Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 752444

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 15 grudnia 2010 r.
II SA/Gd 308/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.).

Sędziowie NSA: Marek Gorski, Anna Orłowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. Ż. i G. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący I. Ż. i G. Ż. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 marca 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 września 2008 r. o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy, w tym akt spraw II SA/Gd 263/07, II SA/Gd 209/09, II SA/Gd 178/07 oraz II SA/Gd 460/10 wynikają następujące istotne okoliczności.

T. i L. P. (inwestorzy) na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego 24 czerwca 2003 r. przez Starostę w listopadzie 2003 r. przystąpili do budowy przy ul. (...) i ul. (...) w B., na działce nr (...), podpiwniczonego trzykondygnacyjnego domu mieszkalno-usługowego. Zgodnie z projektem dom miał stanąć na granicy z działkami nr (...) i nr (...), stanowiącymi własność skarżących, z których ta ostatnia, znajdująca się przy ul. (...), była zabudowana domem. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta z 6 listopada 2002 r. o warunkach zabudowy, która z kolei została wydana na podstawie planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr (...) z 26 listopada 1999 r. W tej decyzji o warunkach zabudowy, w części poświęconej warunkom wynikającym z planu miejscowego, przytoczono ustalenia planu miejscowego dla jednostki urbanistycznej, w której miała być realizowana inwestycja (38 M,UC) o następującej treści: "W pierzei każdej ulicy nowe przejście bramne, co najmniej w pierzei ul. (...) przejazd o skrajni zapewniającej ruch pojazdów interwencyjnych." Natomiast w części decyzji poświęconej warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającym z przepisów szczególnych, stwierdzono, że na działce objętej decyzją należy przewidzieć przejazd bramny o skrajni zapewniającej ruch pojazdów interwencyjnych.

Skarżący od decyzji o pozwoleniu na budowę nie odwołali się. Natomiast w dniu 4 grudnia 2003 r. złożyli wniosek o stwierdzenie jej nieważności i decyzją z 11 stycznia 2004 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że skarżący zarzucali, iż w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym w ścianie mającej stanąć na granicy z ich nieruchomością przewidziano okna. Wojewoda odnosząc się do tego zagadnienia stwierdził, że możliwość usytuowania budynku na granicy działki sąsiedniej wynika z planu miejscowego (uchwały nr (...) Rady Miejskiej w z 26 listopada 1999 r.) oraz ustalił, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany nie przewiduje okien w tej ścianie, lecz doświetlenie wypełnione luksferami. Wojewoda stwierdził przy tym, że takie rozwiązanie, "zachowując wymagane właściwości techniczne i p.poż. ściany murowanej zapewnia jednocześnie niezbędne doświetlenie pomieszczeń znajdujących się w tej części budynku (korytarze, łazienki)".

Skarżący od decyzji Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności nie wnieśli odwołania. W późniejszym czasie wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją oraz o stwierdzenie jej nieważności. W sprawie wznowienia postępowania Wojewoda decyzją z 4 czerwca 2009 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z 11 stycznia 2004 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie skarżących od tej decyzji, decyzją z 7 sierpnia 2009 r. utrzymał ją w mocy. Skarga skarżących na tę ostatnią decyzję została nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 2214/09 z dnia 2 grudnia 2010 r. oddalona. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 11 stycznia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z 22 października 2009 r. i (w drugiej instancji) z 20 stycznia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarga skarżących na te decyzje została nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 630/10 z dnia 9 grudnia 2010 r. oddalona.

Po rozpoczęciu budowy, w listopadzie 2003 r. G. Ż. zawiadomił organ nadzoru budowlanego, że wykonywane przez inwestorów roboty budowlane zagrażają bezpieczeństwu domu skarżących, gdyż po ich rozpoczęciu jego ściany zaczęły pękać. Na skutek tego zawiadomienia wszczęto postępowanie, w trakcie którego m.in. kontrolowano budowę i wydano w dniu 2 lutego 2004 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które na skutek zażalenia inwestorów zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 10 marca 2004 r. a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W tym postępowaniu decyzją z 2 czerwca 2004 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ nadzoru budowlanego uznał, iż mimo istnienia dla budynku skarżących zagrożenia we wstępnej fazie robót budowlanych, obecnie wykonywane roboty budowlane bezpieczeństwo tego budynku poprawią. Jednocześnie organ stwierdził, że roboty budowlane są wykonywane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając sprawę na skutek odwołania skarżących, decyzją z 23 lipca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Obie wcześniej wskazane decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na skutek skargi skarżących wyrokiem z 15 marca 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 573/04. Sąd uznał m.in., że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania opierając się na opinii sporządzonej przez M. F., który był autorem projektu budowlanego, na podstawie, którego realizowano inwestycję, nie zapewniając przy tym skarżącym udziału w przeprowadzeniu tego dowodu, zaś organ drugiej instancji nie analizując tej opinii oraz opinii dołączonej przez skarżących do odwołania.

Przed wydaniem wyroku przez WSA w Gdańsku Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 2 listopada 2005 r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń lokalu usługowego, znajdujących się na parterze i pierwszym piętrze budynku.

Po uprawomocnieniu się wyroku z 15 marca 2006 r., co miało miejsce w dniu 29 maja 2006 r., kontynuowano postępowanie, w trakcie którego skarżący poza dotychczasowym twierdzeniem o stwarzaniu przez inwestycję T. i L. P. zagrożenia dla ich budynku, podnieśli, że jest ona wykonywana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa od projektu miały dotyczyć braku przejazdu bramnego i wykonania na końcu projektowanego przejazdu muru oporowego oraz za szerokich czapek kominowych, wystających 10 cm poza ścianę komina.

