małego domu mieszkalnego.

Sąd w sposób kategoryczny stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie opracowania i uchwalania miejscowego planu brak było ustawowej definicji tego pojęcia.

Dalej Sąd wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest teza o dopuszczalności sięgania do definicji zawartych w innych aktach prawnych, ale ta teza nie obejmuje sięgania do definicji nie tylko nie aktualnych ale także sformułowanych w odniesieniu do regulacji powstałych w zupełnie odmiennych warunkach ustrojowych, w których budownictwo, zarówno jednorodzinne jak i wielorodzinne, było związane bardzo restrykcyjnymi i ograniczającymi przepisami dotyczącymi także wielkości domów jednorodzinnych i lokali.

Sąd postawił pytanie czy w sytuacji braku definicji legalnej mały dom mieszkalny to tylko dom zawierający 4 mieszkania, czy także dom z 5, 6 czy więcej mieszkaniami? Sąd wskazując na to, że analiza postanowień planu może budzić wątpliwości, polecił rozważenie tych wątpliwości.

Sąd wskazał, że Sąd I instancji krytycznie odniósł się do wykorzystania w postępowaniu administracyjnym opinii jednego z projektantów planu. Sąd podkreślił, że opinia taka nie może stanowić jedynej wskazówki wykładni i musi podlegać ocenie, zaś postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania toczy się w trybie postępowania administracyjnego, a w nim dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd uznał za zasadny zarzut błędnej wykładni powołanego przepisu.

Poza tym Sąd uznał zarzut niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na korzystanie przez Sąd jedynie z czarno-białego rysunku planu za niezasadny, albowiem plansze barwne nie mają mocy wiążącej, chyba że rysunek planu sporządzony w jednobarwnej technice niewystarczająco wyjaśnia ustalenia planu. Zarzut ten jest ogólny i nie sposób się do niego do niego ustosunkować tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Dopiero wątpliwości co do rzeczywistej treści planu mogą dać podstawę do pomocniczego skorzystania z planszy barwnej. Wątpliwości w tym zakresie nie były podnoszone na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 6 października 2005 r. strona skarżąca formułuje szereg argumentów wskazujących jej zdaniem na to, że na terenach oznaczonych B-6 i B-7 niedopuszczalne jest sytuowanie budownictwa wielorodzinnego. Podkreśla, że małe domy mieszkalne w rozumieniu planu to inny rodzaj zabudowy niż zabudowa wielorodzinna. Wreszcie uważa, że precyzyjne definiowanie pojęcia "małego domu mieszkalnego ma znaczenie drugorzędne bo wystarcza wskazanie, że jest to inny rodzaj przeznaczenia terenu w rozumieniu przedmiotowego planu niż wskazany w zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej."

Dalej wywodzi, że z wykładni gramatycznej § 5 pkt 3 ustaleń ogólnych planu wynika, że lokalizacja zabudowy wielorodzinnej dopuszczona jest wyłącznie na wydzielonych planem działkach, a działki położone na terenie B-6 i B-7 pod zabudowę taką nie zostały wydzielone.

Nadto przeprowadza analizę pojęć budynku wielorodzinnego, domu mieszkalnego i domu jednorodzinnego w kontekście przepisów rozporządzenia Min8stra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 7994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), a także w znaczeniu potocznym. W konkluzji wyprowadza wniosek, że na przedmiotowym terenie dopuszczalna jest zabudowa mieszcząca się w pojęciu małego domu, a nie zabudowa budynkami wielorodzinnymi.

Skarżące podniosły także, że po zmianie ustroju i po uchyleniu przepisów prawa lokalowego pojęcie małego domu mieszkalnego zakorzeniło się w systemie prawa jako jedna z kategorii planistycznych, już nie w jego negatywnym znaczeniu (ograniczenie powierzchni zabudowy) lecz jako określona forma zabudowy jednorodzinnej stanowiącej łącznik z zabudową wielorodzinną.

Zdaniem skarżących rażące naruszenie prawa zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedza-jącej ją decyzji Prezydenta Miasta wyraża się w pominięciu szczegółowych postanowień planu miejscowego i ustaleń zawartych w części graficznej planu oraz niezastosowaniu obligatoryjnych wskazówek dotyczących sposobu ustalenia przeznaczenia terenów wynikających z § 3 pkt 1 lit.a, § 3 pkt 2 lit. b, § 3 pkt 3 planu.

