Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2584806

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 6 listopada 2018 r.
II SA/Gd 441/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Jadwiszczok, Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z 20 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 10 stycznia 2018 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na "Budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w miejscowości R., obręb R., gmina C., powiat (...), województwo (..]".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 13 czerwca 2017 r. inwestor A. M. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na "Budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w miejscowości R., obręb R., gmina C., powiat (...), województwo (..]". Do wniosku załączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Po zwróceniu się z wnioskami o wydanie opinii w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska organ I instancji w dniu 20 listopada 2017 r. wystąpił do inwestora z wezwaniem o prawidłowe i zgodne z miejscowym planem określenie powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. Inwestor udzielił odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 22 listopada 2017 r. i z dnia 28 listopada 2017 r.

W dniu 10 stycznia 2018 r. Wójt Gminy wydał decyzję o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na "Budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w miejscowości R., obręb R., gmina C., powiat (...), województwo (..]" wobec niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wielkości powierzchni zabudowy oraz sposobu zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę.

Rozpoznając wniesione odwołanie wskazał organ odwoławczy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 i 2 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych:

1)

przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2)

przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z informacji inwestora, wynikających z przedłożonego do wniosku raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz jego uzupełnień płynie wniosek, że przewiduje on "Budowę siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w miejscowości R.". Działka ta o powierzchni 6,8815 ha jest własnością inwestora i obecnie nie jest zabudowana, stanowią ją grunty orne - R kl. IVa, V, VI i VIz. W najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji znajdują się grunty orne, użytkowane rolniczo.

Po zrealizowaniu planowanej inwestycji łączna maksymalna obsada we wszystkich obiektach na fermie wyniesie 334 524 stanowisk (1338 DJP).

Planowane przedsięwzięcie wymienione zostało w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 71) jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo, z uwagi na zaplanowanie przez inwestora wykonania własnego ujęcia wody poprzez wykonanie studni wierconej o głębokości 90m, wykonanej z kręgów żelbetowych ze szczelnym dnem oraz pokrywą żelbetową z włazem przedsięwzięcie to podlegało osobnej kwalifikacji zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 70 ww. rozporządzenia jako "urządzenia lub zespoły urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych lub sztuczne systemy zasilania wód podziemnych, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 37, o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m3 na godzinę".

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących oraz dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, za wyjątkiem enumeratywnie wymienionych rodzajów inwestycji, których ten warunek nie dotyczy.

Podkreśliło Kolegium, że z powołanego wyżej przepisu wynika, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy - a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami. Stwierdziwszy częściową sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym organ nie ma innego wyjścia jak wydać decyzję odmawiającą określenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 395/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 761/16).

W niniejszej sprawie powyższy przepis art. 80 ust. 2 ustawy stał się podstawą do wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie wielkości powierzchni zabudowy oraz sposobu zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę. Powyższe stwierdzenie stało się osią sporu między ustaleniami organu I instancji a argumentacją odwołującego się inwestora.

Kolegium natomiast, dokonując analizy treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Nr XXXIV/293/06 Rady Gminy z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C. (Dz. Urz. Woj. z 2006 r. Nr 11, poz. 354), który obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, stwierdziło, iż w pierwszej kolejności należało ustalić, czy planowane przedsięwzięcie ma charakter zabudowy zagrodowej.

Zgodnie bowiem z zapisami planu miejscowego objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka nr (...), obręb R., położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem (...). Dla wskazanego obszaru przewidziano następujące ustalenia indywidualne. Mianowicie, przeznaczenie terenu - teren rolniczy. Inne dopuszczalne przeznaczenie terenu - zabudowa zagrodowa wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla jej obsługi. Zasady lokowania zabudowy zagrodowej określone są przepisami odrębnymi. Struktura zabudowy - zabudowa wolnostojąca.