Decyzją z 15 listopada 2006 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że mimo wcześniejszych stwierdzeń w protokole z kontroli obiektu budowlanego z 4 lipca 2006 r. o wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego obecnie można uznać, że obiekt budowlany jest wykonywany zgodnie z tym projektem. Wyjaśnił, że jest rozbieżność pomiędzy częścią opisową i rysunkową projektu. W pierwszej przewidziano przejazd bramny, w drugiej brak takiego przejazdu. Zamiast tego jest zapis, że do czasu uregulowania prawa własności należy wykonać balustradę i tę balustradę wykonano. Ponadto organ wyjaśnił, że obecnie wykonywane roboty budowlane nie zagrażają sąsiedniemu budynkowi. Ustalono też, że kubaturowo obiekt jest już całkowicie wykończony i oddano do użytkowania jego część usługową. Do wykonania miały pozostać roboty wykończeniowe w piwnicy, na drugim piętrze i poddaszu oraz ocieplenie na elewacji od strony nieruchomości skarżących.

Decyzją z 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie skarżących od decyzji organu pierwszej instancji, utrzymał ją w mocy.

Na skutek skargi skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 listopada 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 263/07 uchylił obie decyzje. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności odnoszących się do zagrożenia bezpieczeństwa budynku sąsiedniego.

W odniesieniu natomiast do twierdzeń o wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotny odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego Sąd zreferował stanowisko organu pierwszej instancji, które można streścić następująco. Przeprowadzono kontrole budynku, którego dotyczy sprawa, 20 czerwca 2006 r., 4 lipca 2006 r. i 8 sierpnia 2006 r. W treści protokołów dokumentujących przebieg kontroli stwierdzono w pierwszej kolejności, że roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzono, że w projekcie budowlanym w jego opisie technicznym, jest zapis "projektuje się wykonanie przejazdu bramnego", natomiast w projekcie na rzucie piwnic jest zapis "tymczasowa balustrada ochronna do czasu uregulowania własności". W trakcie kolejnych kontroli stwierdzono, że nie ma przejazdu przez budynek oraz że nie została wykonana balustrada, natomiast zamiast balustrady został wykonany mur oporowy. Ustalono także, że w bramie budynku istniała różnica poziomu gruntu, w związku z czym w bramie tej wykonano wspomnianą ścianę oporową o wysokości 1,38 m od strony garażu i 1,24 m od sąsiedniego budynku, podtrzymującą różnicę poziomu gruntu pomiędzy przejazdem do garażu a terenem sąsiedniej działki oraz że ostatecznie stalowa balustrada ochronna została wykonana. Zapis w protokołach z kontroli obiektu o istotnych odstępstwach od projektu budowlanego został umieszczony, gdyż w trakcie powoływanych kontroli nie było balustrady ochronnej, natomiast po jej zamontowaniu obiekt jest wykonany zgodnie z projektem. Mimo zapisu w opisie technicznym w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki o tym, że od strony północnej projektuje się wykonanie przejazdu bramnego, to rozwiązania tego przejazdu w projekcie budowlanym branży architektonicznej, jak i konstrukcyjnej nie przedstawiono. Natomiast na rysunkach technicznych rzutu piwnic jest zapis, że powinna być tymczasowa balustrada ochronna. Balustrada taka została wykonana, tym samym zapis o istotnym odstępstwie przestał być aktualny.

Sąd tak ujęte stanowisko organu administracji podzielił, stwierdzając, że w przedstawionym stanie faktycznym brak było podstaw do uznania, że prace w opisanym zakresie są prowadzone w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym stanowiącym podstawę udzielenia pozwolenia na budowę, skoro w pozwoleniu tym dopuszczono wykonanie tymczasowej ochronnej stalowej balustrady w przejeździe.

Sąd zaznaczył też, że rozwiązanie takie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w części dotyczącej dojść i dojazdów do budynku, albowiem do budynków znajdujących się w powoływanym przez skarżących kwartale istnieje dojazd i dojście od strony ul. (...) i ul. (...)I oraz poprzez wjazd na sam kwartał.

Jednocześnie Sąd uznał, że dalszego wyjaśnienia wymaga wykonanie wspomnianej ściany oporowej. Jego zdaniem stwierdzenie organu drugiej instancji, że wykonanie ściany oporowej miało na celu ustabilizowanie gruntu i zapewnienie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich było niewystarczające. Konieczna było ocena czy wykonanie ściany oraz sposób jej wykonania jest zgodny z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi oraz czy można te roboty zalegalizować z uwagi na ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Sąd przy tym zauważył, że kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona w sytuacji, gdy z decyzji o warunkach zabudowy i projektu zagospodarowania działki wynika, iż celem inwestycji było istnienie przejazdu bramnego.

Także wyjaśnienia według Sądu wymagała kwestia wykonania czapek kominowych i obróbek blacharskich. W szczególności wyjaśnienia wymagało czy wystawanie czapek kominowych 10 cm poza ścianę komina i 3 cm poza obróbki blacharskie jest zgodne z warunkami technicznymi.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił po ustaleniu stanu faktycznego jego ocenę w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę Inspektor Nadzoru Budowlanego m.in. uzyskał sporządzoną na potrzeby prowadzonego w Prokuraturze Okręgowej w postępowania opinię biegłego W. P., dotyczącą zgodności projektu budowlanego budowy budynku na działce nr (...) w B. z przepisami i zasadami techniki oraz przyczyn powstania uszkodzeń w budynku przy ul. (...), a także powołał dowód z opinii biegłego B. Z., któremu przedstawił szereg zagadnień.

W tym czasie inwestorzy zawiadomili o zakończeniu budowy i złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z 19 grudnia 2007 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku, którego dotyczy sprawa, w części mieszkalnej, z wyłączeniem do czasu wykonania schodów i barierek ochronnych górnego pomieszczenia dwupoziomowego lokalu mieszkalnego na poddaszu, zaznaczając ponadto, że do wykonania pozostała elewacja od strony działek nr (...) i (...). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych budynek nadaje się do użytkowania.

W toku postępowania skarżący wniósł o wyłączenie od rozpoznania sprawy Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowieniem z 29 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia tego wniosku.

Decyzją z 12 września 2008 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ administracji m.in. wyjaśniając kwestię przejazdu bramnego stwierdził, że zatwierdzony decyzją z 24 czerwca 2003 r. projekt budowlany w tym zakresie nie jest spójny, gdyż o takim przejeździe mowa jest w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu, ale w projekcie z zakresu branży architektonicznej i konstrukcyjnej nie został przedstawiony sposób rozwiązania tego przejazdu. Jest tam natomiast zapis, według którego do czasu uregulowania własności należy wykonać balustradę stalową. Wyjaśniając tę kwestię odwołano się też do opinii B. Z., stwierdzając, iż biegły ten uznał, iż wystarczające jest zapewnienie wjazdu dla pojazdów interwencyjnych od ul. (...).