Inwestor, Przedsiębiorstwo Zagraniczne "A" sp. z o.o. przy piśmie procesowym z dnia 26 października 2005 r. złożyło pismo zatytułowane "opinia architektoniczno - urbanistyczna", autorstwa mgr inż. arch. J. A., w którym po przeprowadzeniu analizy planu wskazano, że na przedmiotowych terenach nie ma możliwości realizacji zabudowy jednorodzinnej. Podkreślono, że wskaźnik intensywności zabudowy 0,6 do 0,7, ustalenia nakazujące wprowadzenie usług w parterach budynków oraz wskazujące ciągi elewacyjne wymagające szczególnego opracowania, są typowymi ustaleniami dla zabudowy wielorodzinnej traktowanej jako pierzeja ulicy. Powyższe zaś wskazuje, że przedmiotowy teren przez autora planu nie był przewidywany pod zabudowę jednorodzinną.

W kolejnym piśmie procesowym strona skarżąca z polemizuje z poglądami wyrażonymi ww. opisanym piśmie zatytułowanym "opinia architektoniczno - urbanistyczna". Poza tym wskazuje, że jej zdaniem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1825/04 wyraził "oczywiście błędny pogląd", iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie opracowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla (...) brak było legalnej definicji małego domu mieszkalnego. Konsekwencją tego poglądu była teza, że pojęcie małego domu mieszkalnego jest pojęciem niedookreślonym, niejasnym i niesprecyzowanym. Skarżące zwróciły uwagę na to, że przepis art. 60 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych dnia 2 lipca 1994 r. (która weszła w życie 12 listopada 1994 r. i uchyliła przepisy prawa lokalowego z 1974 r. ze zm. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy definiujące pojęcie małego domu mieszkalnego) mówiącym " Ilekroć w odrębnych przepisach wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy jest mowa o domach jednorodzinnych, małych domach mieszkalnych, domach mieszkalno-pensjonatowych lub letniskowych, rozumie się przez to budynki odpowiadające wymaganiom określonym w przepisach dotychczas obowiązujących" pozostawił w mocy dotychczas obowiązujące definicje, obligując do jednolitego rozumienia pojęcia małego domu mieszkalnego zawartego w innych odrębnych przepisach. Pojęcie małego domu mieszkalnego wprowadzone zostało do art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), ogłoszonej w Dzienniku Ustaw w dniu 25 sierpnia 1994 r., a więc w czasie obowiązywania prawa lokalowego. Zatem pojęcie małego domu mieszkalnego zawarte w ustawie prawo budowlane jest tożsame z pojęciem małego domu mieszkalnego w rozumieniu przepisów prawa lokalowego.

W piśmie z dnia 22 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do ww. pisma procesowego skarżących wskazało, że za bezsporny dowód w sprawie możnaby uznać opinię architektoniczno-urbanistyczną z dnia 26 października 2005 r., sporządzoną przez uprawnionego urbanistę, członka Izby Zawodowej Urbanistów.

W kolejnym piśmie procesowym strona skarżąca zakwestionowała zasadność ww. stanowiska Kolegium wskazując, że w postępowaniu nieważnościowym bada się legalność decyzji w dacie jej wydania czyli ogranicza się ono do analizy i wykładni przepisów prawa. Wykluczona jest zatem możliwość powoływania biegłych do wydania ekspertyzy w przedmiocie wykładni przepisów prawa, bo do wiążącej wykładni prawa powołany jest jedynie sąd. Poza tym ww. pismo nie może być uznane za dowód z ekspertyzy biegłego, bo takiego waloru nie posiada.

W piśmie procesowym z dnia20 stycznia 2006 r.zaintereswany inwestor -Przedsiębiorstwo Zagraniczne "A" sp. z o.o. ponowiło prezentowaną już uprzednio argumentację zmierzającą do wykazania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przystępując do rozważań należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 16 lipca 2002 r., nr 254/02, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami oraz przyłączami w rejonie ulic (...) - (...) i (...) w S., na działkach nr nr (...) i (...) na rzecz inwestora - Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" Sp. z o.o. w S.

