Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 19 października 2006 r.
II SA/Gd 702/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak.

Sędziowie: NSA Andrzej Przybielski, WSA Tamara Dziełakowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 19 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Z., J.Z. i M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2005 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 2005 r., nr (...),

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K. Z., J. Z. i M. Z. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta decyzją z dnia 7 lutego 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku K Z, J Z i M Z, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania garażu z zapleczem gospodarczym na cele mieszkalne oraz nadbudowie garażu o poddasze użytkowe na działce nr (...) położonej przy ul. (...) w G-W.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.).

Podstawą faktyczną decyzji było ustalenie przez organ na podstawie sporządzonej w toku sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, iż intensywność zabudowy na działce objętej wnioskiem jest wyższa niż na działkach sąsiednich. Realizacja planowanej inwestycji - nadbudowy poddasza użytkowego spowodowałaby dalsze zwiększenie tej intensywności. Ustalono także, iż na analizowanym obszarze poszczególne segmenty zabudowy szeregowej posiadają niewielkie rozbudowy, jednak ich zakres jest znacznie mniejszy niż ten, który ma miejsce na działce wnioskodawców. Ponadto zabudowa w poszczególnych kwartałach zrealizowana jest w taki sposób, że od frontu wzdłuż ściśle wyznaczonych linii zabudowy usytuowane zostały segmenty mieszkalne, a od zaplecza - budynki gospodarcze i garaże. Wprowadzenie zmiany sposobu użytkowania garażu znajdującego się na zapleczu działki wnioskodawców na funkcję mieszkalną spowodowałoby zachwianie równowagi w założonym na przedmiotowym terenie układzie przestrzennym. Z powyższych przyczyn organ wskazując na treść art. 61 ust. 1 ww. ustawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. Z., J. Z. i M. Z. wnieśli o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zakwestionowali ustalenia organu dotyczące większego wskaźnika intensywności zabudowy ich działki w stosunku do działek sąsiednich. Wskazali, iż dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani inne uregulowania prawne określające maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, a w najbliższej okolicy działki wnioskodawców znajdują się działki o zbliżonej, a nawet większej intensywności zabudowy. W odwołaniu wskazano także, iż zamierzeniem wnioskodawców nie jest budowa nowego obiektu, czy też jego rozbudowa, a jedynie nadbudowa (w pionie, nie zaś w poziomie). Nadbudowa ta dotyczy faktycznie jedynie zmiany geometrii dachu, co nie spowoduje większego wykorzystania działki. Zaakcentowano, iż podobną ocenę planowanej inwestycji wyrażono w decyzji Kolegium uchylającej pierwszą decyzję odmowną Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie. Kolegium stwierdziło wówczas "że planowane zamierzenie to zmiana przeznaczenia już istniejącego obiektu oraz, że zamierzona nadbudowa istniejącego obiektu nie spowoduje daleko większego wykorzystania działki niż dotychczas i nie naruszy obowiązujących w tym względzie przepisów, dlatego też należałoby rozważyć możliwość przychylenia się do wniosku stron". W ocenie skarżących, planowana inwestycja polegająca w istocie tylko wyłącznie na zmianie geometrii dachu ma na celu dostosowanie obiektu do formy architektonicznej sąsiedniej zabudowy, co odpowiada dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wskazali również na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwia wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy.

W ocenie skarżących odmowna decyzja organu I instancji narusza ponadto ich prawo własności.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy organ I instancji poszerzył granice obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze sporządzonej analizy wynika, iż dla tzw. nieruchomości sąsiednich wskaźnik intensywności zabudowy kształtuje się w granicach od 44 % do 56 %. Jedynie na działce stanowiącej własność skarżących intensywność zabudowy jest znacznie większa, a wskaźnik ten wynosi 81 %. Również wskaźnik powierzchni zabudowy działki nr (...) (0,46) jest większy w stosunku do innych działek (0,21-0,34). Z analizy nie wynika ponadto możliwość wyznaczenie innego wskaźnika wielkości intensywności wykorzystania terenu. Okoliczności te wobec treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uniemożliwiają pozytywne ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. Z., J. Z. i M. Z. zarzucili wydanym decyzjom naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 ust. 1 i 2 i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Skarżący wskazali ponadto, iż na mapie załączonej do analizy terenu, wbrew wyraźnej dyspozycji § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia, nie oznaczono granic obszaru analizowanego, a w związku z tym nie wiadomo jaki obszar podlegał analizie dokonanej przez organ. Z załączonej mapy nie wynika także, iż działka nr (...) jest większa niż inne działki znajdujące się w okolicy, a różnice w gęstości zabudowy między działkami nie są aż tak znaczące. Zatem niemożliwym jest aby wskazane wskaźniki w odniesieniu do działki skarżących tak dalece, jak to wynika z decyzji, odbiegały od wskaźników wyliczonych dla działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. W ocenie skarżących wskaźniki intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy do powierzchni działki nr (...) nie są większe niż w odniesieniu do innych działek położonych w dalszym sąsiedztwie przy identycznych pod względem wielkości i charakterystyki zabudowy uliczkach (...), (...) i (...).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż na podstawie mapy stanowiącej załącznik do analizy terenu można ustalić obszar wzięty pod uwagę przy jej sporządzaniu. Teren ten jest wyraźnie oznaczony, a wszystkie działki objęte analizą posiadają opis wskaźników intensywności wykorzystania ich terenu. Ponadto organ wskazał, iż dla ustalenia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu bez znaczenia jest, czy zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na realizacji nowej zabudowy czy stanowić będzie rozbudowę lub nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego. W przypadku gdy wskaźniki dla działki wnioskodawców są wyższe niż dla działek sąsiednich to dalsze ich zwiększanie byłoby nieuzasadnione. Kolegium rozpoznając sprawę po raz pierwszy faktycznie wskazało, iż należałoby rozważyć możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku. W sytuacji jednak gdy organ I instancji poszerzył obszar analizowany i wykazał, iż dla całego tego obszaru wskaźnik intensywności wykorzystania terenu jest znacznie mniejszy niż w przypadku działki wnioskodawców, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 10 i 81 kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 10 k.p.a. stanowi:

