Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1996155

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 3 lutego 2016 r.
II SA/Gd 604/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk.

Sędziowie WSA: Jolanta Górska (spr.), Janina Guść.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. Z.-I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia 19 marca 2014 r., nr (...),

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. Z.-I. i M. I. solidarnie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

E. Z.-I. i M. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2015 r.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 6 kwietnia 2012 r. Uniwersytet złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie istniejącego budynku fokarium Stacji Morskiej Instytutu Oceanografii Uniwersytetu wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium, w tym tarasu nas pasażem spacerowym wzdłuż falochronu na terenie działek nr ewid. (...) i (...) obręb (...).

Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. Burmistrz odmówił określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji. Wskazując, że zgodnie z wnioskiem inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno-biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających, organ uznał, że tak zdefiniowany zakres inwestycji nie może być uznany za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie został wskazany w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie stanowi również działania o charakterze lokalnym i ponadlokalnym, a także krajowym.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez Uniwersytet, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 5 marca 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. We wniosku Uniwersytet określił, że przedsięwzięcie miałoby polegać na rozbudowie istniejącego budynku fokarium Stacji Morskiej Instytutu Oceanografii Uniwersytetu wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium, w tym tarasu nas pasażem spacerowym wzdłuż falochronu. Dookreślił przy tym, że inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno-biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających. W ocenie Kolegium tak określone przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to stanowi, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie pomieszczeń dla państwowych szkól wyższych. Bez wątpienia Uniwersytet jest państwową szkołą wyższą w rozumieniu tego przepisu. Po drugie zaś planowane przedsięwzięcie stanowi budowę w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż rozbudowa jest rodzajem budowy. W ocenie Kolegium wszystkie elementy przedmiotowego przedsięwzięcia tworzą funkcjonalną całość. Poza tym jest ono działaniem o znaczeniu krajowym, gdyż będzie służyć bardzo szerokiemu kręgowi mieszkańców Polski (i nie tylko). Działalność fokarium Stacji Morskiej Uniwersytetu ze względu na prowadzone w nim na bardzo szeroką skalę działania edukacyjne i informacyjne w zakresie foki szarej w Morzu Bałtyckim ma właśnie nie tylko lokalny ale również regionalny, a nawet krajowy charakter. Z tych względów Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., II SA/Gd 366/13 oddalił skargę wniesioną przez E. Z.-I. i M. I.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz decyzją z dnia 19 marca 2014 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na rozbudowie istniejącego budynku fokarium Stacji Morskiej Instytutu Oceanografii Uniwersytetu oraz rozbudowie tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium i jednoczenie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie rozbudowy tarasów widokowych nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu Stacji Morskiej Wydziału Oceanografii Uniwersytetu na działkach nr ewid. (...) i (...) obręb (...) położonych w H. przy ul. M.

W decyzji określono rodzaj zabudowy jako budowę zabudowy i urządzeń usługowych, a funkcję jako budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych. Organ ustalił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego. W szczególności zaś wskazał, że rozwiązania projektowe elementów przedsięwzięcia winny uwzględniać naturalne warunki terenowe, a także przebieg istniejących cieków wodnych i obszar spływu wód powierzchniowych. Bryła budynku powinna uwzględniać istniejące walory krajobrazowe miejsca. Wysokość do dwóch kondygnacji nadziemnych do 10 m, w tym poddasze kryte dachem dwuspadowym o nachyleniu od 350 do 450. Powierzchnia zabudowy - rozbudowa istniejącego budynku o powierzchni zabudowy ok. 160 m2 do maksymalnej powierzchni 190 m2. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy sytuacyjnej w skali 1:500, stanowiącej integralną część decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w trakcie postępowania sąsiedzi oraz Komitet Mieszkańców Osiedla złożyli uwagi, wnosząc o oddalenie wniosku i negatywnie odnosząc się do planowanej inwestycji, gdyż zakłóci ona istniejącą linię zabudowy. Budowa trasów nad bulwarem zniweczy natomiast obecną funkcję słonecznej promenady.