Postępowanie nieważnościowe oparte na przepisie art. 156 k.p.a. ma za zadanie ustalić czy kontrolowana decyzja, postanowienie czy inny akt administracyjny jest dotknięty jedną z wad enumeratywnie wymienionych w § 1 tego przepisu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest kwestia naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części mówiącej o rażącym naruszeniu prawa. W doktrynie zarysowały się dwa stanowiska w odniesieniu do wykładni tej przesłanki nieważności.

Według pierwszego - rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zatem rażące naruszenie to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne.

Drugie stoi na stanowisku, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. Zatem rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Reprezentowane jest także stanowisko pośrednie starające się łączyć oba wyżej wskazane (szerzej- M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz. Zakamycze,2005,wyd.II oraz G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz.Zakamycze,2005.).

Trzeba wskazać tu na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w niniejszej sprawie, które należy tu przytoczyć w całości: "Sankcja nieważności decyzji jest sankcją tak poważną, że jej zastosowanie wymaga bardzo wnikliwych rozważań na gruncie całokształtu materiału dowodowego i prawnego. W myśl art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, m. inn. jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. W doktrynie kwestie związane z takimi przypadkami nieważności były uważane za budzące wątpliwości. Ostatecznie przyjmowano, że decyzje podejmowane w okolicznościach przewidzianych w art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zaś przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 46a zawierają się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, to należy je uznawać za przypadki stwierdzenia nieważności, określone w sposób ogólny w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika z tego, że unormowanie przewidziane w art. 46a ma jedynie charakter informacyjny (T. Bąkowski, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Warszawa 2001, s.180), a do rażącego naruszenia dochodzi gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaję się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierające pojęcia niejasne, niezdefiniowane wymaga szczególnej wnikliwości tak by ewentualne wadliwości formy planu nie przesądzały o sprzeczności zamierzeń inwestycyjnych z tym planem."

Ta ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy.

Zatem istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Prezydent Miasta ustalając na rzecz Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" Sp. z o.o. w S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie budynków mieszkalnych na terenach, oznaczonych symbolami (...) i (...) uczynił to zgodnie z przepisami uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1999 r., nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "(...)", czy rażąco naruszył prawo.

Z zapisu zawartego w § 12 planu wynika że tereny oznaczone symbolami (...) i (...[ zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o charakterze małych domów mieszkalnych z funkcją usługową w parterach od strony ulicy lokalnej.

Plan zagospodarowania nie ustala pojęcia małych domów mieszkalnych. Pojęcie to wywodzi się z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe ze zm., (w szczególności ustawami z dnia 16 lipca 1987 r. i z dnia 23 marca 1990 r.), która stanowiła, że "małym domem mieszkalnym jest budynek obejmujący samodzielne lokale mieszkalne, których własność została lub może zostać wyodrębniona na rzecz różnych osób." Definicja ta została doprecyzowana w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego, a następnie zastąpiona definicją zawartą w kolejnym rozporządzeniu z dnia 9 listopada 1987 r. Obie stanowiły, że mały dom mieszkalny może obejmować 2 do 4 samodzielnych lokali mieszkalnych (nadto ta z 9 listopada 1987 r. określała ilość izb na nie więcej niż 20) oraz lokale użytkowe, nie wliczane w skład powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych.

Prawo lokalowe zostało uchylone ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, która weszła w życie 12 listopada 1994 r., ta zaś została uchylona ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lo9katorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

Nie ma zatem żadnej wątpliwości, że w dacie uchwalenia przedmiotowego planu zagospodaro-wania przestrzennego (30 czerwca 1999 r.) prawo lokalowe już od przeszło czterech lat nie obowiązywało, a definicja małego domu mieszkalnego była nieaktualna. Nie zmienia tego przepis art. 60 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (na który powołują się skarżące), gdyż użycie tego pojęcia w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane miało nie powszechne lecz ograniczone tylko do tego prawa - znaczenie.