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

§ 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

W niniejszej sprawie w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji sporządził tzw. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pełny tekst opracowanej analizy znajduje się w aktach organu. O jej sporządzeniu organ nie zawiadomił skarżących. Wynik analizy został im doręczony w formie załącznika do decyzji i dopiero z treści wydanej decyzji skarżący dowiedzieli się o fakcie sporządzenia w toku postępowania przedmiotowej analizy i zawartych w niej wnioskach. W ocenie Sądu takie działanie organu I instancji naruszyło prawo skarżących zagwarantowane w art. 10 k.p.a. do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Należy wskazać, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana przez organ na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Przepisy wskazanego rozporządzenia szczegółowo określają sposób opracowania analizy, wielkość przyjętego do analizy obszaru, sposób wyznaczenia jego granic, a także wyjaśniają co należy rozumieć jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, cechę zabudowy i zagospodarowania, obszar analizowany...itd (§ 2 - § 8). Analiza sporządzana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej treść przesądza o treści rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Analiza sporządzona w toku postępowania administracyjnego jest dowodem w sprawie mającym decydujący wpływ na wynik sprawy i treść decyzji. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż prawidłowość sporządzonej analizy pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia, jak również wnioski z niej wynikające powinny, stosownie do przepisu art. 80 k.p.a., podlegać ocenie organu w wydanej decyzji. Również strona przed wydaniem decyzji powinna być zawiadomiona przez organ o fakcie opracowania analizy tak aby mogła mieć możliwość przedstawienia w tym względzie swojego stanowiska. Przepis art. 10 k.p.a. obliguje bowiem organ do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Okoliczność, iż wynik analizy w formie opisowej i graficznej jest stosownie do § 9 ww. rozporządzenia załącznikiem do wydanej decyzji nie zwalnia organu z obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., ani nie konwaliduje naruszenia tego przepisu w postępowaniu odwoławczym. Wskutek bowiem nieprawidłowego działania organu I instancji strona traci prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji. Dopiero bowiem z treści decyzji strona może wysnuć wniosek, iż organ przeprowadził dowód, który stał się podstawą rozstrzygnięcia. Przepis art. 10 k.p.a. wyraźnie stanowi, iż ten obowiązek organu tj. umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów następuje przed wydaniem decyzji. Jest to o tyle istotne, iż strona w toku postępowania przed organem I instancji może kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy, jej wnioski, zgłosić inne dowody w sprawie, a w konsekwencji wykazać jej nieprawidłowość. Stanowisko strony i zgłoszone dowody mogą wpłynąć na treść analizy, spowodować konieczność jej uzupełnienia, a niekiedy nawet zmiany. Dopiero ostateczna analiza, co do której organ przesądzi zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a. udowodnienie okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być podstawą wydanej decyzji. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania przed organem pierwszej instancji do przeprowadzonego dowodu. Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 k.p.a. nie zawiadomił ich o sporządzonym dokumencie, czym uniemożliwił im prawo do wypowiedzenia się co do tego dowodu. Strona ma natomiast prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. "Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.". (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 94).

W niniejszej sprawie, jak wynika z treści skargi i dalszych pism procesowych, skarżący do chwili obecnej nie są dokładnie zorientowani jaki obszar został przyjęty przez organ do analizy i jakie ustalono wskaźniki w odniesieniu do poszczególnych działek objętych analizą. Należy bowiem zauważyć, iż kopia mapy na której oznaczono granice obszaru analizowanego wraz z zaznaczeniem wskaźników intensywności zabudowy w odniesieniu do poszczególnych działek objętych analizą, nie stanowiła załącznika do decyzji organu I instancji. Załącznikiem tym uczyniono inną mapę terenu bez naniesienia na niej granic obszaru analizowanego. Stąd też wynikają zarzuty skarżących dotyczące nieprawidłowości sporządzonej mapy z przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia. Powyższe wskazuje również, iż naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a. spowodowało pozbawienie skarżących możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu nie tylko w postępowaniu przed organem I instancji, ale także w postępowaniu odwoławczym i przed sądem administracyjnym.

Wobec tego, iż w niniejszej sprawie podstawowy i jedyny dowód (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) został przeprowadzony z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego (art. 10 k.p.a.) dowód ten nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Okoliczności faktyczne sprawy nie mogły być bowiem stosownie do art. 81 k.p.a. uznane przez organy za udowodnione. Z tych względów nie zachodzi konieczność merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi, które w istocie dotyczą prawidłowości sporządzonej analizy i wynikających z niej wniosków. Organ I instancji obligowany jest ponownie rozpoznać wniosek skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem treści art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.

Mając na względzie wskazane uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wydane w sprawie decyzje.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.