Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 8 czerwca 2006 r.
II SA/Gd 731/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski.

Sędziowie WSA: Felicja Kajut (spr.), Elżbieta Kowalik-Grzanka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A ul. (...) w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lipca 2005 r. nr (...) w przedmiocie nakaz rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2005 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego piwnic budynku mieszkalnego przy ul. (...) w G. nakazał wspólnocie mieszkaniowej ul. (...) rozebranie elementów piwnic budynku związanych z zasypaniem części kondygnacji piwnicznej oraz uporządkowanie terenu; jednocześnie organ ustalił termin przystąpienia do rozbiórki na dzień 1 października 2005 r., a termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 30 października 2005 r.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż pierwotnie decyzją z dnia 25 października 2002 r. nakazano wspólnocie mieszkaniowej ww. budynku przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego piwnic budynku; następnie decyzją z dnia 11 marca 2005 r. nakazano wyłączenie z użytkowania części piwnic budynku zlokalizowanych pod chodnikiem oraz zabezpieczenie stropu tej części piwnic przed zawaleniem.

Na przeprowadzonej zaś w dniu 18 kwietnia 2005 r. rozprawie administracyjnej przedstawiciel wspólnoty mieszkaniowej oświadczył, iż nakaz wynikający z ww. decyzji został zrealizowany. W tym świetle, w oparciu o art. 67 ustawy - Prawo budowlane, przewidujący rozbiórkę obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego, w sytuacji gdy nie nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia, należało zdaniem organu orzec jak w sentencji decyzji.

W następstwie odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. (...) w G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 czerwca 2005 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazując, iż piwnice nawet wysunięte poza bryłę zasadniczą budynku stanowią jego część podniósł, iż wydane rozstrzygnięcie nie precyzuje jakie konkretnie roboty budowlane mają być wykonane w związku z nakazem rozbiórki elementów omawianych pomieszczeń i ich zasypaniem; w tym też stanie orzeczenie to jest niewykonalne. W ocenie organu odwoławczego ogólnikowe wskazanie na konieczność wykonania robót budowlanych określonych w projekcie jest niewystarczające. Osnowa decyzji powinna być bowiem precyzyjna tak, aby zakres nałożonego obowiązku nie budził wątpliwości. Co równie ważne, w wyłączonej z użytkowania części piwnic biegną stosowne instalacje; stąd też organ I instancji winien rozważyć, czy istnieje konieczność dalszego rozpatrywania sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W sytuacji bowiem gdyby wspólnota mieszkaniowa chciała rozebrać część omawianych piwnic wykraczających poza obrys powinna wystąpić do organu architektoniczno - budowlanego o pozwolenie na rozbiórkę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 9 czerwca 2005 r. nr (...), na podstawie art. 104 k.p.a., art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. (...) wykonać stosowne roboty budowlane związane z zasypaniem części kondygnacji piwnicznej, opisane w 9 punktach decyzji oraz uporządkować teren; jednocześnie organ ustalił termin przystąpienia do rozbiórki na dzień 1 października 2005 r., a termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 30 października 2005 r.

W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż dalej istnieje konieczność kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego piwnic, gdyż wspólnota mieszkaniowa nie jest zainteresowana docelowym zlikwidowaniem stanu zagrożenia dla ludzi i mienia, jakie stwarza ich obecny stan techniczny. Stąd też zasadnym jest wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 67 ustawy - Prawo budowlane; z kolei ewentualną przebudowę instalacji przebiegających przez część piwnic objętą nakazem zasypania należy wykonać po uzyskaniu stosownego pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej.

W odwołaniu od ww. decyzji Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i wydanie nakazu właścicielowi i zarazem zarządcy obiektu budowlanego pomieszczeń piwnicznych położonych w granicach działki nr (...), tj. Gminie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż wspólnota uznaje w pełni konieczność wykonania robót budowlanych związanych z zasypaniem kondygnacji piwnicznej; jednocześnie jest w pełni zainteresowana docelowym zlikwidowaniem stanu zagrożenia dla ludzi i mienia, gdyż obecny stan techniczny piwnic takie zagrożenie stwarza. Jednakże w świetle postanowień ustawy o własności lokali stosowny nakaz winien trafić do właściciela obiektu budowlanego i gruntu, tj. Gminy.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 27 lipca 2005 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż piwnice nawet gdy są wysunięte poza zasadniczą bryłę budynku stanowią jego część. Z kolei w świetle ustawy o własności lokali obowiązek nałożony przez organ I instancji na wspólnotę mieszkaniową jest prawnie uzasadniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wspólnota Mieszkaniowa ul. (...) wniosła o uchylenie ww. decyzji, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 4 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż nakaz wykonania stosownych prac budowlanych winien trafić do właściciela i zarządcy piwnic tj. Gminy; za taką konstatacją przemawia bowiem okoliczność, iż piwnice są wysunięte poza obrys nieruchomości gruntowej na oddzielnie wyodrębnioną działkę nr (...) należącą do Gminy. Jednocześnie nie są one pomieszczeniami przynależnymi o których mowa w art. 2 ust. 4 cytowanej ustawy. Do Gminy zatem należy utrzymywanie ich w należytym stanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej ul. (...) wykonać wymienione tam roboty budowlane związane z zasypaniem części piwnicznej budynku mieszkalnego przy ul. (...) i uporządkować teren oraz ustalił termin przystąpienia do rozbiórki na dzień 1 października 2005 r., a termin zakończenia rozbiórki i uporządkowania terenu na dzień 30 października 2005 r.

