II SA/Gd 268/09 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 556121

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r. II SA/Gd 268/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.).

Sędziowie: WSA Jolanta Górska, NSA Jan Jędrkowiak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2009 r., nr (...) w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Starosta decyzją z dnia 15 września 2008 r., na podstawie art. 2, 5, 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1- 4 i 6- 8, 13, 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a., na wniosek "A" spółka jawna zezwolił na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych położonych na działce nr (...) we wsi K. gmina S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i hurtowni materiałów budowlanych wraz z niezbędnymi przyłączami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Jednocześnie ustalono jednorazowa należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji wyżej wymienionych gruntów w wysokości 0,0 zł. oraz stałą opłatę roczną stanowiącą 10 % jednorazowej należności z tytułu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze w wysokości 18,0675 ton żyta, płatną przez 10 lat od 2009 r. do 2018 r.

Do obliczenia należności przyjęto powierzchnię 0,3285 ha gruntów ornych klasy RIIIa, przy cenie żyta 582,9 złotych za tonę oraz równowartość gruntu według cen rynkowych 214.346,00 zł. Należność nie pomniejszona o wartość gruntu ustalona została na kwotę 105315,46 zł.

Z uzasadnienia wynikało, że o wysokości stałej opłaty rocznej wnioskodawca zostanie powiadomiony odrębnym pismem każdego roku, w zależności od obowiązującej ceny żyta stosowanej do wymierzenia podatku rolnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca żądając uchylenia pkt 3 decyzji dotyczącego ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze.

Wnioskodawca wskazał, że skoro należność ulega pomniejszeniu o rynkową wartość gruntu, to podstawą ustalenia opłat rocznych powinna być także należność pomniejszona o wartość rynkową gruntu. Ustalenie więc w zaskarżonej decyzji opłat rocznych w oparciu o należność wyrażona w tonach żyta, bez jej pomniejszenia o wartość gruntu, nie ma uzasadnienia prawnego. Wskazał, że przepis art. 4 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że opłata roczna stanowi 10 % należności, wyrażonej w tonach ziarna żyta. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie, zdaniem wnioskodawcy, nie przesądza jednak o tym, że podstawą ustalenia opłaty jest wyłącznie należność wyliczona w oparciu o równowartość ton żyta w zależności od klasy gruntu. Przepis ten stanowi tylko o tym, że w decyzji zezwalającej na wyłączenie, za podstawę opłaty rocznej przyjmuje się należność wyrażoną w równowartości ton żyta a nie w kwocie pieniężnej. Dopiero bowiem przy uiszczeniu opłaty rocznej za dany rok, wyraża się ją w pieniądzu, przyjmując za podstawę jej ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku. Uznał zatem, że ustaloną kwotowo należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji należy zawsze pomniejszyć o wartość gruntu i dopiero wtedy dokonać jej przeliczenia na równowartość ton żyta, zaś opłata roczna stanowić będzie 10 % tej równowartości. Skoro zatem wartość rynkowa gruntu przekracza ustaloną równowartość ton żyta za wyłączenie gruntu z produkcji, nie wystąpi zarówno obowiązek uiszczenia należności jak też opłat rocznych.

Ponadto wnioskodawca podniósł, powołując się na przepis art. 4 pkt 11 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegająca na rozpoczęciu innego użytkowania, w związku z czym obowiązek uiszczenia należności i opłata powstanie wówczas, gdy uprzednio grunty były faktycznie użytkowane rolniczo zaś osoba, która uzyskała zezwolenie na ich wyłączenie z produkcji rolnej, rozpoczęła korzystanie z tych gruntów na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie zaś grunt będący przedmiotem decyzji nie był wcześniej faktycznie wykorzystywany na cele produkcji rolnej, a w szczególności wnioskodawca nie rozpoczął innego niż dotychczas sposobu jego wykorzystywania, w związku z czym, w ocenie odwołującego się, brak jest podstaw obciążenia wnioskodawcy obowiązkiem uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 10 marca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 12 i 13, art. 11 ust. 1, 1a, 4, art. 12 ust. 1, 6, 7, 8, 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz danych zawartych w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 października 2008 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2008 r. (MP z 2008 r. nr 81, poz. 717) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 w części dotyczącej wysokości należności w kwocie 105315,46 zł ustalając tę należność na kwotę 100618,65 zł. a także w pkt 3 w części dotyczącej obowiązku uiszczania opłaty rocznej od 2009 r. do 2018 r. i orzekła, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana wysokości należności z kwoty 105315,46 zł na kwotę 100618,65 zł wynikała ze zmiany średniej ceny skupu żyta, co zostało uwzględnione z urzędu.