Wykładnia postanowień planu obowiązujących w jednostce (...) prowadzi do wniosku, że jedyną dopuszczalną formą zabudowy na terenie o przeznaczeniu rolniczym jest zabudowa zagrodowa. Dla niej bowiem wyłącznie określono szczegółowe wskaźniki i parametry zabudowy i zagospodarowania terenu, ograniczenia w ich użytkowaniu, zasady obsługi komunikacyjnej oraz zasady obsługi przez infrastrukturę techniczną, w tym zaopatrzenia w wodę. Stosując tego rodzaju zabieg stylistyczny uzyskano w efekcie regulację dopuszczającą na terenie o przeznaczeniu rolniczym wyłącznie działalność rolniczą realizowaną w ramach zabudowy zagrodowej.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu C. nie zawiera definicji terminu "zabudowa zagrodowa". Brak jest również definicji ustawowej tego terminu. Dlatego, jak przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustaleniu znaczenia tego pojęcia istotna jest wykładnia językowa. W języku potocznym wyraz "zabudowa" oznacza budynki na określonym terenie (według Słownika Języka Polskiego PWN Warszawa 1996 r., str. 829), natomiast "siedlisko" (zagroda) to miejsce, teren czyjegoś zamieszkiwania, osiedlenia (tamże str. 189) - zagroda to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi - str. 847. Zatem zabudowa zagrodowa jest miejscem, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny gdzie zaspokajane są ich elementarne potrzeby (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06; z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07; z 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12; z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że z definicji tej jasno wynika, iż w zespole budynków wchodzących w skład zabudowy zagrodowej przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny (por.: wyrok NSA z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 609/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1161/14).

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1536/07) trafnie wskazano, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. W powyższym wyroku opowiedziano się za tym, że skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie" zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi", (Nowy Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 2002, s. 1211, 1220). W rezultacie pojęcie to jest rozumiane przy zastosowaniu wykładni językowej jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12). W przypadkach zabudowy zagrodowej (siedliska zagrodowego) należy przyjąć, że zabudowa taka jest jedynie możliwa pod warunkiem, że pozwolenie na budowę w pierwszym etapie dotyczy również budynku mieszkalnego, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze, (tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 609/11). Należy podkreślić, że siedlisko to teren o charakterze kameralnym (prywatnym), na którym posadowiony jest dom mieszkalny, gdzie koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe, a zabudowa zagrodowa to siedlisko wraz z zabudowaniami gospodarczymi (por. wyrok NSA z 10 marca 201 lr., sygn. akt II OSK 462/10,).

W niniejszej sprawie planowana do realizacji inwestycja obejmuje:

- budowę sześciu budynków inwentarskich do chowu drobiu, tj. kurników o obsadzie 55 754 stanowisk dla brojlerów kurzych każdy i łącznej obsadzie gospodarstwa 335 524 stanowisk, co daje skalę produkcji 1.338,0 DJP w jednym cyklu produkcyjnym;

- budowę ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych na potrzeby gospodarstwa o zdolności poboru wody nie mniejsze niż 10 m3 na godzinę;

- montaż 12 silosów paszowych;

- montaż podziemnego zbiornika na gaz o pojemności 60 m3;

- montaż podziemnego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m3;

- budowę budynku magazynowego o pow. zabudowy 570 m2;

- budowę budynku mieszkalno-biurowego o pow. 110 m2.

Jak wskazano w raporcie, planowana inwestycja będzie przebiegała etapowo: - I etap - budowa pierwszego obiektu drobiarskiego dla brojlerów kurzych;

- II etap - wyposażenie obiektu w niezbędne urządzenia technologiczne, tj. montaż systemu zadawania paszy, pojenia ptaków, wentylacji, oświetleniowego, ogrzewania obiektu;

- etap III - zasiedlenie budynku, rozpoczęcie cyklu produkcyjnego;

- etap IV - budowa kolejnych obiektów, ich wyposażenie oraz zasiedlenie.

Zwróciło uwagę Kolegium, iż jakkolwiek organ administracji związany jest wnioskiem inwestora, a w szczególności rodzajem planowanego przedsięwzięcia, to jednak to właśnie organ dokonuje analizy tego wniosku i zobowiązany jest do prawidłowego dookreślenia rodzaju tej inwestycji oraz wyjaśnienia rzeczywistego zakresu inwestycji objętej wnioskiem, przy uwzględnieniu treści całego wniosku i jego uzasadnienia. Powyższe wynika z konieczności dokonania przez organ kwalifikacji przedsięwzięcia i jednocześnie z dokonania oceny zgodności lokalizacji tego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z zamiarów inwestycyjnych wnioskodawcy planowany budynek mieszkalno-biurowy jest nieporównanie mniejszy od pozostałych budynków, rodząc wątpliwość co do jego charakteru jako mieszkalnego centrum życia rolnika. Jego powierzchnia i całkowity brak przyznania mu pierwszeństwa w kolejnych etapach budowy inwestycji, a nawet brak wzmianki na temat jego budowy także i na IV etapie inwestycji, prowadzi do wniosku, że budynek ten ma w istocie jedynie charakter socjalny, pomocniczy. W ocenie Kolegium pomieszczenia mieszkalne w planowanej inwestycji mają realizować rolę służebną wobec działalności głównej. Już ten tylko fakt świadczy o tym, że planowana inwestycja nie dotyczy zabudowy zagrodowej i wyklucza przyjęcie, że taka właśnie zabudowa jest planowana. Kwestia ta przesądza o braku możliwości lokalizacji planowanego przedsięwzięcia na działce (...) objętej opisanymi wyżej postanowieniami miejscowego planu.