Odwołując się do tej opinii przyjęto też, że wykonanie stalowej balustrady w przejeździe bramnym nie stanowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro w projekcie tym taką balustradę na rysunku rzutu piwnicy przewidziano.

Odnośnie do czapek kominowych, też odwołując się do opinii biegłego B. Z., stwierdzono, że projekt budowlany nie zawierał szczegółowego opisu wykonania tych czapek. Wskazano też, że oceniając ich wykonanie biegły uznał je za nieestetyczne.

Ostatecznie, jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ uznał, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz że nie istnieje z jego strony zagrożenie dla sąsiedniego budynku skarżących.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o wyłączenie Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpoznania sprawy z uwagi, jak to ujęli, na jego "stronniczość i ukierunkowanie". Podnieśli też naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wskazując, że pomięto tę część tego przepisu, w której mowa o zgodności robót budowlanych z warunkami określonymi w przepisach. Kwestionowali też ustalenie, według którego inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z tym powołali się na opinię W. P., który stwierdził, że projekt budowlany zawiera szereg wad, nieprawidłowości i odstępstw lub niezgodności z przepisami obowiązującymi w czasie jego sporządzenia. W szczególności podnieśli, że z tej opinii wynika, iż przejazd bramny nie może spełniać swojej funkcji z uwagi na wymiary i budowę fizycznie uniemożliwiającą przejazd pojazdów uprzywilejowanych. Zauważyli też, że jego wysokość wynosi 3,60, zaś według norm winna wynosić 4,20. W związku z tym podnieśli, że nie jest możliwe wykonanie w tym zakresie decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucono też, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy ściana oporowa została wykonana w sposób zgodny z przepisami. W szczególności, że sprzecznie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie przedstawiono projektu zamiennego. Ponadto wskazali na możliwość stosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skarżący kwestionowali również powołanie biegłego B. Z., twierdząc, że opinia W. P. była wystarczająca. Zarzucili też, że nie uwzględniono ich wniosków o powołanie rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych, który oceniłby czy luksfery zamontowane w ścianie na granicy z ich nieruchomością mają odpowiednią odporność ogniową oraz geodety, który ustaliłby jak powstała różnica poziomu teren w przejeździe bramnym.

W końcu skarżący odwołali się do postanowienia Sądu Rejonowego z 20 maja 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II k.p. 31/08, który stwierdził, że "nie ulega wątpliwości, iż uporczywe i ewidentnie stronnicze działanie Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób oczywisty ukierunkowane na korzyść tylko jednej ze stron - inwestorów T. i L. P., jest pogwałceniem tego prawa i jednocześnie może wyrządzić szkodę pokrzywdzonym I. i G. Ż.". Z akt wynika, że postanowieniem tym Sąd uwzględnił zażalenie skarżących na postanowienie Prokuratury Rejonowej z 29 lutego 2008 r. o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającego na wydaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. decyzji o udzieleniu T. i L. P. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń gabinetu stomatologicznego i części mieszkalnej budynku na działce nr (...) w B. i niedopełnienia obowiązków przez Inspektora Nadzoru Budowlanego polegającego na niezawiadomieniu organów ścigania o samowoli budowlanej powstałej po wybudowaniu przez nich murka oporowego na tej działce.

W dniu 30 stycznia 2009 r. skarżący G. Ż. zawiadomił Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przystępuje do rozbiórki domu na działce nr (...) zgodnie z pozwoleniem na rozbiórkę z 28 listopada 2005 r., zaś 27 lutego 2009 r. zawiadomił ten sam organ o zakończeniu rozbiórki tego budynku.

Decyzją z 3 marca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, że stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż udzielił pozwolenia na użytkowanie całego budynku mieszkalno-usługowego nie odpowiada faktom, gdyż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 2 listopada 2005 r. dotyczy lokalu usługowego znajdującego się na parterze i pierwszym piętrze, zaś decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 19 lutego 2007 r. dotyczy części mieszkalnej z wyłączeniem górnego pomieszczenia lokalu dwupoziomowego na poddaszu. Wskazano w związku z tym, że do użytkowania nie została oddana ta część oraz piwnica oraz że nie została wykonana elewacja od strony działek nr (...) i (...).

Cytując fragment uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, mówiący o rozbieżnych opiniach rzeczoznawców, stwierdził, że w sprawie nie ma jednoznacznego dowodu na brak zagrożenia bezpieczeństwa domu skarżących.

Zarzucił też, że organ pierwszej instancji nie dokonał własnej oceny charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na budowie ściany oporowej oraz że nie ustosunkował się do zawartego w decyzji o warunkach zabudowy z 6 listopada 2002 r. warunku, aby w pierzei każdej ulicy było przejście bramne, a co najmniej w pierzei ul. (...) przejazd o skrajni zapewniającej ruch pojazdów interwencyjnych. Zarzucił też, że organ administracji nie dysponował oryginalnymi i pełnymi aktami dotyczącymi pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odniósł się też do żądania wyłączenia Inspektora Nadzoru Budowlanego i oceniając to żądanie z uwzględnieniem postanowienia Sądu Rejonowego z 20 maja 2008 r. uznał, że było ono niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę inwestorów na tę decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z 28 października 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 209/09 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich przyczyn sam nie rozpoznał sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i nie ocenił występowania przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Stwierdził, że jeżeli organ odwoławczy dostrzegł rozbieżności w opiniach biegłych to jego obowiązkiem było ich usunięcie we własnym zakresie poprzez dopuszczenie opinii uzupełniającej lub ponownego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przedstawiając rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego i podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia zauważył, że z uzasadnienia decyzji nie wynika potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd polecił uwzględnić przy ocenie sprawy pod kątem zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego fakt rozebrania przez skarżących ich budynku. Zauważył też, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego nie można rozstrzygać kwestii dotyczących prawidłowości pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Sąd stwierdził też, że nie może uwzględnić zawartych w złożonym w tej sprawie piśmie skarżących z 2 października 2009 r. wniosków. W szczególności wyjaśnił, że wniosek o poddanie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2003 r. oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie odpowiada wymogom art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W toku rozpoznawania sprawy po wyroku Sądu administracyjnego skarżący złożyli pismo z 2 stycznia 2010 r., z którego wynika, że podnieśli następujące kwestie.

