Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 26 lipca 2006 r.
II SA/Gd 705/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok.

Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.), NSA Barbara Skrzycka-Pilch.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2006 r. sprawy ze skargi D. W. i F. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2005 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2005 r. nr (...)

2.

uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2004 r., nr (...),

3.

określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane,

4.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących D. W. i F. W. kwotę 740,00 (siedemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wójt Gminy decyzją z dnia 17 lipca 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - segmentu "bliźniaka" na działce nr (...) w R. Zgodnie z treścią tej decyzji architektura budynku powinna nawiązywać proporcjami bryły, detalem architektonicznym oraz zastosowanymi materiałami budowlanymi (materiały naturalne: cegła, tynki, pokrycie ceramiczne dachu, drewno, etc.) do regionalnych form tradycyjnego budownictwa, a budynek powinien posiadać ogrzewanie elektryczne, olejowe lub gazowe. Zabudowa łączna nie powinna przekraczać 20 % powierzchni działki.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2002 r. nr (...) Wójt Gminy powołując się na art. 104 k.p.a., art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. C. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr (...) położonej w R. Gmina K. z zachowaniem warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 marca 2004 r. Nr (...) powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 14 czerwca 2002 r. oraz od projektu budowlanego, co stwierdzono podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania. Stwierdzono zmiany polegające na:

a)

zmianie wysokości ścianki kolankowej na poddaszu, co spowodowała zmianę kąta pochylenia połaci dachowej,

b)

przesunięcie komina o 120 cm,

c)

zmianę grubości ściany od strony budynku istniejącego.

W dalszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r. Nr (...) powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do 31 października 2004 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 listopada 2004 r. Nr (...) powołując się na art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zezwolił na prowadzenie robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazał, że dnia 6 września 2004 r. zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie tego projektu przed wydaniem decyzji o jego zatwierdzeniu i pozwoleniu na wznowienie robót. Wydanym z upoważnienia Starosty przez Powiatowego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia 5 listopada 2004 r. odmówiono uzgodnienia przedłożonego projektu. Organ stwierdzając, że M. C. dostarczył projekt budowlany zamienny wykonując w ten sposób obowiązki nałożone decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r. uznał, że należało zatwierdzić projekt zamienny i zezwolić na wznowienie robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 1 marca 2005 r. nr (...) powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. i art. 51 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w decyzji z dnia 14 kwietnia 2004 r. organ precyzyjnie nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do 31 października 2004 r. projekt zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dostarczona dokumentacja została jednak opracowana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 i nie spełnia nałożonego decyzją obowiązku, bowiem na rysunkach w osiach 3-4 i D-E zaprojektowano kolejną rozbudowę budynku w kierunku południowym. Zdaniem organu roboty budowlane stanowiące kolejną rozbudowę czy nadbudowę obiektu inwestor będzie mógł wykonywać po uzyskaniu od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą zakres tych robót, po zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego legalizującego dotychczas wykonane odstępstwa. Ponadto w dostarczonej dokumentacji pominięto przyłącze elektroenergetyczne.

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że odmowne postanowienie uzgodnienia projektu przez Powiatowego Konserwatora Zabytków zostało wydane po upływie terminu, o którym mowa w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Stanowisko to zostało potwierdzone w postanowieniu Ministra Kultury z dnia 31 stycznia 2005 r., w którym stwierdzono również, że teren na którym prowadzona jest inwestycja z racji wygaśnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega ochronie konserwatorskiej, wobec czego organ konserwatorski nie był upoważniony do orzekania w tej sprawie.

Organ II instancji wskazał również, że jako organ nadzoru nie ma on kompetencji do kwestionowania wyliczeń konstrukcyjnych i wyliczeń technicznych przyjętych w dostarczonej dokumentacji, natomiast może sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Dostarczona dokumentacja została sporządzona przez osoby posiadające wymagane uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i odpowiadają one za prawidłowość wykonanej dokumentacji. Projekt budowlany, którego obowiązek przedłożenia wynika z postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 51 Prawa budowlanego nie wymaga sprawdzenia.