Zaznaczył organ odwoławczy, że to właśnie budynek mieszkalny określa charakter zabudowy zagrodowej. Bez tego budynku, który winien być punktem głównym planowanej inwestycji, inne budowle rolnicze nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przecież, jak wskazano wyżej, za siedlisko uznawana jest działka, na której posadowiono choćby tylko budynek mieszkalny. Zresztą, zwykle budowę zagrody inicjuje budowa budynku mieszkalnego, wokół którego powstaje zabudowa uzupełniająca, tworząc funkcjonalną całość. Dodatkowo podkreśliło Kolegium, iż z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że planowana przez odwołującego się inwestycja dotyczy działalności polegającej na hodowli drobiu na skalę produkcyjną, masową, przemysłową. Budowę fermy drobiu - obiektów hodowli specjalistycznej - o zakresie opisanym we wniosku - trudno uznać za realizację zabudowy w ramach w ramach zabudowy zagrodowej na terenie upraw polowych.

Niezależnie od powyższego sprzeczność z postanowieniami planu pogłębia również zakres ustalonych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia, które wynikają z raportu. Według postanowień planu dla jednostki planistycznej (...) ustalono, że w przypadku zabudowy zagrodowej uciążliwość związana z działalnością gospodarczą musi się zamknąć w granicach działki. Konfrontując ten zapis planu z ustaleniami wynikającymi z raportu oddziaływania na środowisko Kolegium stwierdziło, iż ujawnione i przewidywane oddziaływania planowanego przedsięwzięcia będą wykraczać poza granice działki nr (...).Z dokumentów sporządzonych w toku postępowania wynika, że przedsięwzięcie powodować będzie oddziaływania w postaci emisji amoniaku. W raporcie zapisano wprost, iż stężenia amoniaku (krótkookresowe i długookresowe) wystąpią na terenie nie będącym własnością inwestora. Wskazano także, iż emisja zanieczyszczeń do powietrza występować będzie praktycznie przez cały czas eksploatacji. Pozostałe oddziaływania obejmują także emisję pyłów z kurników i z silosów paszowych, a także tlenków azotu i hałas generowany przez stale działające wentylatory szczytowe w każdym z kurników i same kurniki. Oddziaływania te, co do zasady, nie będą przekraczać dopuszczalnych norm stężeń szkodliwych substancji i energii, jednakże będą wykraczać poza granice działki inwestora. Powyższe nie jest w planie dopuszczone. W konsekwencji uznać należało, że nawet w sytuacji, gdyby planowaną przez inwestora działalność uznać za zabudowę zagrodową, to i tak tego rodzaju przedsięwzięcie byłoby niedopuszczalne ze względu na uciążliwe, choć normatywne, oddziaływania wykraczające poza granice działki nr (...).

Odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii zdefiniowania i w konsekwencji ustalenia powierzchni zabudowy, należało wskazać, iż organ I instancji błędnie powołał się na przepis § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako na wiążącą go w niniejszej sprawie definicję powierzchni zabudowy. Jak słusznie zwrócił uwagę odwołujący się definicja ta odnosi się do przedsięwzięć w postaci zabudowy przemysłowej i magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast inwestycja planowana przez inwestora została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z przepisu § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia.

Jako, że zapis o maksymalnej powierzchni zabudowy został zawarty w planie miejscowym, dla ustalenia znaczenia pojęcia powierzchni zabudowy konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo między innymi " (...) maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Przy czym doprecyzowanie pojęcia "intensywność zabudowy" zostało dokonane w treści cytowanego przepisu dopiero nowelizacją z dnia 25 czerwca 2010 r., gdyż w wersji pierwotnej takiej definicji przepis ów nie zawierał. Interpretując natomiast postanowienia planów miejscowych uchwalanych przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 25 czerwca 2010 r. trzeba mieć na uwadze, że mogą one zawierać wskaźnik wyliczony zgodnie z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a więc biorąc za punkt wyjścia powierzchnię zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie (...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (...)".