Dla dokonania przedmiotowej oceny zasadniczego znaczenia nabiera zatem treść art. 67 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Z treści cytowanego wyżej przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę nieużytkowanego obiektu i uporządkowanie terenu może być jedynie właściciel lub zarządca obiektu. W niniejszej sprawie organy zastosowały ww. przepis jako podstawę swojego rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że część piwnic budynku przy ul. (...) tj. tych położonych na działce nr (...), na mocy ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2005 r. nr (...) została wyłączona z użytkowania. Nadto organy uznały, że adresatem decyzji winna być Wspólnota z uwagi na fakt, że jest ona właścicielem budynku przy ul. (...), zaś przedmiotowe piwnice, mimo iż są wysunięte poza bryłę zasadniczą budynku stanowią jego część. Powołano się przy tym na przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80. poz. 903 ze zm.).

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, tzw. "pomieszczenia przynależne". Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu (art. 2 ust. 5 ustawy). Zaliczenie pomieszczeń przynależnych do części składowych nieruchomości lokalowej powoduje, że pomieszczenia takie nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). W sytuacji, gdy takie pomieszczenia nie stanowią części składowych nieruchomości lokalowych, generalnie stają się one częściami nieruchomości wspólnej, zaś właściciele lokali mieszkalnych mogą z nich korzystać w sposób ustalony przez wspólnotę mieszkaniową (tak zob. J. Ignatowicz, Komentarz do ustawy o własności lokali, s.29-30; M. Nazar, Własność lokali, s. 34). Dzieje się tak jednak wówczas, gdy pomieszczenia przynależne położone są w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal (vide treść art. 4 ust. 2 ustawy własności lokali). Sytuacja będzie wyglądała inaczej wówczas, gdy piwnice, garaże, komórki itp. będą położone poza granicami nieruchomości na której położony jest budynek, wtedy bowiem zgodnie z przyjętą w art. 48 k.c. regułą superficies solo cedit należą one do części składowych gruntu, z którym są trwale związane.

Należy w tym miejscu zauważyć, że na organie spoczywa obowiązek przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej - art. 7 k.p.a., poprzez podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Spoczywa na nim także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz obowiązek uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wszystko to należało w niniejszej sprawie uczynić mając na uwadze okoliczność, iż w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. każda sprawa winna być dwukrotnie rozpatrzona oraz rozstrzygnięta. W przypadku postępowania odwoławczego jego istota polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 k.p.a.). Organ drugiej instancji działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, a także uwzględniając zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ w ogóle nie dokonał ustaleń odnośnie poruszonych przez Sąd kwestii, uznając, że przedmiotowe piwnice, mimo iż są wysunięte poza bryłę zasadniczą budynku stanowią jego część.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ nie ustalił czy piwnice położone na działce nr (...) stały się (w całości lub niektóre z nich) częściami składowymi wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. (...), co należało uczynić dokonując analizy treści aktów notarialnych ustanawiających odrębną własność lokali w tym budynku, jak również dokumentów stanowiących załączniki do tych aktów.

Orzekając w sprawie organ nie zwrócił nadto uwagi na fakt, że ww. piwnice znajdują się poza granicami działki nr (...), na której położony jest budynek przy ul. (...), tj. na działce nr (...), która nie jest własnością Wspólnoty. Tym samym w przypadku ustalenia, że przedmiotowe piwnice nie stanowią części składowych nieruchomości lokalowych - zgodnie z tym co wskazano wyżej - nie można byłoby uznać, że stanowią one część przedmiotowego budynku i obowiązek ich rozebrania winien być nałożony na Wspólnotę.

Reasumując powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zostały wydana z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Orzekając w sprawie ponownie organ winien dokonać uzupełnienia materiału dowodowego sprawy poprzez ustalenie czy piwnice położone na działce nr (...) są częściami składowymi nieruchomości lokalowych wyodrębnionych w budynku przy ul. (...), a następnie, z uwzględnieniem powyższych uwag, dokonać ich oceny w świetle postanowień art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.