II SA/Gd 455/17, Przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2440169

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2018 r. II SA/Gd 455/17 Przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz.

Sędziowie WSA: Dorota Jadwiszczok, Jolanta Górska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. S. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr (...) w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia

1.

uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorzadowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2016 r., nr (...) w zakresie dotyczącym skarżących A. S. i W. K.;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwołaczewgo na rzecz skarżącego A. S. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

3.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwołaczewgo na rzecz skarżącego W. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Będące przedmiotem niniejszej sprawy skarga A.S. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr SKO (...), wniesione zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 5 maja 2015 r. A.A.-Z.Z. - reprezentowani przez H. U. złożyli w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 20 marca 2014 r., nr (...).

Decyzja tą Wójt Gminy ustalił na wniosek S. H. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa trzech elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW i wysokości łącznej 155 m w miejscowości T., gmina S." planowanego do realizacji na terenie działek nr (..]-(...) (przed podziałem działka nr (..]), obręb T. Decyzja ta stała się ostateczna.

W złożonym wniosku podniesiono, że decyzja Wójta Gminy dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 79 ust. 1, art. 4, art. 5 oraz art. 30 w zw. z art. 33, art. 39 i art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko a także z naruszeniem art. 9 i art. 10 ustawy Prawo ochrony środowiska i zasad, o których mowa w art. 6-11 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 18 października 2016 r., zwróciło się do pełnomocnika wnioskujących o wykazanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, że posiadają oni interes prawny do udziału we wnioskowanym przez nich postępowaniu. Przesyłka zawierająca to wezwanie, pomimo jej dwukrotnego awizowania, nie została przez adresata odebrana i w związku z tym, na podstawie art. 44 k.p.a., została uznana przez Kolegium za skutecznie doręczoną w dniu 7 listopada 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 listopada 2016 r., nr SKO (...), wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), odmówiło wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie.

Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu a zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium oceniło, że w treści złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy wnoszący nie uprawdopodobnili w żaden sposób posiadania interesu prawnego do udziału w postępowaniu a nawet się na niego nie powołali. Co więcej, nie uczynił tego również skutecznie wezwany do tego pełnomocnik wnioskujących. Skoro zaś wnioskujący nie wykazali zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie mogą zostać uznani za strony postępowania we wnioskowanym postępowaniu a zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną należy wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wnioskujący - reprezentowani przez H. U. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym pełnomocnik podniósł, że niezrozumiały jest dla niego brak doręczenia wezwania z dnia 18 października 2016 r. zapewniając, że sprawę tę wyjaśni. Odnośnie wykazania interesu prawnego wnioskujących wskazał zaś, że niektórzy z nich posiadali przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji a ponadto, jako strony postępowania osoby te zostały uznane w postępowaniu o wydanie przez Wójta Gminy w dniu 22 września 2015 r. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech elektrowni wiatrowych o mocy każdej maks. 1,8 MW i wysokości maks. 100 m n.p.t. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr (...) i (...) obręb T., gmina S. Z tego postępowania, jak podkreślił, wynika, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie w tym na nieruchomości skarżących. Pełnomocnik wskazał także, że obszar oddziaływania w myśl najnowszych badań oraz uzasadnienia ustawodawcy do tzw. ustawy odległościowej z dnia 20 maja 2016 r. to ok. 1,5 do 2 km od lokalizacji wieży wiatrowej a interes prawny osób występujących z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wynika z ich prawa do ochrony własności, której są posiadaczami oraz właścicielami.

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r., nr SKO (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a oraz art. 28 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 16 listopada 2016 r.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że złożenie wniosku w trybie art. 156 k.p.a. obligowało organ do zbadania kwestii formalnej czy podanie wniesione zostało przez legitymowany do tego podmiot, zaznaczając jednocześnie, że skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem to organ na nowo samodzielnie ustala krąg stron postępowania. Dlatego też, jak wskazało Kolegium, pismem z dnia 18 października 2016 r. Kolegium wezwało pełnomocnika wnioskujących o wykazanie interesu prawnego składających wniosek uprawniającego ich do bycia stroną w niniejszym postępowaniu a pełnomocnik nie zastosował się do tego wezwania. Kolegium podkreśliło również, że prawidłowo, z uwagi na dwukrotne awizowanie przesyłki zawierającej to wezwanie, została ona uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 § 4 k.p.a.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium wnioskujący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie z dnia 7 kwietnia 2017 r., domagając się jego uchylenia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz objęcia rozpatrzenia wniesionej skargi dyspozycją przepisu art. 135 w zw. z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi celem wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Wójta Gminy z dnia 20 marca 2014 r. Skarżący podtrzymali jednocześnie argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przytoczyli merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Wójta Gminy z dnia 20 marca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie wskazując, że wnioskujących zawiadomiono o zaskarżonym postanowieniu w drodze obwieszczenia, które w dniu 26 kwietnia 2017 r. zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz opublikowano je w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie z protokołem obwieszczenia. Termin do wniesienia skargi do Sądu upłynął zatem z dniem 9 maja 2017 r. a skarżący wnieśli skargę w dniu 12 czerwca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 455/17, wydanym na podstawie art. 220 § 3 i art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), odrzucił skargę B.B.-WW.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 24 stycznia 2018 r. pełnomocnik A. S. i W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień tylko w stosunku do tych skarżących.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę A. S.i W. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga wniesiona została w terminie.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2017 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących - H. U. w dniu 12 maja 2017 r. a tym samym termin do wniesienia skargi upływał dla skarżących z dniem 12 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Przesyłkę zawierającą skargi skarżący nadali w Urzędzie Pocztowym w dniu 12 czerwca 2017 r. a zatem w przewidzianym do tego terminie. Obwieszczenie, na które powołuje się Kolegium nie dotyczyło zatem skarżących.