Stwierdziło Kolegium, iż powyższa kwestia nie podlega przesądzeniu w toku niniejszego postępowania. Na tym etapie bowiem bada się zgodność lokalizacji planowanej inwestycji z planem miejscowym. W kwestii natomiast zgodności z pozostałymi zapisami planu, w szczególności w zakresie zapisów dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - analiza zgodności dokonywana jest już przez organ architektoniczno-budowlany. Inwestor słusznie w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r. powołał się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1848/16, gdzie stwierdzono: "Poza tym należy zauważyć, że inny jest zakres badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.o.d.i.ś., a inny zakres, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. W pierwszym przypadku mowa jest o "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a w drugim przypadku o "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "zgodności projektu zagospodarowania działki łub terenu z przepisami". Są to różne zakresy zgodności z miejscowym planem. Zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem nie musi oznaczać automatycznie zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z obowiązującym planem miejscowym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej i postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są odrębnymi postępowaniami, zakres kompetencji organów właściwych do wydania tych decyzji został precyzyjnie określony w różnych ustawach. "

W odniesieniu do kwestii zgodności z planem miejscowym rozwiązań technicznych co do zasad zaopatrzenia inwestycji w wodę, należało uznać że zapisy planu miejscowego nie zakazują wprost rozwiązań tymczasowych poprzez zapewnienie wody dla przedsięwzięcia za pomocą studni głębinowej. Jak słusznie wskazał odwołujący się przepisy szczególne planu współistnieją z przepisami ogólnym. Jakkolwiek bowiem dla terenu objętego planowaną inwestycją przewidziano w postanowieniach szczególnych - dla zabudowy zagrodowej zaopatrzenie w wodę z wodociągu wiejskiego - to jednak nie sposób pominąć ustaleń ogólnych planu, tj. zaopatrzenie w wodę ma następować poprzez sieć wodociągu wiejskiego realizowanego w miarę postępujących potrzeb i możliwości finansowych gminy. Z powyższego należy wywnioskować, iż obowiązek podłączenia do wodociągu wiejskiego zaktualizuje się w sytuacji, gdy wodociąg taki powstanie. Budowa wodociągu, jako zadanie własne gminy, pozostaje całkowicie poza wpływem właścicieli nieruchomości, zatem plan nie mógł nałożyć na nich obowiązków niemożliwych do spełnienia. W sytuacji zatem braku wodociągu wiejskiego, zaopatrzenie w wodę poprzez studnię jest dopuszczalne.

Kolejnym zarzutem podniesionym przez odwołującego się była kwestia błędnego, jego zdaniem, ustalenia przez organ I instancji stron postępowania. Odwołujący się wskazał, iż organ I instancji w żadnym miejscu nie wykazał z czego wywiódł on interes prawny E. S., czy też strony określonej jako A., nie będącej ani osobą prawną, ani tym bardziej osobą fizyczną.

W tym względzie Kolegium zwróciło uwagę, iż z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dokonana na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566). Nowelizacja ta wprowadziła przepis art. 74 ust. 3a, który na podstawie przepisów intertemporalnych podlega stosowaniu w brzmieniu nadanym nowelą do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 545 noweli). Ma on zatem zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis ten zdefiniował pojęcie strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mianowicie, zgodnie z jego treścią stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1)

działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2)

działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3)

działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Z uwagi na powyższe wezwano E. S. oraz J. J. i M. S. do wykazania interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie w charakterze stron postępowania (pismo z dnia 7 marca 2018 r.).

W piśmie z dnia 29 marca 2018 r. E. S. powołała się na dokumenty, z których wynika, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) (akt notarialny z dnia 28 marca 1990 r. umowa sprzedaży). Działka ta sąsiaduje z nieruchomością nr (...), od której oddziela ją jedynie wąski pasek działki nr (...).

Mając na uwadze powyższe, a także brzmienie ww. przepisu art. 74 ust. 3a ustawy w ocenie Kolegium nie można było podzielić argumentów odwołującego się co do nieprzysługiwania E. S. przymiotu strony postępowania. Jakkolwiek bowiem jej nieruchomość nie przylega bezpośrednio do działki nr (...), to jednak znajduje się ona w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przedstawione bowiem przez wnioskodawcę w raporcie środowiskowym oddziaływania planowanej inwestycji obejmują niewątpliwie jej działkę.

