Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 21 września 2006 r.
II SA/Gd 729/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok.

Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch, WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. Ż., R. Ż. i A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2005 r., nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2005 r., nr (...), 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. Ż., R. Ż. i A. Ż. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 lutego 2005 r., na podstawie art. 104, 107 § 1 i § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po wznowieniu postanowieniem z dnia 13 stycznia 2005 r. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 10 marca 2004 r., odmówił uchylenia tej decyzji ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., a w szczególności art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na wniosek B. Ż., R. Ż. i A. Ż., postanowieniem Prezydenta Miasta z dnia 13 stycznia 2005 r. wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją (nr (...)) z dnia 10 marca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy ulicy O. wraz z infrastrukturą od ul. K. do ul. K. w G., w ramach projektu "Trasa Kwiatkowskiego - III - przedsięwzięcie". Jednocześnie postanowieniem z dnia 18 stycznia 2005 r. odmówiono wstrzymania wykonania wyżej wymienionej decyzji uznając, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie wskazują zaistnienia przesłanki dla prawdopodobieństwa uchylenia zaskarżonej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

U podstaw przedmiotowego wznowienia legł status strony wnioskodawców, dochowanie przez nich ustawowego terminu dla wniesionego żądania, a nadto podnoszony brak ich udziału w postępowaniu. Jednak analiza przeprowadzona po dokonaniu czynności z art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wykazała, że w istocie w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja z dnia 10 marca 2004 r. stanowi szczególny rodzaj rozstrzygnięcia administracyjnego, tryb wydawania, którego regulują, zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na podstawie art. 53 ust. 1 przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie. Inwestycja, dla której warunki zostały określone w zaskarżonej decyzji nie obejmuje działki nr (...) pozostającej nieruchomością Państwa Ż. Zatem o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a także o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powiadomiono strony, w tym skarżących, stosownymi obwieszczeniami wywieszonymi w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na ogólnodostępnej tablicy ogłoszeń znajdującej się w budynku głównym Urzędu Miasta. Tym samym, zgodnie z trybem określonym w art. 53 ust. 1 ww. ustawy, zapewniono wszystkim stronom udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wznowienie postępowania wykazało zatem niemożność uchylenia inkryminowanej decyzji z uwagi na brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie to nie wykazało nadto żadnej innej przesłanki z art. 145 § 1 lub art. 145 § k.p.a.

Odwołanie od niniejszej decyzji wnieśli B. Ż., R. Ż. i A. Ż. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i oddalenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, iż odwołujący nie są osobami zamieszkałymi na stałe w G. i nie mieli możności powzięcia informacji o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania merytorycznej decyzji o ustaleniu lokalizacji. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na organie wszczynającym postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ciąży obowiązek zawiadomienia o tym fakcie "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Pracownikom Urzędu Miejskiego prowadzącym przedmiotowe postępowanie znany jest adres siedziby firmy "A" w P., której odwołujący są właścicielami oraz znane są ich adresy zamieszkania. W ocenie odwołujących, winni więc oni uzyskać jakąkolwiek pisemną informację o postępowaniu. W związku z powyższym działanie organów narusza przepisy art. 8 i 10 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odwołaniu wskazano ponadto, iż treść decyzji z dnia 10 marca 2004 r. nie odpowiada wymogom zawartym w przepisie art. 54 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i narusza przepis art. 5 Prawa budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 czerwca 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, 149, 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ I instancji, zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomił wszystkie strony przedmiotowego postępowania o jego wszczęciu, jak i o wydaniu decyzji z dnia 10 marca 2004 r. w drodze obwieszczeń, a właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie realizowana inwestycja celu publicznego, zawiadomił na piśmie. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że obwieszczenie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 10 marca 2004 r. wywieszone zostało w siedzibie Urzędu Miasta w dniach 10 marca - 23 marca 2004 r.

Organ wyjaśnił, że od ogólnej zasady w postępowaniu administracyjnym, iż decyzję doręcza się stronom na piśmie - art. 109 § 1 k.p.a. istnieją wyjątki m.in. wynikający z art. 49 k.p.a. W świetle tego przepisu strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji państwowej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zgodnie z treścią tego przepisu sam upływ czternastu dni, w przeciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. W ocenie organu w tym stanie prawnym zarzuty zawarte w odwołaniu w powyższej kwestii uznać należy za nieuzasadnione.