Analogiczną ocenę prawną-wiążącą Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu - wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym poprzedni wyrok WSA (str.13 uzasadnienia). Podzielić należy także ocenę prawną tamże wyrażoną, że nie należy sięgać do definicji nie tylko nie aktualnych, ale także sformułowanych w zupełnie odmiennych warunkach ustrojowych, w których budownictwo, zarówno jednorodzinne jak i wielorodzinne było związane bardzo restrykcyjnymi i ograniczającymi przepisami dotyczącymi także wielkości domów jednorodzinnych i lokali. Nie sposób podzielić tu stanowiska strony skarżącej, zawartego w piśmie procesowym z dnia 6 października 2005 r., że po zmianie ustroju i uchyleniu przepisów prawa lokalowego pojęcie małego domu mieszkalnego zakorzeniło się w systemie prawa jako jedna z kategorii planistycznych. Do formułowania takiej tezy nie upoważnia użycie tego pojęcia w planie będącym przedmiotem niniejszych rozważań.

W tej sytuacji trzeba sięgnąć do § 5 części ogólnej planu, który ustala przeznaczenie podstawowe terenu wraz z zakresem funkcji dopuszczalnych uzupełniających zagospodarowanie tych terenów, przy czym danej funkcji odpowiada określone oznaczenie symbolem planistycznym. Tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone zostały trzema symbolami: MW, MN i MJ określających przeznaczenie każdego z nich:

-

MW - przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o intensywności zabudowy od 0,9 do 1,3 z dopuszczeniem usług komercyjnych oraz określeniem ilości niezbędnych miejsc parkingowych (1 pojazd na 1 mieszkanie oraz w wypadku lokalizowania usług w parterach, dodatkowo 1 stanowisko na 50 m-powierzchni usług),

-

MN - przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne na wydzielonych działkach lub "małe domy mieszkalne" o intensywności zabudowy od 0,6 do 0,9 z dopuszczeniem usług komercyjnych oraz określeniem ilości niezbędnych miejsc parkingowych (1 pojazd na 1 mieszkanie oraz w wypadku lokalizowania usług w parterach, dodatkowo 1 stanowisko na 50 m-powierzchni usług),

-

MJ - przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o intensywności zabudowy do 0,6 z dopuszczeniem usług komercyjnych typu nieuciążliwego rzemiosła.

Z tego zestawienia w sposób oczywisty wynika, że ww. tereny różnią się od siebie przede wszystkim wskaźnikami intensywności zabudowy, przy czym - co oczywiste - najniższy odnosi się do zabudowy jednorodzinnej, wyższy do zabudowy "małymi domami mieszkalnymi", a najwyższy do zabudowy wielorodzinnej. Różni je także charakter dopuszczalnych usług, przy czym dla terenów o symbolach MW i MN są one takie same (usługi komercyjne), zaś dla MJ zawężone do usług komercyjnych typu nieuciążliwego rzemiosła.

Już z tego zestawienia widać podobieństwa między terenami przeznaczonymi pod budow-nictwo wielorodzinne (MW) i zabudowę małymi domami mieszkalnymi (MN) oraz różnice między nimi, a budownictwem jednorodzinnym.

Podobieństwo charakteru zabudowy wielorodzinnej i zabudowy małymi domami mieszkalnymi wyraźnie widać w zakresie lokalizowania dopuszczalnych usług oraz ilości wymaganych miejsc parkingowych.

Podobieństwo zaś między zabudową małymi domami mieszkalnymi, a zabudową jednorodzinną - z zastrzeżeniem, że chodzi o przedmiotowe tereny (...) i (...) oraz sąsiadujące z nimi tereny zabudowy jednorodzinnej - wyraźnie wynika z części graficznej planu (będącej integralną częścią planu), który określa podobną, dopuszczalną wysokość tej zabudowy. Dla zabudowy małymi domami mieszkalnymi - od II do III kondygnacji, zaś dla terenów zabudowy jednorodzinnej bezpośrednio z nimi sąsiadujących - od I do III kondygnacji ((...)), od II do III kondygnacji ((...) i (...)), a nieco dalej położonych - od I do II ((...) czy (...)). Podobieństwo to dotyczy także wskaźnika intensywności zabudowy, który został określony na poziomie od 0,6 do 0,7.