W odniesieniu natomiast do udziału w postępowaniu w charakterze strony J. J. i M. S., prowadzących gospodarstwo o nazwie A. należało zwrócić uwagę, iż odwołujący się słusznie zauważył, że na podstawie art. 29 i 30 § 1 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej, przy czym zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że faktem jest, że jako strona winni zostać wpisani J. J. i M. S., bez poprzedzenia ich nazwisk określeniem "A.". Jakkolwiek nie było to prawidłowe, to jednak nie ulega wątpliwości, iż stronami były w istocie osoby fizyczne - J.J. i M. S. Takie błędne oznaczenie strony i nie doręczenie decyzji obu panom osobno nie przesądza o wadliwości całego postępowania. Panowie, w przeciwieństwie do inwestora, nie byli adresatami decyzji, lecz decyzja została im tylko nieprawidłowo doręczona.

Nadto, dokonując oceny interesu prawnego przysługującego wspomnianym J. J. i M.S. Kolegium stwierdziło, iż w świetle uregulowania z przepisu art. 74 ust. 3a ustawy nie przysługuje im status strony w niniejszym postępowaniu. Należy zauważyć, iż J. J. i M. S. nie odpowiedzieli na wezwanie Kolegium z dnia 7 marca 2018 r. Kolegium zatem w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy ustaliło, iż nie posiadają oni działki znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Odnosi się to nie tylko do braku bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości, ale także do kwestii znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia mogącego wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. W szczególności należy zwrócić uwagę, iż jak wskazali sami zainteresowani w piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r. działka nr (...) znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie cieku wodnego (dz. nr (..]), który prowadzi wody do ich gospodarstwa odległego o 1,54 km, tj. w odległości mającej bezpośredni wpływ na jakość wody do nich dopływającej, co jest istotne dla prowadzonej przez nich A. Analiza raportu prowadzi do przyjęcia, iż oddziaływania planowanego przedsięwzięcia obejmują emisję zanieczyszczeń do powietrza (amoniak, pyły, tlenki azotu) oraz emisję hałasu. Jakkolwiek oddziaływania te wykraczają poza teren działki nr (...), to jednak nie można uznać, by miały wpływ na jakość wody dopływającej do gospodarstwa A. W kwestii zaś odchodów kurzych należało zwrócić uwagę, iż w raporcie wskazano, że obornik nie będzie rozlewany na polach z uwagi na brak niezbędnego areału użytków rolnych, lecz będzie odbierany przez wyspecjalizowaną do tego jednostkę bezpośrednio z budynków inwentarskich.

W świetle powyższego Kolegium uznało, iż brak prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji osobom, które nie miały statusu strony w niniejszym postępowaniu, nie stanowiło uchybienia uzasadniającego naruszenie przepisów postępowania. Zresztą, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 2079/11) "błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.)"

Nadto podkreślił organ odwoławczy, iż niezależnie od statusu stron postępowania, w postępowaniu środowiskowym przewidziano formalny udział społeczeństwa. Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obejmuje w szczególności: weryfikację raportu, uzyskanie wymaganych uzgodnień i opinii oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zachowanie procedury udziału społeczeństwa przy wydawaniu decyzji jest o tyle istotne, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę także wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku szczegółowo reguluje, w Dziale III, kwestię udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Zasady powyższe, jako lex specialis, modyfikują ogólne zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 29 ustawy został w sposób generalny zagwarantowany udział społeczeństwa w sprawach, w których przepisy prawa materialnego taką możliwość przewidują. Natomiast zgodnie z art. 30 tejże ustawy organy właściwe do wydania decyzji, w przypadku wymogu zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają taką możliwość odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą.

Katalog środków gwarantujących udział społeczeństwa ma charakter zamknięty, co wynika z konstrukcji art. 33 ust. 1 ustawy, w którym zostały one wymienione. Ponadto przepisy regulują także sposób, w jaki informacja ma być udostępniona - w formie obwieszczeń (art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy). Zagwarantowanie udziału społeczeństwa w postępowaniu wyraża się przede wszystkim w prawie tego społeczeństwa do informacji o przedsięwzięciu. Realizacja tego prawa nie może być pozorna i społeczeństwo winno mieć realną możliwość uzyskania informacji o planowanym przedsięwzięciu, które może mieć wpływ na środowisko i w konsekwencji z rodzajem planowanej inwestycji oraz terenem objętym tą inwestycją. To z kolei pozwala na możliwość odpowiedniej reakcji społeczeństwa, tj. ustosunkowania się do planowanej inwestycji poprzez złożenie protestu lub uwag do organu informującego. W tym względzie brak jest jakichkolwiek ograniczeń, co do konieczności wykazywania przez społeczeństwo swojego interesu prawnego do zgłaszania uwag w postępowaniu środowiskowym.