Wnioskodawca złożył opinię prawną dotycząca działalności Uniwersytetu i Stacji Morskiej oraz kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego.

Organ stwierdził, że wniosek spełnienia wymagania art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie Burmistrz wskazał, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest organem właściwym do podjęcia decyzji. Określona we wniosku inwestycja jest inwestycją celu publicznego, gdyż zgodnie z wykładnią SKO mieści się w zakresie celu wymienionego w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O wszczęciu postępowania w sprawie organ zawiadomił strony zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji. Na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja została wydana po uzyskaniu uzgodnień z Dyrektorem Urzędu Morskiego (art. 53 ust. 4 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 tej ustawy).

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, zatem nie można było odmówić ustalenia lokalizacji dla przedmiotowe inwestycji celu publicznego.

Organ wyjaśnił nadto, że odmówił ustalenia lokalizacji w zakresie rozbudowy tarasów widokowych nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu, gdyż ta część inwestycji wykracza poza teren objęty niniejszym wnioskiem. Ponadto taka lokalizacja tarasów widokowych spowodowałaby przykrycie części istniejącego i funkcjonującego bulwaru, co z kolei spowodowałoby utratę istotnego waloru bulwaru jako słonecznej promenady i wyłączenie jego północnej części. W ocenie organu zasadne wydaje się rozważenie przez inwestora zmiany lokalizacji rozbudowy tarasów na teren położony po przeciwnej, wschodniej stronie fokarium.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., II OSK 2795/13 oddalił skargę kasacyjną E. Z.-I. i M. I.

Następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 19 marca 2014 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Uniwersytetu.

Kolegium uznało, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. We wniosku Uniwersytet określił, że przedsięwzięcie miałoby polegać na rozbudowie istniejącego budynku fokarium Stacji Morskiej Instytutu Oceanografii Uniwersytetu wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium, w tym tarasu nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu. Wnioskodawca dookreślił przy tym, że inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno-biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających.

W ocenie Kolegium tak określone przedsięwzięcie stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to stanowi, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie pomieszczeń dla państwowych szkól wyższych. Bez wątpienia Uniwersytet jest państwową szkołą wyższą w rozumieniu tego przepisu. Po drugie zaś planowane przedsięwzięcie stanowi budowę w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż rozbudowa jest rodzajem budowy. Kolegium wskazało, że wprawdzie w przepisie mowa jest o pomieszczeniach, jednakże pojęcia tego nie można rozumieć dosłownie. Pomieszczenia nie mogą bowiem istnieć samoistnie, a stanowią zawsze część większej całości na ogół część budynku. W ocenie Kolegium wszystkie elementy przedmiotowego przedsięwzięcia tworzą funkcjonalną całość.

Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie bez wątpienia jest działaniem o charakterze krajowym. Będzie bowiem służyć bardzo szerokiemu kręgowi mieszkańców Polski (i nie tylko). Jak bowiem wskazano w odwołaniu działalność fokarium Stacji Morskiej Uniwersytetu ze względu na prowadzone w nim na bardzo szeroką skalę działania edukacyjne i informacyjne w zakresie foki szarej w Morzu Bałtyckim ma właśnie nie tylko lokalny ale również regionalny, a nawet krajowy charakter. Fokarium to istnieje od 1999 r. Od 2006 r. odwiedziło je ponad 2 mln. 813 tys osób. Fokarium jako ośrodek przynależny do struktury organizacyjnej posiada przynajmniej charakter lokalny czy regionalny w zakresie edukacji, ochrony przyrody i informacji o środowisku Morza Bałtyckiego oraz zamieszkujących w nim ssaków morskich. Ponadto fokarium od 2000 r. jest miejscem edukacji morskiej dla młodzieży z województwa i z Polski w ramach projektu (...), co również świadczy o co najmniej regionalnym charakterze działalności fokarium.