W kwestii zaś terminu płatności opłaty rocznej organ odwoławczy przychylił się do stanowiska strony odwołującej się w zakresie, w jakim przepis art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Organ II instancji przyznał, że określenie w zaskarżonej decyzji, że opłata roczna jest płatna od 2009 r. narusza przepis art. 12 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, ponieważ na dzień wydania decyzji o zezwoleniu nie wiadomo czy jeszcze w roku 2009 nastąpi faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji.

W pozostałej części organ uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wyjaśnił, że przy ustalaniu opłaty rocznej nie można brać pod uwagę należności pomniejszonej o rynkową wartość gruntu. Przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy wyłącznie pomniejszenia o tę wartość należności, brak jest natomiast przepisu stanowiącego o takiej możliwości w stosunku do opłaty rocznej. Organ odwoławczy wskazał, że opłaty roczne ponoszone są w wysokości 10 % należności obliczonej w sposób wskazany w art. 12 ust. 7 bez pomniejszania o rynkową wartość gruntu, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 14 opłaty wzrastają w każdym roku, a więc miarodajnym musi być należność wynikająca z tabel, a nie faktycznie zapłacona. Podkreślono ponadto, że należy również mieć na uwadze charakter tej opłaty, która uiszczana jest co roku w związku z użytkowaniem gruntu, który został wyłączony z produkcji na cele nierolnicze - inaczej niż należność, która jest jednorazową opłatą z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł "A" spółka jawna żądając jej uchylenia w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji gruntów rolnych w kwocie 100816,65 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawa ustalenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie ulega pomniejszeniu o wartość rynkową gruntu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w tym zakresie argumentację faktyczną i prawna zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Podstawowym zarzutem skargi, pomimo jej nieprecyzyjnego sformułowania, jest naruszenie przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t.Dz. U. z 2004, nr 121, poz. 1266) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawa ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie ulega pomniejszeniu o wartość rynkową gruntu.

Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest zatem zbadanie, czy organy administracji dokonały właściwej wykładni wskazanego w skardze przepisu.

Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Należność stanowi jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 ust. 12 ustawy). Wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych klasy R IIIa, zgodnie z art. 12 ust. 7, wynosi równowartość 550 ton ziarna żyta, którą należy pomniejszyć o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Opłat roczna pobierana jest zaś z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub w m3 drewna, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 ust. 13 ustawy).

Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych - cenę 1 m3 drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku (art. 12 ust. 14 ustawy).

Zasadą jest, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej związane jest dla wnioskodawcy z określonymi kosztami, bowiem poprzez swoje działanie zmienia on faktyczne przeznaczenie gruntu, zmniejszając potencjał produkcyjny na danym obszarze. Ustawodawca wprowadzając możliwość wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji ustalił zatem dwie opłaty: jednorazową (należność) i roczną. W pierwszym przypadku umożliwił wnioskodawcy pomniejszenie tej opłaty ze względu na wartość gruntu, co w sytuacji, kiedy grunt jest drogi, powoduje, jak w przedmiotowej sprawie, że wnioskodawca jest całkowicie zwolniony od obowiązku jej uiszczenia.

Natomiast opłata roczna ma za zadanie sukcesywnie rekompensować straty spowodowane wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. Środki uzyskane z tej opłaty przekazywane są na Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR)12 i przeznaczane są m.in. na finansowanie zadań związanych z ochroną, rekultywacją i poprawą jakości gruntów rolnych (art. 25 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Nie budzi wątpliwości Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, że przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma zastosowania do opłaty rocznej. Jeśli ustawodawca zamierzałby umożliwić pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok, jak ma to miejsce przy opłacie jednorazowej, wskazałby wprost w przepisie, że opłata taka podlega pomniejszeniu.

Ustawodawca określając sposób obliczania opłaty rocznej za dany rok określił natomiast wyraźnie, że wynosi ona 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta. Zakładając racjonalność pracodawcy należy stwierdzić, że skoro przewidział wprost obowiązek pomniejszenia należności o wartość gruntu w przypadku opłaty jednorazowej, to gdyby zamierzał taką samą ulgę wprowadzić w przypadku opłaty rocznej dla danego roku, zamieściłby obowiązek pomniejszenia niniejszej opłaty o wartość gruntu również wprost w przepisie regulującym zasady jej obliczania.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu II instancji, że pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok o wartość gruntu jest niemożliwa także dlatego, że zgodnie z art. 12 ust. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty ulęgają zmianie w każdym roku, a więc dla ich ustalenia właściwa będzie wartość należności wynikająca z aktualnych cen żyta, a nie faktycznie zapłacona (por. W.Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. Komentarz; Wydawnictwo Prawo Ochrony Środowiska. Wrocław 1995 r., str. 65-66).

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.