Po przedłożeniu przez inwestora poprawionej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 kwietnia 2005 r. Nr (...) podjętą na podstawie art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku, zezwolił na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą przedstawienie projektu zamiennego, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest wówczas zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak delegalizacji dotychczas wykonanych robót budowlanych. Projekt budowlany zamienny obejmuje zakres robót dotkniętych samowolnym odstępstwem od projektu budowlanego na dzień wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego. Inwestor nie musi przeprojektować obiektu budowlanego w celu dostosowania go do obecnie obowiązujących przepisów. Taka interpretacja naruszałaby zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Tym samym warunki zawarte w obowiązującym od 14 lutego 2005 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. gmina K. nie mogą być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, gdyż decyzja nakładająca obowiązki na inwestora z dnia 14 kwietnia 2004 r. została wydana w okresie, gdy nie obowiązywał plan miejscowy dla tego terenu.

W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji D. i F. W. oraz E. D. podnieśli, że inwestor przedłożył projekt zamienny dnia 22 marca 2005 r., a więc po upływie terminu do jego złożenia, który wyznaczony był na dzień 31 października 2004 r. Projekt jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 17 lipca 2001 r., a odstąpienie od tej decyzji powoduje utratę jej ważności. Decyzja ta była wydana dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego - segmentu bliźniaka, natomiast zmiany wprowadzone przez inwestora powodowały zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Określone powinny zatem być nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i dopiero na ich podstawie opracowany projekt.

Zaskarżoną decyzją z dnia 16 czerwca 2005 r. Nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 138 § 1 k.p.a., art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że pomimo kilkukrotnego poprawiania projektu oraz upływu terminu w związku z zaskarżeniem poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku i przedłożył dokumenty określone w decyzji z dnia 14 kwietnia 2004 r.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że uchybienie terminu przez inwestora w sytuacji, gdy nastąpiło ono w związku z wniesieniem przez skarżących środka odwoławczego nie może być przesłanką nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części czy doprowadzenia do stanu poprzedniego.

Organ nadzoru budowlanego na żadnym etapie postępowania nie negował istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wobec czego zastosowana została procedura wynikająca z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Samo naruszenie warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. gminna K. został zatwierdzony uchwałą dnia 19 grudnia 2004 r. i wszedł w życie z dniem 16 marca 2005 r., natomiast obowiązek przedłożenia zamiennego projektu został nałożony decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r., czyli w dacie, w której żaden plan nie obowiązywał. Ponieważ wymieniona decyzja została wydana w innej sytuacji prawnej, organ nadzoru budowlanego nie może obecnie egzekwować obowiązku uzgodnienia projektu zamiennego z konserwatorem zabytków, wynikającego z aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nie ma ponadto podstaw do uznania, że sporna inwestycja stanowi zagrożenie i ma wpływ na użytkowanie budynku skarżących przylegającego do realizowanego domu. Inwestor do kwestionowanego projektu dołączył orzeczenie techniczne opracowane przez osobę uprawnioną do jej wykonania, z którego wynika, że stan obiektu nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców oraz otoczenia i środowiska.

Skarżący D. i F. W., właściciele sąsiedniej nieruchomości i "bliźniaczego" budynku, w skardze na decyzję organu drugiej instancji zarzucili organowi administracji publicznej:

-

rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,

-

wadliwą interpretację dowodów,

-

zatwierdzenie projektu zamiennego niezgodnego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu,

-

naruszenie zasady ochrony praw, które otrzymali wraz z pozwoleniem na budowę ich części budynku,

-

wydanie decyzji z dnia 14 czerwca 2002 r. o pozwoleniu na budowę sprzecznej z prawem i wadliwej,

-

niezgodność zatwierdzonego zamiennego projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu z 17 lipca 2001 r.,

-

uznanie, że budynek jest segmentem "bliźniaka",

-

pominięcie faktu, że budynek przekracza znacznie dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki,

-

brak uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków,

-

brak ochrony interesu osób trzecich,

-

usytuowanie budynku w zakresie rozbudowy południowej elewacji niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

-

nieuwzględnienie faktu, że projekt zamienny, wykonany przez tę samą osobę, nie zawiera ekspertyzy technicznej,

-

wadliwość decyzji z 1 marca 2005 r., polegającą na tym, że powinna być wydana decyzja merytoryczna, ponieważ upłynął termin wywiązania się inwestora z nałożonych na niego obowiązków,

-

w związku z zakresem odstępstw konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego,

-

nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego w wyniku wejścia w życie od 15 marca 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza obowiązek uzgadniania z konserwatorem zabytków projektu budowlanego,