Sąd nie bez kozery wskazuje na powyższe podobieństwa i różnice dotyczące ww. terenów. Wszak plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, prawem miejscowym, które prezentuje określone wizje zagospodarowania terenów nim objętych. Dlatego, by odpowiedzieć na wątpliwości dotyczące możliwości lokalizacji na danym terenie takiej, a nie innej zabudowy, nie można oprzeć się na nieaktualnej definicji pojęcia małego domu mieszkalnego, nie będącego pojęciem planistycznym, "zapożyczonego" nadto z innej dziedziny prawa - prawa lokalowego, do tego określonego w odmiennych warunkach ustrojowych (o czym była już mowa wyżej). Aby odpowiedzieć na te wątpliwości trzeba zmierzać do zrozumienia intencji ustawodawcy tego prawa miejscowego, które ma porządkować zabudowę na danym terenie gminy i niewątpliwie realizuje konkretne wizje urbanistyczno - architektoniczne. W szczególności wówczas, gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieprecyzyjne, niejednoznaczne, niejasne.

W tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny nałożył na Sąd I instancji obowiązek wykorzystania do przeprowadzenia prawidłowej wykładni wszystkiego co wg k.p.a. może być dowodem w sprawie, wskazując na wypowiedź jednego z projektan-tów planu. Otóż ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma architekta S. D. zatytułowanego "Opinia urbanistyczna" wynika, że jego zdaniem użyte w planie pojęcia małego domu mieszkalnego "odnosi się przede wszystkim do wielkości i charakteru zabudowy, określonych w zapisach planu (ilość kondygnacji, intensywność zabudowy), a także architektury i urbanistyki, a nie do definicji zawartej w nieobowiązującym w chwili tworzenia planu prawie lokalowym." Pomijając wskazane wyżej (podkreślone) i pozostałe zawarte w piśmie odniesienia architekta do kwestii prawnych - do czego nie jest powołany - wskazanie na pewną wizję i zamierzenia urbanistyczno - architektoniczne twórców planu, przybliża możliwość zrozumienia intencji ustawodawcy (Rady Miejskiej), który wszak rozwiązania przyjęte w projekcie planu zaakceptował i nadał im rangę obowiązującego erga omnes prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu nie ma możliwości stworzenia nowej definicji pojęcia "małego domu mieszkalnego" użytego w planie wg kryterium ilości lokali mieszkalnych. Właściwą drogą do ustalenia charakteru budownictwa dopuszczalnego na terenie oznaczonym symbolami (...) i (...) jest analiza postanowień tak części opisowej (ogólnej i szczegółowej) oraz graficznej planu. Z analizy tej wynika, że Radzie Miejskiej chodziło by na tych terenach zabudowa miała określone parametry: intensywności zabudowy, ilości kondygnacji i charakteru towarzyszących jej usług oraz towarzyszącej infrastruktury. Tym samym zabudowa uwzględniająca te zawarte w planie wymogi może być uznana za zabudowę dopuszczalną na danym terenie.

W tej sytuacji nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczego błędnej oceny rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji Prezydenta Miasta ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Przedsiębiorstwa Zagranicznego "A" Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, gdyż niewątpliwie nie doszło do oczywistego, wyraźnego, jasno uchwytnego naruszenia prawa (postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się nadto do prezentowanego w orzecznictwie i literaturze stanowiska, że do przyjęcia rażącego naruszenia prawa niezbędne jest ustalenie, by to naruszenie wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, Sąd skutków takich się nie dopatrzył. W sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja - budowa budynków wielorodzinnych istotnymi parametrami jest zbliżona do zabudowy jednorodzinnej, przy czym najistotniejsze z nich, jak wskaźniki intensywności zabudowy oraz dopuszczalna ilością kondygnacji są nieomalże takie same nie sposób mówić o takich skutkach.

Wreszcie gdyby nawet, podzielając w mniejszym bądź większym zakresie argumentację podnoszoną przez stronę skarżącą uznać, że do przyjęcia jest także jej interpretacja przepisów przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób byłoby zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rażące naruszenie prawa o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wystarczy tu powołać się na utrwalone w tej mierze orzecznictwo sądowe wskazując na tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2002 r., sygn. akt III SA 3116/00: "Rażące naruszenie prawa z reguły jest wyrazem ewidentnego jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; jeśli jednak przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet - w konkretnym wypadku - mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy/albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną/ nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące." Jeśli mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, to uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji."

Mając zatem na uwadze wyżej wskazane względy, nie dopatrując się naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.