Kolegium uznało, że wniosek inwestora był kompletny, organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie, a jego decyzja zawiera wszystkie wymagane przez art. 54 ustawy elementy. Kolegium stwierdziło, że większość wskazywanych przez skarżący parametrów zabudowy ustalana jest w innego rodzaju decyzji, a mianowicie decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi pierwszy etap w czynnościach zmierzających do realizacji inwestycji i wytycza w sposób ogólny podstawowe kierunki planowanej inwestycji, podlegające konkretyzacji na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

E. Z.-I. i M. I. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowe przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego, mimo iż nie spełnia ono przesłanek określonych w powołanych przepisach. Zarzucili oni również naruszenie art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez braki i uchybienia w zakresie określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, gdyż w decyzji nie określono dopuszczalnych gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w części dotyczącej rozbudowy tarasów widokowych ani nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 6-11, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 1-3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów państwa, wydanie decyzji bez ustalenia pełnego stanu faktycznego, pominięcie twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżących, nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nich okoliczności. W uzasadnieniu skargi został zawarty zarzut, że wniosek inwestora nie zawiera wszystkich wymaganych elementów określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarżący podtrzymali zarzuty, że przedmiotowe zamierzenie jest działaniem wyłącznie handlowym i komercyjnym. Wskazali również na uciążliwość przedmiotowego zamierzenia i negatywne oddziaływanie na otaczającą przestrzeń.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. Uniwersytet wniósł oddalenie skargi, gdyż organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły sprawę. Wskazał nadto, że decyzja nie obejmuje tarasów nad pasażem spacerowym (oznaczonych na załączniku graficznym nr 4), stąd też zawarte w skardze rozważania w tym zakresie należy uznać za bezprzedmiotowe.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518).

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 lipca 2013 r., wydanym w sprawie II SA/Gd 366/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2795/13. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyrokach z 3 lipca 2013 r. i 23 czerwca 2015 r. mają zatem istotne znaczenie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżone decyzje należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższych wyroków.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, w tym wykazywanego przez skarżących, w zakresie kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem.

Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane w toku poprzedniego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, a ich prawidłowość potwierdził zarówno tutejszy Sąd w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 366/13, jak i następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2795/13. Oba Sądy stwierdziły, że wniosek dotyczy inwestycji celu publicznego. Brak jest więc podstaw do kwestionowania tychże okoliczności w niniejszym postępowaniu.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, natomiast w przypadku jego braku, lokalizowana jest w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że regułą pozostaje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, która podlega daleko idącym rygorom określonym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wyłączona jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Definicję pojęcia inwestycji celu publicznego zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 6 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla państwowych szkół wyższych.

W znaczeniu językowym pomieszczenie to wydzielona przegrodami budowlanymi (np. ścianami) część mieszkania, domu lub budynku o określonym przeznaczeniu. Zespół pomieszczeń składa się więc na lokal lub mieszkanie, aczkolwiek pomieszczenie może oznaczać także lokal lub lokum. Wskazać nadto należy, że pomieszczenie oznaczać może także budynek jako całość lub wydzieloną jego część, mające określone przeznaczenie.