Twierdzili, że zapis znajdujący się w projekcie budowlanym, dotyczący tymczasowego, to znaczy do czasu uregulowania prawa własności, wykonania stalowej balustrady jest niezasadny (dosłownie "nie odpowiada prawdzie", "jest fałszywy"), gdyż prawo własności ich nieruchomości oraz nieruchomości inwestorów było uregulowane.

Zarzucili, że ławy fundamentowe budynku, którego dotyczy sprawa, zostały zaprojektowane w części na ich nieruchomości, na co nie wyrazili zgody. W związku z tym twierdzili, że inwestorzy nie posiadali uprawnienia do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane.

Podnieśli, że mimo iż w decyzji Burmistrza Miasta z 6 listopada 2002 r. o warunkach zabudowy jest wyraźny zapis mówiący o konieczności wykonania na działce inwestorów przejazdu bramnego umożliwiającego przejazd pojazdów interwencyjnych oraz mimo że wykonanie takiego przejazdu przewidziano również w projekcie zagospodarowania działki, przejazdu nie wykonano. Oznacza to, ich zdaniem, że budowa była prowadzona niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Podnieśli przy tym, że zarówno z opinii W. P., jak i B.Z. wynika, że projekt budowlany był dotknięty wadą, gdyż nie przewidywał sposobu wykonania tego przejazdu. Powołując się na opinię W. P. twierdzili, że w projekcie przewidziano, iż przejazd będzie miał 3,60 m wysokości (a powinien mieć 4,20 m). Podnieśli też, że nawet przy właściwej wysokości przejazd pojazdów nie byłby możliwy, gdyż w projekcie przewidziano tam wjazd do podziemnego garażu. Dotykając kwestii przejazdu bramnego skarżący akcentowali, że brak tego przejazdu stwarza zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego.

Skarżący twierdzili też, że budynek, którego dotyczy sprawy, został zaprojektowany w sposób, który zakłócał ciąg w kominach ich budynku.

Ponadto wnosili o ustalenie czy luksfery zamontowane w ścianie sąsiadującej z ich nieruchomością posiadają odpowiednią wytrzymałość ogniową. Twierdzili, że w pierwotnej wersji projektu zaprojektowane były w tych miejscach okna, a po zmianie projektu żaden rzeczoznawca zmiany tej nie akceptował. Podniesiono przy tym, że budynku, którego dotyczy sprawa, nie oddano do użytkowania jako całości, co spowodowało, że Państwowa Straż Pożarna nie przeprowadziła kontroli przejazdu bramnego i garaży.

Skarżący wnieśli także o ustalenie co było powodem rozebrania ich budynku.

W piśmie z 2 stycznia 2010 r. skarżący zawarli także wniosek "o wszczęcie postępowania celem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 24 czerwca 2003 r."

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 września 2008 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wydanymi w sprawie wyrokami Sądu administracyjnego. Dalej wyjaśnił, iż wobec tego, że skarżący rozebrali swój budynek, co zostało - jak podał - potwierdzone zgłoszeniem o zakończeniu rozbiórki, rozpatrywanie zagrożenia wykonanych robót budowlanych dla budynku skarżących pozbawione jest podstaw.

Organ uznał też, że nie można uznać za istotne odstępstwo wykonanie muru oporowego z zamontowaną na nim metalową balustradą, skoro w projekcie budowlanym, na rysunku rzutu piwnic, był zapis o celowości wykonania tam tymczasowej balustrady ochronnej. Podniesiono przy tym, że projekt nie określał jednoznacznie kwestii istnienia przejazdu bramnego bowiem w opisie technicznym znajduje się wzmianka o przejeździe bramnym w poziomie piwnicy, ale w części rysunkowej brak stosownych rozwiązań i co więcej w miejscu tym przewidziano ścianę fundamentową. Zauważono, że co prawda w decyzji o warunkach zabudowy jest mowa o zapewnieniu przejazdu bramnego, jednak organy nadzoru budowlanego dokonują oceny zgodności budowy z zatwierdzonym projektem budowlanym i zagadnienie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę nie leży w ich gestii. Podniesiono też, że zastosowane rozwiązanie nie jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dojść i dojazdów ponieważ do budynków usytuowanych w zabudowanym kwartale istniej dojazd i dojście od strony ul. (...) i ul. (...) oraz wjazd na sam kwartał.

Ponadto organ stwierdził, że nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie wykonania czapek kominowych też nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Organ odwoławczy odniósł się także do żądania wyłączenia Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpoznania sprawy, stwierdzając, że postanowienie Sądu Rejonowego z 20 maja 2008 r. nie stanowi podstawy wyłączenia, gdyż dopiero prawomocny wyrok skazujący byłby taką podstawą.

W końcu stwierdził też, odnosząc się do pisma skarżących z 2 stycznia 2010 r., że nie jest uprawniony do badania takich kwestii jak prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, przy czym zwrócił uwagę, że Wojewoda decyzją z 11 stycznia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 24 czerwca 2003 r.

W dniu 24 grudnia 2009 r. skarżący złożyli w Starostwie Powiatowym wniosek o udzielenie im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami na działce nr (...). Załączony do wniosku projekt budowlany przewidywał dojazd na podwórze budynku. Starosta decyzją z 15 marca 2010 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę decyzją z 20 maja 2010 r., odmówił udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność projektu z planem miejscowym w zakresie liczby kondygnacji budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2010 r. w sprawie II SA/Gd 460/10 uchylił obie decyzje.

Skarżący w skardze wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ze skargi oraz z twierdzeń przedstawionych na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r., ujętych w złożonych wówczas pismach z 8 grudnia 2010 r., wynika, że skarżący kwestionują co następuje.

