Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2226633

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 31 stycznia 2017 r.
II SA/Bk 762/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.).

Sędziowie: WSA Małgorzata Roleder, NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. S. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących P. S. i E. M. kwotę 914 (dziewięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) września 2016 r., nr (...), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia (...) czerwca 2016 r., znak: (...), odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa tuczarni trzody chlewnej, zlokalizowanej na działce nr geod. (...), obręb wsi Z. K, gm. B.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wójt Gminy B. decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r., znak: (...), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: budowa tuczarni trzody chlewnej zlokalizowanej na działce geodezyjnej nr (...), obręb wsi Z., gmina B.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że dnia 28 marca 2013 r. M. O. wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni trzody chlewnej zlokalizowanej na działce geodezyjnej nr (...), obręb wsi Z., gmina B. W toku analizy ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego wezwano inwestora do złożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po jego złożeniu zawiadomiono strony o wszczęciu z dniem 19 kwietnia 2013 r. postępowania administracyjnego oraz o wystąpieniu do organów współdziałających o wydanie opinii i uzgodnień.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 9 lipca 2013 r., znak:(...), przesłał obwieszczenie informujące o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowej inwestycji. Także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia (...) lipca 2013 r. przesłał Opinię Nr (...), w której zaopiniował pozytywnie przedsięwzięcie i określił warunki jej realizacji.

W dniu 19 listopada 2013 r. Wójt Gminy B. wydał decyzję w sprawie odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "budowa tuczami trzody chlewnej zlokalizowanej na działce geodezyjnej nr (...), obręb wsi Z., gmina B. ", ale SKO w B., po rozpoznaniu odwołania M. O., decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...), uchyliło tę decyzję.

Po rozpoznaniu skargi od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. w sprawie II SA/Bk 316/14, uchylił zaskarżoną decyzję.

Na skutek ww. wyroku, SKO w B. wydało w dniu 20 stycznia 2015 r. decyzję, która uchyliła w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. z dnia (...) listopada 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia braków przedłożonego raportu oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi inwestor złożył stosowne dokumenty i odniósł się do wszystkich stawianych względem niego żądań. Wobec tego organ przystąpił do dalszych czynności w sprawie, tj. wystąpił o wydanie stosownych opinii do PPIS w B. oraz RDOŚ w B. Postanowieniem z dnia (...) lipca 2015 r. RDOŚ w B. uzgodnił realizację planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, określając 19 warunków, które inwestor winien spełnić na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a także dodatkowe wymagania konieczne do uwzględnianie w projekcie budowlanym. RDOŚ w B. nie stwierdził przy tym konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei PPIS w B. w dniu 5 sierpnia 2015 r. zaopiniował pozytywnie przedsięwzięcie inwestora zastrzegając przy tym, szereg wymienionych w znajdującej się w aktach sprawy opinii Nr (...), warunków realizacji.

W dniu 9 grudnia 2015 r. Wójt Gminy B. dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska prof. dr hab. L. T. na okoliczność sporządzenia analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko na podstawie akt sprawy oraz wizji lokalnej we wsi Z., w tym dokonania oceny przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pod kątem możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, a także oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym możliwości kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na działkach (...), (...) oraz istniejących chlewni na działkach (...) obręb Z., gm. B.

Biegły sporządził krytyczną dla zamierzenia inwestycyjnego opinię, którą organ precyzyjnie przytoczył i omówił.

Z wnioskami opinii prof. T. nie zgodził się inwestor, który do akt sprawy przedłożył sporządzoną na jego zlecenie opinię prywatną dr inż. K. W. oraz dr inż. A. B. Organ również przedstawił i omówił tę opinię.

Do akt sprawy wpłynęła ponadto ekspertyza prawna w sprawie wymogu uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu chlewni na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi (...) położonych we wsi Z. na terenie gminy B., sporządzona przez prof. zw. dr hab. M. S.

Organ w pełni zgodził się z jej twierdzeniami, że przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu chlewni na przedmiotowych działkach stanowi jedno przedsięwzięcie sztucznie podzielone przez wnioskodawców o ustalenie dla nich środowiskowych uwarunkowań ich realizacji. Z tego względu dla przedsięwzięcia tego wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Za powyższą tezą, w ocenie organu, przemawia w całości opinia sporządzona przez biegłego powołanego przez organ na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Wnioski tej opinii wprost wskazują na wzajemne kumulowanie się oddziaływań planowanej inwestycji na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi (...) położonych we wsi Z. na terenie gminy B., jak też oddziaływań ww. inwestycji z już istniejącą i funkcjonująca chlewnią w obrębie Z. gm. B. Po sporządzeniu ww. opinii inwestor przedłożył co prawda własną kontr opinię, jednak nie podjął żadnych innych kroków prawnych zmierzające chociażby do wniesienia zastrzeżeń do opinii biegłego, zobowiązania biegłego do złożenia opinii uzupełniającej, lub wyznaczenia przez organ rozprawy administracyjnej wraz z wezwaniem biegłego na tą rozprawę celem umożliwienia zadawania pytań biegłemu. Wobec tego, mając powyższe na uwadze i oceniając cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organ uznał opinię prof. T. za pełną, miarodajną i nie budzącą wątpliwości.