Jednocześnie wskazano, iż jak podaje organ I instancji odwołujący o decyzji organu I instancji dowiedzieli się w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla planowanej inwestycji. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu 31 maja 2004 r.

Kolegium wyjaśniło także, iż z uwagi na funkcję jaką spełnia w procesie inwestycyjnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja ta nie jest decyzją upoważniającą do podjęcia realizacji inwestycji, ale stanowi jedną z podstaw wydania pozwolenia na budowę. Decyzja organu I instancji z dnia 10 marca 2004 r. zatem będąc potwierdzeniem zgodności planowanej inwestycji z wymienionymi w jej treści przepisami prawa stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Pełnej oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie zarzuty odwołujących organ również uznał za bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. Ż., R. Ż. i A. Ż. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego poprzez uchybienie przepisom art. 8 i art. 10 k.p.a oraz błędną interpretację art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu wywodzono, iż interpretacja art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędna, bowiem skarżący jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. bez swej winy nie uczestniczyli w przedmiotowym postępowaniu. Takie postępowanie organu, w ocenie stron skarżących stanowi naruszenie podstawowych zasad dotyczących procedury wszczęcia i przebiegu postępowania administracyjnego.

Strony nie kwestionują, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zawiadomił na piśmie podmioty władające nieruchomościami, na których będzie realizowana inwestycja celu publicznego. Natomiast już powiadomienie jedynie w drodze obwieszczeń umieszczonych w siedzibie Urzędu Miasta pozostałych stron postępowania, w ocenie skarżących, nie da się pogodzić z elementarnymi zasadami prawidłowego przebiegu postępowania administracyjnego. Wskazano, iż organ posiadał o skarżących informacje, iż zamieszkują poza miejscem właściwości Prezydenta Miasta, a w G. prowadzą jedynie oddział swojej firmy, której siedziba znajduje się w P., a której adres jest w Urzędzie Miasta znany. A zatem logicznym było, iż nie będą oni mogli zapoznać się z obwieszczeniem ogłoszonym w wyżej wymieniony sposób. Organ zlekceważył tę informację i tym samym uniemożliwił skarżącym ochronę ich słusznych interesów.

Skarżący przywołali przepis art. 10. § 1 k.p.a., który stanowi, iż to na organach administracji spoczywa obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W tym przypadku strona nie miała nawet możliwości ustosunkowania się w terminie do wydanej w toku postępowania decyzji administracyjnej.

W opinii skarżących fakt, że należąca do nich działka oznaczona numerem (...) nie jest objęta bezpośrednio inwestycją pozostaje bez znaczenia, bowiem skutki realizacji powyższej inwestycji pozostają w ścisłym i bezpośrednim związku z ważnym interesem skarżących, jakim jest niewątpliwie organizacja dojazdu dostawców i klientów do miejsca, w którym prowadzą działalność gospodarczą będącą ich jedynym źródłem utrzymania.

Wskazano ponadto na naruszenie art. 8 k.p.a. podkreślając, iż trudno nazwać działaniem zmierzającym do wzbudzania i pogłębiania w obywatelach zaufania do organów administracji publicznej kiedy organ taki, ma świadomość iż uzyskanie przez skarżących w terminie - niezwykle istotnych i o wyjątkowym dla nich znaczeniu - informacji o toczącym się postępowaniu jest praktycznie niemożliwe, a mimo to tenże organ nie podejmuje żadnych działań umożliwiających skarżącym zapoznanie się w ustawowym terminie z decyzją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 marca 2004 r. Bezspornym jest również, iż planowana inwestycja będąca inwestycją celu publicznego nie jest realizowana na nieruchomości skarżących.

Przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi: O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika więc, iż skarżący o wszczęciu postępowania oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie winni być zawiadomieni nie na piśmie, lecz w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym organy obligowane były do kontroli prawidłowości zastosowania powyższego przepisu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 marca 2004 r. Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji organy obu instancji uznały, iż obwieszczenie, które wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta było wystarczające i odpowiadało wymogom wskazanym w cytowanym przepisie. Organ odwoławczy uznając prawidłowość zawiadomienia dokonanego w trybie art. 53 ust. 1 dodatkowo wskazał na treść art. 49 k.p.a. Przepis ten stanowi: Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepis ten sam w sobie nie stanowi podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, gdyż zawiera odesłanie do przepisów odrębnych. Dla jego zastosowania wymagane jest istnienie przepisu szczególnego dopuszczającego w sposób wyraźny zastosowanie innego sposobu powiadomienia. Takim szczególnym przepisem jest art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy jednakże pominęły nader istotny fakt, iż przepis ten nie ogranicza zawiadomienia wyłącznie do obwieszczenia i nie powtarza literalnej treści art. 49 k.p.a. "przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania", lecz wymaga dodatkowo oprócz obwieszczenia poprzez użycie sformułowania "a także" powiadomienia "w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". W świetle treści art. 53 ust. 1 ww. ustawy niedopuszczalne było uznanie przez organy, iż obwieszczenie jest wystarczającym sposobem powiadomienia równoznacznym z "powiadomieniem w sposób zwyczajowo przyjęty". Przepis ten wymaga bowiem co najmniej dwóch sposobów powiadomienia tj. "w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości".

Należy wskazać, iż w odniesieniu wyłącznie do treści art. 49 k.p.a. komentatorzy wskazują na konieczność zastosowania przez organy stosujące tę formę doręczenia kilku sposobów powiadomienia. "Cechą wyróżniającą ten sposób doręczenia spośród innych jest jego forma. Zawiadomienie następuje tu bowiem w postaci obwieszczenia lub innego zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości sposobu publicznego ogłaszania. Taka formuła przepisu wskazuje, że chodzi tu o obwieszczenie (ogłoszenie) o zasięgu lokalnym. Spełniać będzie taki wymóg rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych (na tablicach ogłoszeń, w innych miejscach na ten cel przeznaczonych - także w urzędzie gminy czy w innych placówkach użyteczności publicznej), jak i inny miejscowo przyjęty sposób ogłaszania (przez ogłoszenie z ambony, ustne powiadomienie mieszkańców przez sołtysa, poprzez lokalne środki masowego komunikowania). Ze względu na użyty w przepisie spójnik "lub" pojawia się pytanie, czy rzeczywiście wystarczające jest zastosowanie jednej tylko ze wskazanych form. Odpowiedź negatywną wydają się uzasadniać: cel takiego ogłoszenia, to jest dotarcie informacji o wydaniu decyzji (czy dokonaniu innej czynności) oraz o jej treści do adresatów (zwłaszcza że czynności te będą wywoływać w stosunku do nich konkretne prawa lub obowiązki) oraz przyjęcie przez prawodawcę kolejnej w zakresie doręczeń fikcji ustawowej dokonania tej czynności. Wskazane byłoby zatem równoczesne zastosowanie kilku z form lokalnego ogłaszania. Spełniałoby to zgłaszany w literaturze postulat, ukierunkowany na wzmożenie gwarancji praw obywatela, takiego obwieszczania, by przy istniejących technicznych i życiowych możliwościach obecność strony lub osoby zainteresowanej, mogła być w rzeczywisty i najszerszy sposób zapewniona (S. Urbanowicz, J. Warszawski, Wzmożenie podstawowych gwarancji...s.313). Znane są uregulowania, gdy sam przepis wymaga podania czynności do wiadomości kilkoma sposobami (np. art. 74 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Zastosowanie w tych sytuacjach tylko jednego ze wskazanych sposobów będzie stanowić wadliwość postępowania." (G. Łaszczyca, CZ. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005).

Stosownie do zgłaszanych w literaturze prawniczej postulatów w przepisie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca zawarł wymóg zastosowania co najmniej dwóch sposobów powiadomienia tj. przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Tym samym w niniejszej sprawie organy uznając, iż w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 marca 2004 r. prawidłowo dokonano powiadomienia stron jedynie przez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu, naruszyły przepis art. 53 ust. 1 tej ustawy.

Okoliczność ta skutkowała uchyleniem wydanych w sprawie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji ustali w pierwszej kolejności w sposób nie budzący wątpliwości jakie formy powiadomienia zastosował organ prowadzący postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 marca 2004 r. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji i dowodów w tym przedmiocie. Jeżeli istotnie zastosowana forma powiadomienia stron została ograniczona wyłącznie do obwieszczenia to należy uznać, iż w świetle wskazanego przepisu art. 53 ust. 1 nie było to działanie prawidłowe. Jeżeli były również inne formy powiadomienia to organ oceni ich prawidłowość na tle wskazanego przepisu.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.