Tak jak w piśmie z 2 stycznia 2010 r. twierdzili, że zapis znajdujący się w projekcie budowlanym, dotyczący tymczasowego, to znaczy do czasu uregulowania prawa własności, wykonania stalowej balustrady jest "nieprawdziwy".

Podobnie jak w tym piśmie zarzucili naruszenie ich prawa własności i brak uprawnienia do dysponowania przez inwestorów na cele budowlane ich nieruchomością, przy czym wykazywali na dołączonych do skargi kopiach projektu budynku, którego dotyczy sprawa, że chodzi o zaprojektowanie ławy fundamentowej tego budynku w taki sposób, że jej część znajduje się na stanowiącej ich własność działce nr (...).

Podnieśli, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził żadnych dowodów, w tym nie uzyskał oryginału projektu budowlanego oraz że zaniedbał swych obowiązków wynikających z art. 84b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Powołując się na art. 84a ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego twierdzili, że nadzór budowlany mógł ocenić prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących nadzór budowlany winien odpowiedzieć czy poprzez wydanie pozwolenia na budowę i prowadzony proces budowlany został wykonany przejazd bramny dla pojazdów interwencyjnych i jeżeli nie został wykonany (skarżący zaś twierdzili, że nie), to winno być wszczęte postępowanie naprawcze.

Odwołując się do opinii biegłych W. P. i Z. Z. skarżący podnosili, że projekt budowlany budynku, którego dotyczy sprawa, zawierał szereg błędów oraz że przyczyną uszkodzeń ich budynku były nieprawidłowe zaprojektowanie i wykonanie budynku sąsiedniego.

Twierdzili, że postępowanie w sprawie winno być zawieszone do czasu "ostatecznego zajęcia stanowiska przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty".

Skarżący podnieśli też, że brak jest decyzji o pozwoleniu na użytkowanie całości budynku, którego dotyczy sprawa. Zarzucili, że brak dowodów, aby inwestorzy występowali do Państwowej Straży Pożarnej z zawiadomieniem o przystąpieniu do użytkowania części piwnicznej budynku, to jest przejazdu bramnego i garaży.

W końcu skarżący zwrócili uwagę na to, że występowali kilkakrotnie o wyłączenie Inspektora Nadzoru Budowlanego od rozpoznania sprawy z uwagi na jego stronniczość, potwierdzoną w ich ocenie przez Sąd Rejonowy.

Skarżący wnosili także, powołując się na art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o objęcie rozstrzygnięciem Sądu decyzji Starosty z 24 czerwca 2003 r. o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę zważył, co następuje.

Z uwagi na to, że sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd i organ administracji nie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, jeżeli zmienił się stan prawny lub istotne okoliczności faktyczne. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do kwestii związanych z wykonywaniem robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na działce nr (...) w sposób mogący spowodować zagrożenie dla budynku na działce nr (...). Skoro budynek na działce nr (...) został rozebrany, to jest oczywiste, że takie zagrożenie nie występuje. Fakt, że budynek ten został rozebrany został ustalony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów dotyczących zgłoszenia jego rozbiórki i nie był przez skarżących kwestionowany. Nadto potwierdza go szereg zdjęć znajdujących się w aktach, przedstawiających posesję przy ul (...) w czasie kiedy dom skarżących tam stał oraz po jego rozebraniu. (Na przykład zdjęcia w aktach II SA/Gd 460/10.) Również w opisie technicznym do projektu zagospodarowania inwestycji realizowanej przez skarżących wskazano, że obecnie (to znaczy, kiedy był przygotowywany projekt) działka nr 18/4 jest niezabudowana (projekt w aktach II SA/Gd 460/10). Ten fakt jest wystarczający do stwierdzenia, że brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.).

Powołane przepisy stanowią, że organy nadzoru budowlanego w razie prowadzenia robót budowlanych albo wykonania ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, wstrzymują prowadzenie robót budowlanych i następnie (w przypadku, gdy dotyczy to robót już wykonanych bez ich wstrzymywania) nakładają obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo nakazują zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie go do stanu poprzedniego. Przepisy te nie dają więc podstaw do tego, aby organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie tylko po to, aby ustalić przyczyny rozebrania obiektu budowlanego, nawet wtedy, gdy istniał związek pomiędzy tym rozebraniem a innymi robotami budowlanymi. Jeżeli prowadzenie robót budowlanych spowodowało szkodę polegającą na uszkodzeniu budynku skarżących i w następstwie tego konieczności jego rozebrania, to okoliczności te winny być ustalane w sprawie z ich powództwa o zapłatę odszkodowania przeciwko inwestorom, a także Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego odpowiedzialnym za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej (art. 417 i art. 4171 k.c.). W rozpoznawanej sprawie może chodzić o szkody wyrządzone na skutek działania lub zaniechania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego. Jeżeli chodzi o te ostatnie to wydane w rozpoznawanej sprawie wyroki WSA w Gdańsku z 15 marca 2006 r., 15 listopada 2007 r. oraz 28 października 2009 r. są rozstrzygnięciami stwierdzającymi, że działanie organów nadzoru budowlanego w zakresie oceny oddziaływania robót budowlanych wykonywanych przez T. i L. P. na działce nr (...) na budynek skarżących na działce nr (...) było niezgodne z prawem. Obecne rozstrzygnięcie tej oceny nie zmienia, gdyż jest oparte na fakcie wówczas nie branym przez organy administracji pod uwagę, mianowicie, że dom skarżących został rozebrany. Jeżeli chodzi o działanie lub zaniechanie organów administracji architektoniczno-budowlanej, to dotychczas nie stwierdzono, aby wydana przez te organy administracji decyzja o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2003 r. była niezgodna z prawem. Także nie stwierdzono, aby niezgodne z prawem były decyzje wydane w ramach prowadzonych w odniesieniu do tej decyzji postępowań nadzorczych (w sprawie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania), co jednakże może się zmieć, gdyż wyroki WSA w Warszawie w tych sprawach (z 2 grudnia 2010 r. i 9 grudnia 2010 r.) nie są prawomocne.