-

zaakceptowanie odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę,

-

naruszenie interesu społecznego poprzez brak kontroli nad ładem przestrzennym,

-

brak ekspertyzy technicznej w związku z połączeniem bliźniaczych budynków, w celu zabezpieczenia budynku skarżących przed zniszczeniem, zgodnie z § 204 i § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga jest zasadna, ponieważ organy nadzoru budowlanego wydając opisane wyżej decyzje naruszyły prawo.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdziwszy, że roboty budowlane na działce nr (...) w R. gmina K. prowadzone są niezgodnie z decyzją pozwolenia na budowę i niezgodnie z projektem technicznym, wstrzymał je na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Tymczasem przepis art. 50 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przewidywał w ust. 2 i 3, że:

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1)

podać przyczynę wstrzymania robót;

2)

ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Dalsze czynności przewiduje art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 14 kwietnia 2004 r. Nr (...), organ przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydaje decyzję:

1)

nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2)

nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, lub

3)

nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W związku z zastosowaniem przez ustawodawcę spójnika "lub" w punkcie 2 in fine oczywistym jest, że organ mógł i powinien, gdy wymagał tego stan sprawy, zastosować łącznie punkty 2 i 3 artykułu 51 ustęp 1.

Jak zatem wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., właściwy organ postanowieniem podjętym na podstawie art. 50 wstrzymuje roboty budowlane będące w toku, podaje przyczynę wstrzymania i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń a także nakłada w miarę potrzeby obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Następnie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1, w której nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a w sytuacji wystąpienia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę - nakłada również obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego. Na marginesie trzeba dodać, że w stanie prawnym ustalonym od dnia 11 lipca 2003 r. przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ocen technicznych (ekspertyz) decyzją podjętą na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2, bowiem wymienione obowiązki mogą stanowić element postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Należy stwierdzić na podstawie analizy akt sprawy, że inwestor do czasu wydania decyzji z 14 kwietnia 2004 r. bezspornie dopuścił się odstępstw od warunków pozwolenia na budowę oraz ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ocenionych przez organ nadzoru budowlanego jako odstępstwa istotne. Okoliczność ta stanowiła wystarczającą przesłankę zastosowania łącznie punktu 2 i 3 ustępu 1 artykułu 51 Prawa budowlanego. Pomimo tego organ nadzoru budowlanego poprzestał tylko na zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu zamiennego, czym przyczynił się do dalszych naruszeń prawa dokonywanych przez tegoż inwestora.

Z przepisu art. 51 pkt 1 ust. 2 wynika wprost, że to organ administracji prowadzący postępowanie ma wydać decyzję nakładającą na stronę obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, po dokładnym i wszechstronnym rozpatrzeniu okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ najpierw dokonuje ustaleń faktycznych, następnie ocenia zakres odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, analizuje je w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, warunków technicznych i Polskich Norm, a następnie precyzyjnie określa, które z tych odstępstw mogą być zaakceptowane, a które wymagają wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stosownie do art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 140 k.p.a. powinno zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne, składające się ze wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Warunków tych nie spełnia zarówno uzasadnienie decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, gdyż nie zawiera własnej oceny prawnej, odwołując się jedynie do dokumentów przedłożonych przez inwestora.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów postępowania oraz treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, że organ administracji nie był upoważniony do przekazania wymienionych w tym przepisie kompetencji inwestorowi - stronie szczególnie zainteresowanej korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem postępowania poprzez legalizację działania naruszającego prawo. Tymczasem taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, na skutek bierności organów, które zamiast sprawować nadzór na procesem budowlanym w taki sposób, by wypełnić cele ustawy Prawo budowlane, ograniczyły swą rolę jedynie do czynności weryfikacyjnych, oceniając kilkakrotnie składany przez inwestora i nieustannie poprawiany zamienny projekt budowlany. Konsekwencją opisanego wyżej naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego była nie tylko utrata kontroli organów nadzoru budowlanego nad inwestycją ale i milczące przyzwolenie zarówno na dalsze odstępstwa jak i na zatrudnianie przez inwestora częściowo tych samych osób, które opracowały dla niego projekt budowlany, zamienny projekt budowlany, orzeczenie techniczne, do rozstrzygnięcia kluczowej sprawy, dotyczącej zarówno tego, jakich naruszeń prawa się on dopuścił, jak i oceny jakim warunkom powinien odpowiadać sporządzony przez te same osoby projekt budowlany dokończenia robót. Podkreślić trzeba, że jedyna czynność, jaką organ nadzoru budowlanego poczynił samodzielnie było przeprowadzenie oględzin i wydanie opisanego wyżej postanowienia o wstrzymaniu robót, podjętego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Natomiast w dalszym postępowaniu organ administracji I instancji, za aprobatą organu odwoławczego, ograniczał się do wydawania decyzji administracyjnych, którymi w istocie przekazywał dalsze prowadzenie postępowania inwestorowi, a mówiąc wprost - zatrudnianym przez niego projektantom i innym osobom posiadającym uprawnienia budowlane.