W świetle powyższego należało stwierdzić, iż powoływane przez E. S. uwagi (w tym argument niezgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem) miały charakter uwag zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu, do których organ I instancji miał obowiązek się odnieść w treści decyzji, co też uczynił.

Skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł A. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego:

- art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przedsięwzięcie polegające na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr (...) w miejscowości R., gmina C., powiat (...), województwo (...) jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- § 10, karta zbiorcza (...) uchwały Rady Gminy nr XXXIV/293/06 z 25 maja 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że przedsięwzięcie polegające na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr (...) w miejscowości R., gmina C., powiat (...), województwo (...) jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest zabudową zagrodową,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie że przedsięwzięcie o którym mowa w pkt 1 jest niezgodne z planem miejscowym,

- art. 7a § 1k.p.a. poprzez nie rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zestawiając treści przepisów art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) zaznaczył skarżący, że zakres stwierdzania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organu wydającego decyzję środowiskową jest inny niż organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Ten pierwszy nie może badać wielkości (powierzchni) budynku mieszkalnego, ani etapowania jego budowy. Nie może też badać oddziaływania projektowanej inwestycji na inne nieruchomości. Takie działania prowadzą bowiem do pozbawienia organu architektoniczno-budowlanego, właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, kompetencji wynikających z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego prowadzi powyższe do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było w ogóle uprawnione do badania kubatury budynku mieszkalnego, porównywania jego powierzchni z innymi budynkami i oceny, że budynek jest za mały w stosunku do pozostałych budynków.

Na marginesie dodał skarżący, że co do zasady praktycznie zawsze powierzchnie budynków i obiektów budowlanych typu kurniki, silosy paszowe, budynki magazynowe zawsze są większe od powierzchni budynku mieszkalnego.

Natomiast wniosek Kolegium, że budynek mieszkalno-biurowy (nota bene o powierzchni 110 m2) z powodu powierzchni i braku wzmianki na temat jego budowy w etapie IV ma wyłącznie charakter socjalny i pomocniczy jest wnioskiem za daleko idącym oraz niczym nie popartym i nieuzasadnionym.

Odnosząc się do wykładni planu zagospodarowania przestrzennego uznał skarżący, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało nieuprawnionej interpretacji tekstu planu, twierdząc, że "budowę fermy drobiu - obiektów hodowli specjalistycznej - o zakresie opisanym we wniosku trudno uznać za realizację zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej na terenie upraw polowych".

Dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują następujące ustalenia planu: "(...)"

Ustalenia dla grupy 92 terenów o łącznej powierzchni 435,1498 ha, oznaczonych symbolami od 24-R01-R do 24-R92-R:

1. Przeznaczenie terenu: R. Teren rolniczy.

1. Inne dopuszczalne przeznaczenie terenu. Zabudowa zagrodowa wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla jej obsługi. Zasady lokowania zabudowy zagrodowej określone są przepisami odrębnymi.

2. Struktura zabudowy. Zabudowa wolnostojąca.

2. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie ustala się.

3. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego.

1. Architektura obiektów nowoprojektowanych nawiązująca do form regionalnych (bryła, materiał, detal, kolorystyka) (dotyczy zabudowy zagrodowej).

2. Na teren wprowadzić zadrzewienia i zakrzewienia o funkcji izolacyjno-ozdobnej (dotyczy zabudowy zagrodowej).

4. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Obiekty i tereny chronione i warunki ich ochrony - na podstawie wpisu do gminnej ewidencji zabytków. Na terenach R52, R36, R51, R71, znajdują się Strefy częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej (ustalenia w § 9).

5. Wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Nie ustala się.

6. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

1. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu:

a)

nie większa niż: 30,00%;

b)

dotyczy zabudowy zagrodowej.

2. Udział powierzchni biologicznie czynnej:

a)

nie mniejszy niż: 30,00%;

b)

dotyczy zabudowy zagrodowej.

3. Gabaryty zabudowy:

a)

szerokość elewacji frontowej:

- nie mniejsza niż: 8,0 metrów;

- dotyczy zabudowy zagrodowej.

b)

wysokość zabudowy:

- nie większa niż: 9,0 metrów;

- dopuszczalna liczba kondygnacji, nie większa niż: 1,5;

- dotyczy zabudowy zagrodowej.