Nie jest trafne stanowisko skarżących, że organy nadzoru budowlanego winny były ocenić prawidłowość wydanej w rozpoznawanej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uzasadniają tego stanowiska powołane przez skarżących art. 84a i art. 84b Prawa budowlanego. Przepisy te przewidują kontrolę organów nadzoru budowlanego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej, która jednakże nie daje organom nadzoru budowlanego uprawnień do wydawania decyzji lub postanowień odnośnie do decyzji lub postanowień wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Prawdą jest, że według art. 84a ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Jednakże możliwe w wyniku tej kontroli działania określa art. 84b ust. 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że organy nadzoru budowlanego, w wyniku kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, mogą kierować do właściwych organów zalecenia pokontrolne, z wyznaczeniem terminu ich wykonania. Organy nadzoru budowlanego nie mają więc uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Potwierdza to też następny przepis (art. 84b ust. 3), w który stanowi się, że przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Powołane przepisy nie uzasadniają więc prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu oceny, jak ewentualne wady decyzji o pozwoleniu na budowę wpłynęły na to, że wykonywane na jej podstawie roboty budowlane spowodowały uszkodzenie i następnie rozbiórkę obiektu budowlanego.

Jeszcze raz więc należy podkreślić, że wobec rozebrania budynku skarżących nie było podstaw do tego, aby organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie dotyczące robót budowlanych, które na tę rozbiórkę miały wpływ.

Poza wykonywaniem przez inwestorów robót budowlanych w sposób, który zagrażał bezpieczeństwu budynku skarżących, a więc tym samym bezpieczeństwu ludzi i mienia, w rozpoznawanej sprawie występowała kwestia wykonywania tych robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W odniesieniu do tej kwestii należy stwierdzić, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego są uprawnione podejmować przewidziane przez prawo środki tylko wtedy, gdy odstępstwa są istotne. Mając to na uwadze Sąd podziela ustalenie organów nadzoru budowlanego przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym należy, że z uwagi na powołany już art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wynikające z niego związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania obecnie pozostają do rozstrzygnięcia kwestie związane z przejazdem bramnym oraz wykończeniem kominów. To, że wykonanie balustrady na murze oporowym nie jest istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę zostało przesądzone w wyroku WSA w Gdańsku z 15 listopada 2007 r., aczkolwiek należy zdawać sobie sprawę z tego, że tak naprawdę wykonanie tej balustrady i muru (ściany) oporowego, na którym ona jest zamontowana, w istocie dotyczy przejazdu bramnego, gdyż wraz z innymi elementami, wykonanie tegoż muru jest przejawem braku przejazdu bramnego.

Wyjaśniając kwestię przejazdu bramnego należy mieć na uwadze, że według art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego chodzi m.in. o odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zaś pozwolenie na budowę zatwierdza projekt budowlany (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), a więc chodzi też o odstępstwo od warunków określonych w projekcie budowlanym, czyli inaczej mówiąc o odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Szczegółowy zakres robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę określa, jak wynika z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), projekt budowlany. Jest on tym samym częścią decyzji administracyjnej określającej zakres uprawnień i obowiązków inwestora. Aby stwierdzić, że inwestor obowiązków nałożonych decyzją o pozwoleniu na budowę nie dochował muszą one być określone jednoznacznie. To samo należy mieć na uwadze przy ocenie czy roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu nie można zarzucić inwestorowi, że w sposób istotny odstąpił o zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli projekt ten nie zawiera dokładnych lub jednoznacznych rozwiązań.

W związku z tym wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego ustaliły w rozpoznawanej sprawie, że zatwierdzony decyzją z 24 czerwca 2003 r. projekt budowlany nie zawierał jednoznacznych rozwiązań odnośnie urządzenia w budynku wznoszonym przez L. i T. P. przejazdu bramnego. Ustalono, że wykonanie takiego przejazdu przewidziano w projekcie zagospodarowania działki oraz że nie przewidziano go w drugiej części projektu, mianowicie zawierającej rysunki szczegółowych rozwiązań.

Skarżący tego ustalenia nie kwestionują. Wręcz je potwierdzają odwołując się do stwierdzeń biegłych, którzy dostrzegali, że przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne, takie jak wysokość przejazdu, urządzenie w nim wjazdu do garażu podziemnego czy zakończenie go ścianą fundamentową wykluczało możliwość przejeżdżania przez budynek od ul. (...) na działkę nr (...) i odwrotnie. Biegły W. P. stwierdza wręcz. "Z projektu wynika, że wysokość bramy w budynku mieszkalno-użytkowym, od strony ul. (...) wynosi tylko 3,60 m, co uniemożliwiałoby przejazd pojazdów straży pożarnej. Taki przejazd byłby zresztą także niemożliwy, nawet gdyby brama miała odpowiednią wysokość, gdyż w projekcie przewidziano tam jednocześnie wjazd do podziemnego garażu. To automatycznie i z natury rzeczy uniemożliwia przejazd przez bramę." Do tego stwierdzenia biegłego odwołali się skarżący w piśmie z 2 stycznia 2010 r. Mimo więc braku w aktach oryginału projektu budowlanego (który to brak jest zresztą zrozumiały z uwagi na to, że równolegle toczyło się postępowanie dotyczące ważności decyzji zatwierdzającej ten projekt) ustalenia dotyczące przyjętych w projekcie rozwiązań odnoszących się do przejazdu bramnego należy uznać za prawidłowe. Ustalenia te można streścić stwierdzeniem, że mimo iż w projekcie zagospodarowania działki przewidziano wykonanie przejazdu bramnego, to w dalszej części projektu budowlanego przyjęto takie rozwiązania techniczne, które w istocie należy odczytywać, jako rezygnację z wykonania przejazdu przez budynek. W tych okolicznościach wykonanie robót budowlanych w taki sposób, że przejazdu bramnego nie ma, nie może być uznane za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wyjaśniając tę kwestię należy jeszcze odnieść się do dwóch twierdzeń skarżących. Po pierwsze, że brak rozwiązania technicznego przejazdu bramnego mimo stwierdzenia w projekcie zagospodarowania działki o jego istnieniu oraz mimo wskazania go w decyzji o warunkach zabudowy z 6 listopada 2002 r. jest wadą projektu i co za tym idzie decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2003 r. Po drugie, że brak tego przejazdu stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz że stan taki stanowi odstępstwo od przepisów.