Jeżeli uwzględnić dodatkowo te okoliczności, że inwestor konsekwentnie od rozpoczęcia robót budowlanych czynił odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od ustaleń ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to stwierdzić należy, że organy administracji obydwu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem opisanych wyżej przepisów postępowania nade wszystko naruszyły wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej powiązaną z nałożonym na organy administracji obowiązkiem stania na straży praworządności. Wyrażona w Konstytucji Rzeczpospolitej w art. 7 zasada praworządności oznacza stosowanie się do obowiązującego prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie stosowanie obowiązujących przepisów ograniczało się do poszukiwania możliwości legalizacji konsekwentnie popełnianej samowoli budowlanej, opartego na fałszywie pojmowanej zasadzie ochrony praw nabytych inwestora. Nie mniej istotna zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. jest pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa poprzez odpowiednie prowadzenie postępowania. Zasada ta również została naruszona w niniejszej sprawie, a to skutkiem faktycznej akceptacji bezprawnej działalności inwestora.

Konieczne jest również wskazanie, że błędny jest pogląd organu odwoławczego, co do tego, że ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji nie ma charakteru wiążącego. Poza wyrażeniem tego poglądu PWINB nie wskazał podstawy prawnej takiej oceny. Przypomnieć należy więc, że zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w toku instancji są ostateczne, co oznacza, że do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego korzystają z domniemania zgodności z prawem i wiążą organy administracji publicznej.

Zgodnie z uchwałą Nr XXVI/92/04 Rady Gminy K. z dnia 19 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. Gmina K. (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2005 r. Nr 14, poz. 200), obowiązującą od dnia 15 marca 2005 r., teren, na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość, położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej. Stosownie do art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Unormowanie to należy również odnieść do decyzji wydawanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W postępowaniu toczącym się na skutek istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych poprzedzona być winna uzgodnieniem, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie art. 39 ust. 3, o ile roboty budowlane wykonywane są na obszarze objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie, o którym mowa w przytoczonym przepisie następuje w trybie określonym w art. 106 k.p.a. i w terminie, o którym mowa w ust. 4 przepisu art. 39 Prawa budowlanego. Jak wynika z treści przepisu art. 39 ust. 3, obowiązek uzyskania uzgodnienia ciąży na organie, nie zaś na inwestorze. Chybione jest tym samym stanowisko organu odwoławczego co do tego, że skoro decyzja z 14 kwietnia 2004 r. wydana została w sytuacji, gdy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru nie może obecnie egzekwować obowiązku uzgodnienia projektu zamiennego z konserwatorem zabytków. Organ II instancji rozpatrując odwołanie uwzględnia stan prawny i faktyczny z daty podjęcia decyzji. Należy podkreślić, że zarówno przepis prawa materialnego - art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w cytowanym wyżej brzmieniu, jak i przepisy prawa miejscowego - powołanej wyżej uchwały Rady Gminy K., obowiązywały w datach wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez takiego, prawem wymaganego, uzgodnienia, co samo w sobie stanowi samodzielną podstawę uchylenia zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu odwoławczego, będąc zarazem podstawą wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W zakresie opisanym powyżej zarzuty skargi należało uznać za uzasadnione.

Sąd natomiast nie może odnieść się do zarzutów dotyczących wadliwości decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 czerwca 2002 r. o pozwoleniu na budowę co do sprzeczności z wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ wymieniona decyzja nie jest objęta kontrolą w niniejszym postępowaniu. Natomiast zarzut taki wyczerpuje żądanie weryfikacji przedmiotowej decyzji w drodze postępowania nadzwyczajnego, przy czym właściwy dla tej drogi jest organ architektoniczno - budowlany.

Nietrafny jest natomiast zarzut odnoszący się do uchybienia przez inwestora terminu przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, określonego decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r. Inwestor, jak wynika z akt, składał projekt w dniu 2 sierpnia 2004 r., po wezwaniu do uzupełnienia - w dniu 8 października 2004 r., ponownie uzupełniony w dniu 29 października 2004 r., uzupełniony kolejny raz w dniu 22 marca 2005 r., na skutek decyzji kasacyjnej z dnia 1 marca 2005 r. uchylającej decyzję PINB z dnia 16 listopada 2004 r. Zatem obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego został przez inwestora wykonany w terminie do 31 października 2004 r., natomiast projekt ten podlegał zmianom i uzupełnieniom w zakresie określonym przez organy administracji, co już nie miało wpływu na ocenę zachowania przedmiotowego terminu.