4. Geometria dachu. Dach dwu lub wielospadowy (22-50 st.) - dotyczy zabudowy zagrodowej.

7. Granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Nie ustala się.

8. Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Dopuszczalna wielkość działek nie mniej niż: 1000 m2;

9. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

1. Dopuszcza się przebieg urządzeń infrastruktury technicznej.

2. Uciążliwość związana z działalnością gospodarczą musi się zamknąć w granicach działki (dotyczy zabudowy zagrodowej).

10. Zasady obsługi komunikacyjnej terenu.

1. Powiązanie terenu z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Dojazd z drogi publicznej (dotyczy zabudowy zagrodowej).

2. Przestrzenne zasady tworzenia terenów parkingowych i miejsc postojowych w granicach terenu. Zapewnić miejsca postojowe w granicach działki (dotyczy zabudowy zagrodowej).

11. Zasady obsługi terenu przez infrastrukturę techniczną.

1. Elektroenergetyka. Z sieci elektroenergetycznej niskiego lub średniego napięcia (dotyczy zabudowy zagrodowej).

2. Zaopatrzenie w wodę. Z wodociągu wiejskiego (dotyczy zabudowy zagrodowej).

3. Odprowadzenie ścieków. Do kanalizacji sanitarnej. Do czasu podłączenia do kanalizacji sanitarnej przewiduje się zastosowanie indywidualnych rozwiązań utylizacji ścieków (oczyszczalnie indywidualne lub w przypadku braku sprzyjających warunków terenowych - zbiorniki bezodpływowe z wywozem ścieków do oczyszczalni za pośrednictwem specjalnych jednostek) (dotyczy zabudowy zagrodowej).

4. Odprowadzenie wód opadowych. Do gruntu lub kanalizacji deszczowej (dotyczy zabudowy zagrodowej).

5. Zaopatrzenie w gaz. Za pośrednictwem dystrybucji gazu butlowego lub z gazociągu niskiego ciśnienia (dotyczy zabudowy zagrodowej).

6. Zaopatrzenie w ciepło. Indywidualne sposoby zaopatrzenia w ciepło z preferencyjnym zastosowaniem paliw ekologicznych (dotyczy zabudowy zagrodowej).

7. Utylizacja odpadów stałych. Po segregacji według grup asortymentowych na wysypisko śmieci. Wywóz za pośrednictwem specjalnych jednostek (dotyczy zabudowy zagrodowej).

12. Sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Nie ustala się.

13. Stawka procentowa, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. ustawy: ustalenia w § 9.

Zaznaczył skarżący, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przywołanego wyżej, podstawowym przeznaczeniem terenu na którym ma powstać przedsięwzięcie inwestycyjne jest przeznaczenie rolnicze, a co za tym idzie działalność rolnicza. Hodowla drobiu jest niewątpliwie taką działalnością rolniczą.

Poza tym, na obszarze tym dopuszcza się realizację zabudowy zagrodowej, do której niewątpliwie zalicza się przedsięwzięcie polegające na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XXXIV/293/06 z 25 maja 2006 r. nie zawiera żadnych wskazań, aby dopuszczenie zabudowy dotyczyło wyłącznie budowy zagrody w tradycyjnym rozumieniu siedliska wraz z zabudowaniami inwentarskimi.

Podkreślił skarżący, że przepisy prawa generalnie w ogóle nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych skontestował skarżący, że odwoływanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do archaicznej, wąsko pojętej interpretacji słownikowej określenia zabudowa zagrodowa i utożsamianie tego określenia wyłącznie z siedliskiem jako "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" jest całkowicie nieuzasadnione, anachroniczne i oderwane od współczesnej rzeczywistości.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka skarżącego, wskazuje w pierwszym rzędzie, że jest to teren rolniczy, to bez wątpienia należy, a w zasadzie trzeba wyłącznie prowadzić na nim działalność rolniczą. Planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (jako produkcja zwierzęca typu fermowego) niewątpliwie mieści się świetle pojęcia wyżej wskazanej definicji Ministerstwa Rolnictwa działalności gospodarczej. Tym samym nie można w sposób dowolny zawężać tego zagadnienia do interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej, na czy skupiło się właściwie wyłącznie Kolegium, a co de facto nie było przedmiotem rozważań Wójta Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rodzaj i skala planowanej zabudowy według skarżącego ewidentnie świadczy o tym, że będzie ona miała charakter siedliska (przewidziana realizacja budynku mieszkalnego z funkcją biurową) i będzie zabudową zagrodową (realizacja magazynów silosów, kurników i innych obiektów) na której prowadzona będzie działalność rolnicza (hodowla drobiu) na terenach rolniczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie rozpatrzyło sprawy w całości oraz zaniechało przeprowadzenia szczegółowej i wieloaspektowej analizy zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Poza tym niejasne i niejednoznaczne przepisy prawa nie mogą być dowolnie interpretowane na niekorzyść strony. Niezastosowanie art. 7a § 1 powinno stanowić podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.