Odnośnie do pierwszej kwestii wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego były uprawnione do badania zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym takim jakim on był, a nie takim jakim on powinien być. Ewentualne wady projektu budowlanego i co za tym idzie decyzji o jego zatwierdzeniu mogły być badane w postępowaniach prowadzonych przez właściwe organy, którymi nie są, jak już wskazano, organy nadzoru budowlanego. Ważne jest też, że postępowania takie były prowadzone (postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 24 czerwca 2003 r. oraz postępowania dotyczące stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania decyzji Wojewody z 11 stycznia 2004 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) i zakończyły się przed organami administracji publicznej uznaniem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta wadami pozwalającymi stwierdzić jej nieważność. Faktem jest, że decyzja Wojewody z 11 stycznia 2004 r. dotyczyła jednej kwestii przedstawionej przez skarżących (zaprojektowania otworów okiennych w ścianie na granicy nieruchomości), jednakże należy mieć na uwadze, że organy administracji w sprawie stwierdzenia nieważności działają na wniosek i z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), więc nie można wykluczyć, że ważność decyzji z 24 czerwca 2003 r. była badana także pod innym kątem, w tym pod względem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. W każdym razie prawidłowość decyzji z 11 stycznia 2004 r. też była badana w trybie nadzoru i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby była ona dotknięta wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Również Sąd administracyjny (WSA w Warszawie) nie dopatrzył się wad tej ostatniej. To orzeczenie Sądu nie jest wprawdzie jeszcze prawomocne, ale wskazuje, że dotychczas domniemanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało podważone. Należy jednakże wyraźnie stwierdzić, że gdyby jednak uzyskano rozstrzygnięcie, które uchyla lub stwierdza nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 czerwca 2003 r., to byłaby to nowa okoliczność, która mimo obecnego wyroku Sądu administracyjnego potwierdzającego zgodność z prawem rozstrzygnięcia o braku podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego decyzji opartej na art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, uzasadniałaby wszczęcie przez te organy postępowania naprawczego. W tym postępowaniu naprawczym badana byłaby możliwość naprawy (doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem) wad, które spowodowały uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. A więc, gdyby uchylono lub stwierdzono nieważność decyzji z 24 czerwca 2003 r. z tego powodu, że jest ona sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy lub dlatego, że zatwierdza projekt budowlany naruszający prawo, to w ewentualnym postępowaniu naprawczym badano by czy można wykonane w ten sposób roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Niniejsze rozstrzygnięcie nie zamyka więc skarżącym drogi do kwestionowania w odpowiednim trybie decyzji z 24 czerwca 2003 r. i nie wyklucza postępowania, które mogłoby być prowadzone, gdy to się powiedzie.

W tym miejscu wyjaśnić należy istotną kwestię możliwości objęcia rozstrzygnięciem w niniejszym postępowaniu decyzji z 24 czerwca 2003 r., o co skarżący wyraźnie wnoszą, powołując się na art. 134 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym względzie należy stwierdzić, że brak możliwości objęcia rozstrzygnięciem w rozpoznawanej sprawie decyzji z 24 czerwca 2003 r. przesądził WSA w Gdańsku w wyroku z 28 października 2009 r. Jest to ocena prawna, którą obecnie, na podstawie powoływanego już art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd jest związany. Uzupełniając argumentację Sądu przedstawioną w wyroku z 28 października 2009 r., można zauważyć, że w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówi się o stosowaniu przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Nie może zaś być uznany za akt wydany w granicach tej samej sprawy, decyzja wydana przez inny organ administracji. Inaczej mówiąc w sprawie, która dotyczy działania organów nadzoru budowlanego akty wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są wydawane w tej samej sprawie.

W końcu należy podkreślić, że ocena projektu budowlanego i prawne tego konsekwencje należą do kompetencji właściwych organów administracji publicznej i sądów administracyjnych a nie rzeczoznawców budowlanych. Zatem opinie biegłych, że zatwierdzony projekt budowlany ma istotne wady, nie są wystarczające dopóty dopóki właściwy organ administracji lub sąd administracyjny nie uchyli lub nie stwierdzi nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą taki projekt.

Odnosząc się do drugiej kwestii (tego, że brak przejazdu bramnego stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz stanowi istotne odstępstwo od przepisów) stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy zostało dostatecznie wyjaśnione, że te przypadki nie zachodzą.

Już w wyroku z 15 listopada 2007 r. WSA w Gdańsku uznał, że brak przejazdu bramnego nie narusza przepisów technicznych, mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważyć też należy, że ocena ta jest prawidłowa także z punktu widzenia, akcentowanej przez skarżących, ochrony przeciw-pożarowej. Skarżący na rozprawie przed Sądem administracyjnym przyznali, że istnieje dojazd do kwartału dla pojazdów straży pożarnej od ul. (...). Fakt ten znajduje potwierdzenie w opiniach biegłych oraz w tym, że skarżący w projekcie swego budynku (na działce nr (...)) przewidzieli dojazd na podwórze. Zatem brak przejazdu przez dom L. i T. P. nie stwarza sytuacji, że brak jest w ogóle wjazdu, w tym wjazdu dla pojazdów interwencyjnych.

Warto też podnieść, że wykonanie tego domu było badane w sposób przewidziany przez Prawo budowlane przez Państwową Straż Pożarną. W aktach, w części dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 19 grudnia 2007 r., znajduje się oświadczenie inwestorów, że o zakończeniu budowy zawiadomili m.in. Państwową Straż Pożarną oraz że organ ten nie wniósł sprzeciwu. Taki sposób kontroli jest przewidziany przez ustawodawcę, który w art. 56 Prawa budowlanego stanowi, że inwestor, który ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zawiadamia m.in. Państwową Straż Pożarną o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania, która może zająć stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym, przy czym jeżeli nie zajmie stanowiska w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia, uznaje się, że nie zgłasza uwag lub sprzeciwu. Następnie ustawodawca stanowi, że inwestor jest zobowiązany dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie m.in. oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej (art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego). Inwestor nie ma więc obowiązku wykazywania w inny sposób, jak swym oświadczeniem, że zawiadomił Państwową Straż Pożarną o zakończeniu budowy oraz, że organ ten nie wniósł sprzeciwu lub uwag. Zwrócenie uwagi na te prawne okoliczności związane z pozwoleniem na użytkowanie jest istotne z uwagi na zarzuty skarżących. Nie oznacza to jednakże, że Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanych w związku z rozpoznawaną sprawą, gdyż brak możliwości objęcia tych decyzji rozstrzygnięciem w rozpoznawanej sprawie przesądził WSA w Gdańsku w wyroku z 28 października 2009 r.