Ze złożonego w niniejszej sprawie wniosku wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje rozbudowę istniejącego budynku fokarium Stacji Morskiej Instytutu Oceanografii Uniwersytetu wraz z rozbudową tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru Fokarium w tym tarasu nas pasażem spacerowym wzdłuż falochronu na terenie działek nr ewid. (...) i (...) obręb (...). Z ogólnego opisu zamierzenia wynika, że inwestycja ma na celu rozbudowę części kubaturowej o dodatkowe funkcje obsługi zwiedzających (strefa wejściowa, kasa biletowa, sklep) oraz dodatkowo funkcje sanitarne (toaleta ogólnodostępna) na parterze oraz część seminaryjno biurową na piętrze wraz z układem rozbudowanych tarasów obserwacyjnych dla zwiedzających. Do wniosku zostało dołączone opisowe określenie przedmiotu i zakresu inwestycji. Wynika z niego, że rozbudowa nie zmieni funkcji istniejącego budynku, a obsłuży funkcje wejścia i wyjścia z obiektu, a ponadto wprowadzi nowe funkcje w obiekcie, takie jak sklep z pamiątkami, butik, zespół toalet, salę seminaryjną oraz pomieszczenia dla personelu fokarium. Przebudowa otoczenia fokarium ma zaś polegać na dostawieniu zintegrowanych z obiektami kubaturowymi pomostów i urządzeń obserwacyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że Stacja Morska Instytutu Oceanografii jest jednostką organizacyjną Uniwersytetu. W związku z tym wszystkie pomieszczenia tej jednostki stanowią pomieszczenia Uniwersytetu. W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że istniejący budynek fokarium w Instytucie Oceanografii, którego to dotyczy przedmiotowa sprawa, stanowi także pomieszczenie tegoż Uniwersytetu.

Zamierzenie inwestycyjne w opisanym powyżej kształcie, zdaniem Sądu, stanowi budowę (a dokładnie rozbudowę) pomieszczeń Uniwersytetu, co wyczerpuje przesłanki określone w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć przy tym na uwadze, że wszystkie elementy przedmiotowego przedsięwzięcia tworzą funkcjonalną całość.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy prawa nie zabraniają państwowej szkole wyższej prowadzenia działalności gospodarczej w należących do niej pomieszczeniach. Ustalanie, czy szkoła wyższa będzie prowadziła w swoich pomieszczeniach działalność komercyjną nie jest rolą organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Nie jest to bowiem kryterium kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Cel publiczny wymieniony w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiowany jest zarówno przez "co" - "pomieszczenia", jak również przez "kto" - "państwowa szkoła wyższa". Każda budowa pomieszczeń dla państwowej szkoły wyższej będzie więc inwestycją celu publicznego. Tego rodzaju wniosek wynikający z orzeczenia Sądu I instancji jest prawidłowy. Twierdzenie, że inwestycja celu publicznego definiowana jest tylko przez "substancję przedsięwzięcia" jest wykładnią contra legem, która to wykładnia jest wykładnią niedopuszczalną. Dla kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia nie ma znaczenia okoliczność, czy inwestor korzysta przy jej realizacji z dotacji rządowych, czy też z takich dotacji nie korzysta.

W poprzednim wyroku Sąd uznał za prawidłową ocenę Kolegium, dokonaną po analizie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, że planowanie przedsięwzięcie stanowi działania o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), skoro prowadzone są w nim w nim działania edukacyjne i informacyjne, a w szczególności edukacja morska dla młodzieży z województwa i z Polski w ramach projektu (...). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że planowana inwestycja ma też znaczenie ponadlokalne.

Wbrew zarzutom skargi w świetle okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza wobec związania uprzednio wydanymi w sprawie wyrokami tutejszego Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do uznania, że objęte wnioskiem Uniwersytetu zamierzenie nie służy celom publicznym.

W ocenie Sądu sprawa lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego nie została jednakże dokładnie wyjaśniona i rozstrzygnięta przez orzekające sprawie organy.

W szczególności zaś zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez braki i uchybienia w zakresie określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, gdyż w decyzji nie określono dopuszczalnych gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w części dotyczącej rozbudowy tarasów widokowych. Organ odwoławczy stwierdził, że wskazywane przez skarżących parametry ustala się w decyzji o warunkach zabudowy a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawarte zostały w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1)

rodzaj inwestycji;

2)

warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a)

warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b)

ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)

obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)

wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)

ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3)

linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają różnice między decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzją o warunkach zabudowy, która podlega dalej idącym ustawowym rygorom, z których natomiast wyłączona jest decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Uszło jednakże uwadze orzekających w sprawie organów, że obie te decyzje służą określeniu sposobów zagospodarowania terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cytowany wyżej art. 54 ma również zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ustawy). Stąd też także decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z tego względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego, jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie, określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnienie ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokładnie tak z samo jak i decyzja o warunkach zabudowy, powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11, A. Despot-Mładanowicz (w:)"Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 439-442). Zgodnie zaś z treścią art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Treść decyzji powinna nawiązywać do wniosku o jej wydanie (art. 52). W szczególności zaś organ jest związany zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że bada projektowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenie. Granice rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (por. Z. Niewiadomski (w:)"Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2013, s. 457-431).

Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na właściwej mapie oraz charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a)

określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b)

określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c)

określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ dokonuje analizy:

1)

warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2)

stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Wniosek powinien zatem określać charakterystykę urbanistyczną planowanej inwestycji, w tym gabaryty i przeznaczenie obiektów budowlanych oraz charakterystyczne parametry techniczne, przedstawiane w formie opisowej i graficznej.

Z powyższych przepisów wynika, że organ orzeka o dopuszczalności realizacji konkretnego wskazanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, a nie możliwości jakiegokolwiek zamierzenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w toku postępowania możliwa jest modyfikacja wniosku. Może to nastąpić w szczególności w wyniku działań zainicjowanych przez organ w związku z wątpliwościami co do zamierzenia inwestycyjnego. Jeżeli modyfikacja będzie dotyczyć granic terenu inwestycji oraz jej cech charakterystycznych, to wnioskodawca obowiązany będzie do złożenia wniosku modyfikującego z zachowaniem wymogów określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie organy nie określiły parametrów zabudowy dla tarasów widokowych. Ma to istotne znaczenie, gdyż rozstrzygniecie pozytywne dla inwestora dotyczyło jedynie rozbudowy tarasów widokowych w obrębie obecnego obszaru fokarium, natomiast rozbudowa tarasów widokowych nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu nie została zaakceptowana. Na graficznej części wniosku przedstawiono tarasy widokowe, jednakże sposób ich opisu i oznaczeń budzi wątpliwości. Tarasy widokowe w obrębie obecnego obszaru fokarium zostały oznaczone numerem 3, natomiast tarasy nad pasażem spacerowym wzdłuż falochronu oznaczono numerem 4, podczas gdy stosownie do ich opisów powinno być odwrotnie. Kwestia ta zupełnie uszła uwadze orzekających w sprawie organów, mimo że orzekały w granicach takiego wniosku. Co więcej, również inwestor wskazał w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r., że decyzja nie obejmuje tarasów nad pasażem spacerowym (oznaczonych na załączniku graficznym nr 4). Również wątpliwości budzi określenie parametrów zabudowy, jako że wniosek dotyczył dobudowania do istniejącego budynku o powierzchni 160 m2 nowej części budynku o powierzchni 180 m2, natomiast organy ustaliły warunki dla rozbudowy istniejącego budynku o powierzchni zabudowy ok. 160 m2 do maksymalnej powierzchni 190 m2. Nadto inwestor wnosił o ustalenie wysokości zabudowy 9,4 m, natomiast organ ustalił tę wysokość do 10 m. W toku postępowania inwestor nie dokonał jednakże modyfikacji wniosku. Wskazać przy tym należy, że parametry nowej zabudowy muszą być określone konkretnymi wielkościami a nie maksymalnymi czy też dopuszczalnymi.

W sprawie niniejszej wyjaśnienia wymagało również znaczenie inwestycji celu publicznego. Organ I instancji określił bowiem zamierzenie jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Kolegium natomiast stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie bez wątpienia jest działaniem o charakterze krajowym. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla właściwego trybu postępowania, gdyż w przypadku inwestycji o znaczeniu krajowym i wojewódzkim decyzja wydawana jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa (art. 51).

Wyjaśnić przy tym należy, że dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, która to ustala szczegóły techniczne dotyczące inwestycji, uwzględniane są wymagania w zakresie poszanowania interesów osób trzecich (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 1212/11). Stąd też powoływanie przez skarżących się na uciążliwości i oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość na obecnym etapie postępowania nie może odnieść skutku.

Z wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.