Nietrafny jest również zarzut skargi odnoszący się do obowiązku zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Fakt, iż inwestor legitymował się ostateczną w dacie rozpoczęcia robót budowlanych decyzją o pozwoleniu na budowę przesądza co do zasady, że w sprawie odstępstw stosuje się przepis art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Art. 50 ust. 1 odnosi się w swej treści jednoznacznie do przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1. Nie oznacza to natomiast, że w określonych sytuacjach nie może zostać orzeczona rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, taka bowiem między innymi możliwość przewidziana jest w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Trafne są natomiast zastrzeżenia co do przedmiotowego obiektu budowlanego jako nie spełniającego wymogu "bliźniaczego". Należy jednak podkreślić, iż w ustawie Prawo budowlane nie było i nie ma legalnej definicji "zabudowy bliźniaczej", nie ma takiej definicji również w przepisach wykonawczych dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym definicję "bliżniaka - domu" zawartą w słowniku języka polskiego i przytoczoną w skardze stosować należy ostrożnie i z uwzględnieniem charakteru i okoliczności sprawy. Niewątpliwie "zabudowa bliźniacza" w potocznym rozumieniu zakłada daleko idące podobieństwo, choć już nie identyczność rozumianą jako symetryczne odwzorowanie. Decydujące znaczenie dla oceny charakteru "bliźniaczego" przedmiotowego obiektu winna mieć jednak treść ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 lipca 2001 r. Skoro w wymienionej decyzji jako dopuszczalny budynek jednorodzinny - segment bliźniaka oznaczony został obiekt o warunkach określonych w jej punkcie drugim, fakt, iż odbiegałby on w pewnym zakresie od obiektu już istniejącego, należącego do skarżących, nie mógłby stanowić argumentu przemawiającego za niedopuszczalnością takiej zabudowy. Przedmiotowe pojęcie mieści się w zakresie wynikającym z obowiązku zachowania ładu przestrzennego, podlegałaby zatem ocenie przez organy architektoniczno - budowlane na etapie pozwolenia na budowę, co stanowi dodatkowy argument dla wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w stosunku do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu mógłby także być zasadny zarzut odnoszące się do konieczności sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu istniejącego, stosownie do treści § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 76, poz. 690, ze zm.). Należało mieć na względzie fakt, iż budynek jednorodzinny skarżących istnieje od roku 1978, a organ odwoławczy nie dokonał ustaleń co do tego, czy obiekt skarżących oraz obiekt sąsiedni posadowione są na wspólnym fundamencie, co mogło mieć wpływ na ocenę konieczności sporządzenia ekspertyzy, o której mowa powyżej. Natomiast orzeczenie techniczne, na które powołuje się organ II instancji sporządzone zostało na zlecenie inwestora, przez osobę, jak twierdzą skarżący, pełniącą jednocześnie funkcję kierownika budowy i nie uwzględnia stanu istniejącego budynku sąsiedniego. Należy podkreślić, że organy nie dokonały ustalenia stanu obiektu sąsiedniego w trakcie oględzin zakończonych wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności i rozważań Sąd uznał za konieczne, na wskazanej wyżej podstawie prawnej, uchylenie również opisanej w pkt 2 sentencji wyroku ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w granicach danej sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ uwzględniając opisane wyżej uwagi ponownie przeprowadzi postępowanie z zastosowaniem przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, albowiem postanowienie wydane w dniu 29 marca 2004 r. utraciło ważność skutkiem uchylenia niniejszym wyrokiem decyzji z dnia 14 kwietnia 2004 r. W pierwszej kolejności należy ustalić dokładny stan faktyczny w sprawie, w szczególności czy roboty budowlane zostały zakończone, czy też nie, od tego bowiem zależy między innymi wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy także ustalić zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę oraz ich charakter - które z nich będą istotne, które zaś mogą zostać uznane za nieistotne. W przypadku zakończenia robót, nie wydając postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ wyda decyzję stosowną do okoliczności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, aby bowiem wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 organ musiałby stwierdzić, że roboty budowlane nie zostały zakończone.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

W wyroku zawarto rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy określające, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania, a w niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wywołują określone w nich skutki prawne.

O kosztach Sąd orzekł na wniosek strony, na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200,00 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 240,00 zł, wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.)