W ocenie skarżącego powyższe stanowisko, w szczególności przywołane stanowiska sądów administracyjnych jest słuszne i winno zostać uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, albowiem zaprezentowana przez Kolegium wykładnia przedmiotowego planu zagospodarowania jest w zasadzie całkowicie nie przekonująca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 - j.t. z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - j.t.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa, brak zatem było podstaw do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi A. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 kwietnia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z 10 stycznia 2018 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na "Budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w miejscowości R., obręb R., gmina C., powiat (...), województwo (...).

W ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe przedsięwzięcie, szczegółowo scharakteryzowane w karcie informacyjnej, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) jest ono kwalifikowane jako chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza); współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia. W konsekwencji, w myśl art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 z późn. zm.), zwanej u.d.i.ś., wymagało ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stosownie do treści art. 80 ust. 1 u.d.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1)

wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2)

ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3)

wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4)

wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, dla inwestycji w zakresie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, a także dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

W przepisach art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. określone zostały przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związane z oceną lokalizacji przedsięwzięcia w zgodzie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przesłanki te określone są pozytywnie, tzn. wskazują warunki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalających na realizację przedsięwzięcia. Wynika z nich, że regułą jest konieczność stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (ust. 2). Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.d.i.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu planowana inwestycja godzi w ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mieści się w definicji dopuszczonej zabudowy zagrodowej Należy bowiem zauważyć, że zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.) - zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia). Zabudowa zagrodowa (siedlisko) służy prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika i jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej. Natomiast zamierzenie budowlane inwestora obejmuje budowę sześciu budynków inwentarskich do chowu brojlera kurzego o maksymalnej obsadzie we wszystkich obiektach na fermie do 334 524 sztuk (łączna obsada do 1338 DJP), budowę 12 silosów paszowych, montaż podziemnego zbiornika na gaz, budowę podziemnego zbiornika na ścieki bytowe, budowę budynku magazynowego oraz budowę budynku mieszkalno-biurowego. W ocenie Sądu wielkość obiektów, ilość i planowana intensywność produkcji prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma służyć realizacji na terenie przeznaczonym pod siedlisko rolnicze funkcji produkcyjnej co narusza zasadę zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe czyni rozważania czy inwestycja wpisuje się w definicje zabudowy zagrodowej czy nie zbędnymi. 334 524 sztuk brojlera w jednym cyklu produkcyjnym należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej, bowiem wielkość, planowane karmienie paszami pochodzącymi wyłącznie z zakupu od dostawców zewnętrznych, dowóz piskląt, i wywóz sztuk przeznaczonych do sprzedaży wskazują, że w istocie inwestor nie planuje na potrzeby chowu drobiu prowadzić upraw i jakiejkolwiek produkcji rolnej na potrzeby planowanego chowu drobiu, a jedynie na gruncie o pow. ponad 6 ha wybudować kurniki wraz z niezbędnymi urządzeniami i budynkami.

Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Skarżący zarzutów odnoszących się do art. 7 i 77 § k.p.a. nie doprecyzował, zatem nie można ocenić w braku zbadania jakich okoliczności upatruje wadliwości ustalonego stanu faktycznego. Podstawowym dowodem w sprawie jest raport oddziaływania na środowisko, przedłożony przez skarżącego. Na jego podstawie organy ustaliły wielkość i rodzaj planowanego przedsięwzięcia. Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który określa, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Podkreśla się w piśmiennictwie, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2017 rok, LEX). Tymczasem w sprawie takie wątpliwości nie istnieją. Ponadto przedmiotem sprawy nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, co wyklucza zupełnie stosowanie tej zasady w sprawie. Zasada ta z reguły nie znajduje zastosowania w postępowaniach wszczynanych na wniosek strony, a w tych inicjowanych z urzędu. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy zastosować jej nie mogły, a także nie mogły zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony uchybić.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona nie narusza przepisów prawa procesowego lub materialnego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.