Skarga jest zasadna.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2017 r. jak i poprzedzające je postanowienie tegoż Kolegium z dnia 16 listopada 2016 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Podstawę prawną wydanych postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Orzekające w sprawie Kolegium jako podstawę zastosowania dyspozycji przywołanego art. 61a § 1 k.p.a. wskazało nieposiadanie przez wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 20 marca 2014 r. statusu strony postępowania.

Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

O interesie prawnym w rozumieniu omawianego przepisu mówić można wtedy gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny decyduje przepis prawa (najczęściej prawa materialnego). W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z obowiązku. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza zatem występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sferą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień i obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni. Interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, winien pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie. To, że właściciel taki może wystąpić do sądu cywilnego z roszczeniem o zaniechanie naruszenia (następującego na przykład poprzez immisje) przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszeń przepisów ochrony środowiska nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania z ochrony prawa administracyjnego. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, niezależnie od tego cywilnoprawnego roszczenia może wykazać, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest środowiskowe uwarunkowanie przedsięwzięcia dotyczy także jego interesu. Właściciel szeroko rozumianej nieruchomości sąsiedniej może mieć zatem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. uzasadniający uczestniczenie jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Ponadto, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być nie tylko osoba, która nią była w postępowaniu zwykłym, ale każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Ustalenie, czy wnioskującym o wszczęcie postępowania przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest obowiązkiem organu, do którego wniosek wpływa. Pamiętać bowiem należy, że choć na stronie, która podnosi, że legitymuje się interesem prawnym ciąży obowiązek wskazania tego interesu, a co za tym idzie wskazania normy prawnej, mającej źródło w przepisach prawa powszechnie materialnego brak podania takiego przepisu, nie oznacza, że strona nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 206/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też nie jest wystarczające wskazanie przez Kolegium, że wnioskujący, nie odpowiadając na wezwanie z dnia 18 października 2016 r., nie podali przepisu prawa materialnego, który legitymowałby ich do posiadania interesu prawnego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Kolegium powinno uwzględnić, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskujący przywołali okoliczności mające świadczyć, w ich ocenie, o posiadaniu przez nich interesu prawnego. Co więcej, Kolegium samo powinno poczynić pod tym kątem ustalenia, w oparciu o akta postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji o środowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zapadłej w dniu 20 marca 2014 r., a co za tym idzie powinno wyjaśnić, czy wnioskującym przysługuje przymiot strony i czy materiał dowodowy przemawia za przyznaniem skarżącym tego uprawnienia.

Dokonując tej oceny Kolegium uwzględnić powinno, że oprócz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie a także powinno obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze takich precyzyjnych ustaleń nie poczyniło zwłaszcza w kontekście wyżej przytoczonych rozważań, co do możliwości istnienia związku decyzji administracyjnej, wydawanej na gruncie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ze sferą prawną skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy indywidualną sferą praw skarżących, a sferą praw i obowiązków podmiotu, którego prawa lub obowiązki, ulegały konkretyzacji w kwestionowanej przez nich decyzji środowiskowej. W szczególności Kolegium nie poczyniło i nie uzewnętrzniło w uzasadnieniach swoich postanowień jakichkolwiek ustaleń co do usytuowania zajmowanych przez skarżących nieruchomości względem nieruchomości, której dotyczyła decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Z treści orzeczeń Kolegium nie wynika również, aby poczyniono jakiekolwiek ustalenia dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na działki skarżących.

Poczynienie takich ustaleń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, na które powołują się skarżący nie miało zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ ocena decyzji lub postanowień wydanych w tych postępowaniach wykracza poza materialnoprawne granice tej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 202/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe świadczy o wydaniu kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 28 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd uchylił postanowienia wyłącznie w zakresie dotyczącym skarżących A. S. i W. K., zgodnie z wnioskiem ich pełnomocnika, mając przy tym na uwadze, że skarżący nie posiadali legitymacji do zaskarżenia tych postanowień w zakresie, w jakim dotyczyły one innych osób, których skarga została odrzucona.

Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno poczynić, w oparciu o materiał zgromadzony do sprawy o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, w szczególności o raport o oddziaływaniu na środowisko, dokładne ustalenia co do lokalizacji nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości, na której zaplanowano realizację inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy z dnia 20 marca 2014 r. Kolegium powinno ustalić, czy zajmowane przez skarżących nieruchomości sąsiadują z nieruchomością, dla której wydano decyzję środowiskową, a przede wszystkim czy znajdują się one w obszarze oddziaływania tej działalności. Dopiero poczynienie wskazanych powyżej ustaleń faktycznych umożliwi ocenę, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu i związane z nim uprawnienie do zainicjowania postępowania nieważnościowego dotyczącego ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa trzech elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW i wysokości łącznej 155 m w miejscowości T., gmina S." planowanego do realizacji na terenie działek nr (..]-(...) (przed podziałem działka nr (..]), obręb T.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 i 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając dla każdego ze skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 680 zł, obejmującą kwotę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.