Jeżeli chodzi jeszcze o zgodność braku przejazdu bramnego przystosowanego do przejazdu pojazdów interwencyjnych z przepisami należy zauważyć, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej nr (...) z 26 listopada 1999 r. - Dz. Urz. Województwa nr 13 z 2000 r., poz. 49 ze zm.), w postanowieniach dla jednostki urbanistycznej 38 M,UC znajduje się zapis o treści: "W pierzei każdej ulicy nowe przejścia bramne, co najmniej w pierzei ul. (...) przejazd o skrajni zapewniającej ruch pojazdów interwencyjnych." Skoro więc od strony ul. (...) jest przejazd zapewniający ruch pojazdów interwencyjnych, co skarżący przyznają, to prawidłowe jest ustalenie organów, że brak takiego przejazdu także od strony ul. Krótkiej nie stanowi istotnego odstępstwa także od przepisów miejscowych, gdyż warunek istnienia przejazdu bramnego zapewniającego przejazd pojazdów interwencyjnych, co najmniej w pierzei ul. (...), został spełniony.

Trafnie więc organy administracji przyjęły, że brak przejazdu bramnego w budynku L. i T. P. nie jest w okolicznościach sprawy istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów, w tym technicznych i miejscowych.

W związku z tym należy też stwierdzić, że nie jest zasadny dający się odczytać ze skargi zarzut, że nie przeprowadzono postępowania naprawczego i nie zlecono wykonania projektu budowlanego zamiennego. Skoro nie było istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i przepisów, to nie było podstaw do prowadzenia w tym zakresie postępowania naprawczego, a tylko w takim postępowaniu można by żądać wykonania projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Jeżeli chodzi o kwestie związane z czapkami kominowymi lub wykończeniem kominów, to wskazać należy, że chodzi tu, jak wynika z twierdzeń skarżących, o wystawanie pewnych elementów poza ścianę komina lub budynku, nie więcej jednak niż 10 cm. Tak ujęty problem nie może być traktowany jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub przepisów nawet, jeżeli uwzględni się, ze kominy te są usytuowane przy ścianie znajdującej się na granicy działek budowlanych. W ocenie Sądu przy sytuowaniu ścian budynków na granicy należy uwzględniać także art. 154 § 1 k.c., w którym stanowi się, że domniemywa się, że m.in. mury znajdujące się na granicy gruntów sąsiadujących, służą do wspólnego użytku sąsiadów. Każdy z sąsiadów może więc korzystać z muru na granicy, w tym w ten sposób, że będą tam kominy z koniecznymi wykończeniami.

W związku z granicą pomiędzy działkami inwestorów i skarżących pozostaje zarzut tych ostatnich, że podczas projektowania budynku na działce nr (...) przekroczono jej granice i naruszono własność działki nr (...). Uznając ten zarzut za nietrafny Sąd miał na uwadze, że dotyczy on projektu budowlanego, a więc odnoszą się do niego wszystkie uwagi związane z ograniczeniem zakresu badania w postępowaniu prowadzonym w rozpoznawanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Jest to, inaczej mówiąc, kwestia, która winna być badana w sprawie dotyczącej zgodności z prawem pozwolenia na budowę z 24 czerwca 2003 r. Ponadto Sąd zauważa, że zarzut ten dotyczy ławy fundamentowej, usytuowanej ze swej istoty pod ziemią oraz że jak wynika ze sprawy II SA/Gd 460/10 nie było to przeszkodą w zaprojektowaniu przez skarżących budynku na działce nr (...). W związku z tym należy wskazać, że przekroczenie granicy nieruchomości sąsiedniej przy wznoszeniu budynku reguluje się w art. 151 k.c., przy czym ta regulacja pozwala uwzględnić takie okoliczności, jak winę w przekroczeniu granicy nieruchomości sąsiedniej, staranność właściciela nieruchomości sąsiedniej w dążeniu do ochrony swego prawa oraz wielkość możliwej szkody. ("Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nie uzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze.") Jest to więc instytucja prawna daleko sprawiedliwiej pozwalająca usunąć zaistniały konflikt niż przepisy Prawa budowlanego.

Z usytuowaniem ściany na granicy nieruchomości inwestorów i skarżących wiąże się także zarzut niewłaściwej oceny sposobu wykonania wykończenia otworów w niej się znajdujących, w szczególności oceny odpowiedniej odporności przeciwogniowej wstawionych tak luksferów. W związku z tym zauważyć należy, że kwestia ta wprost badana była w decyzji Wojewody z 11 stycznia 2004 r., który w związku z tym ustalił, że zaprojektowano te otwory w sposób zgodny z warunkami technicznymi.

W końcu odnosząc się do zarzutu skarżących związanego z ich żądaniem wyłączenia od rozpoznania sprawy Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazać należy, że żądanie to było poddane ocenie organów administracji i z oceną tą Sąd administracyjny się zgadza. Naruszanie prawa przez organ administracji bądź pracownika organu samo w sobie nie może być uznane za okoliczność, która uzasadniałaby wątpliwości co do jego bezstronności. Oceny tej nie zmienia stanowisko wyrażone przez Sąd Rejonowy w sprawie II k.p. 31/08. Istotne jest, że skarżący nie podnoszą, aby w sprawie zapadł prawomocny wyrok skazujący, a tylko w takim przypadku, jak wynika z art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd administracyjny byłby związany ustaleniami co do popełnienia przestępstwa.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga skarżących nie zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.