Dalej organ wyjaśnił, że kierując się zasadą przezorności stanowiącą zasadę prawa unijnego, należy wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia. W realiach niniejszej sprawy prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków w zakresie zagrożenia dla środowiska w związku z planowanymi inwestycjami - jest bezsprzeczne. Wskazują na to zgromadzone w sprawie analizy, sporządzane przez specjalistów z zakresu ochrony środowiska. Sami biegli w sprawie (powoływani tak w formie biegłych wydających opinie prywatne na zlecenie stron postępowania, jak też opinia w trybie art. 84 § 1 k.p.a.) przeprowadzali szerokie obliczenia, analizy możliwych do wystąpienia uciążliwości odorowych i kumulacji oddziaływań inwestycji. O ile biegli przedstawiali rozbieżne stanowiska w tym zakresie, o tyle przedstawione w sprawie zdania i opinie różnych specjalistów, w ocenie organu, wskazują na prawdopodobieństwo wystąpienia wymienionych negatywnych skutków dla środowiska w związku z planowanymi inwestycjami. Jeżeli bowiem biegli specjaliści z danej dziedziny przedstawiali w tej samej sprawie całkowicie odmienne twierdzenia na podstawie tych samych danych obliczeniowych, to nawet nie dyskredytując którejś z tychże opinii, nie sposób jest wykluczyć prawdopodobieństwa negatywnych skutków, co w świetle wymienionej zasady powinno być traktowane na równi z pewnością.

W ocenie organu, również analiza protokołów z konsultacji społecznych przeprowadzonych w dniu (...) października 2015 r. wskazuje, że społeczność zamieszkująca miejscowość Z. ma ogromne obawy dotyczące oddziaływania nowej inwestycji na środowisko, w którym funkcjonują, a problem ten będzie tylko narastał. Brak konkretnych unormowań prawnych dotyczących uciążliwości odorowych nie oznacza, że analiza uciążliwości z tym związanych może być przez organ pomijana. W tym zakresie organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone zarówno w opinii prof. T., jak też w złożonej przez mieszkańców wsi Z. opinii prof. S., odnośnie możliwej kumulacji oddziaływań ww. inwestycji, jak też konfliktów społecznych, które ta inwestycja już wywołuje i nadal będzie wywoływać.

Dalej organ wyjaśnił, że ww. opinie biegłych zakwestionowały też ustalenia podane w raporcie środowiskowym, co nie pozwoliło organowi na oparcie się na tymże dokumencie. Co prawda organ nie stwierdził sprzeczności planowanej inwestycji z istniejącym MPZP, nie stwierdzono też zagrożenia dla dziedzictwa archeologicznego oraz oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, jednak z przyczyn opisanych wyżej planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie powinno być w danej lokalizacji realizowane.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O.

SKO w B. decyzją z dnia (...) września 2016 r., nr (...), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. z dnia (...) czerwca 2016 r., znak: (...).

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wyżej wskazanego przedsięwzięcia, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, niezwykle szeroko opisując prowadzone przezeń postępowanie wyjaśniające wskazał m.in., że: zarówno na działce inwestora, jak i na działce sąsiedniej (należącej do G. O.) planowane są tożsame przedsięwzięcia, polegające na hodowli trzody chlewnej, a powołując się na opinię biegłego (prof. L. T.) organ uznał, że będzie to jedno przedsięwzięcie, (co zdaniem organu prowadzi do wniosku, iż niezbędne jest przeprowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego); co prawda z opinii biegłych (tj. i powołanego przez organ w trybie art. 84 § 1 k.p.a., i wydającego opinię na zlecenie innych stron postępowania) - przy użyciu tych samych danych obliczeniowych - wynikają zupełnie odmienne wnioski, to - zdaniem organu I instancji - nie da się wykluczyć prawdopodobieństwa negatywnych skutków dla środowiska, a to w powiązaniu z zasadą przezorności z TFUE, zobowiązuje organ do wydania decyzji odmownej; już prowadzone postępowanie doprowadziło do silnych konfliktów społecznych (głównie z powodu oczekiwanych uciążliwości odorowych); opinia biegłego zakwestionowała ustalenia raportu, co "nie pozwoliło organowi oparcie się na tymże dokumencie".

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, głównie z powodu nierzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wybiórczą analizę zgromadzonego materiału dowodowego, jak również braki w uzasadnieniu do wydanego rozstrzygnięcia. Mając jednakże na uwadze fakt, że Kolegium nie było związane jedynie zarzutami odwołującego się, należało powtórnie rozpoznać sprawę, biorąc pod uwagę zarówno treść wniosku, Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Dalej organ przytoczył i przeanalizował przepisy w przedmiocie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia i wskazał, co taka decyzja powinna zawierać. Przywołał też stosowne orzecznictwo sądowe oraz precyzyjnie wskazał i omówił przypadki określone w ustawie, kiedy decyzja o odmowie ustaIenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana. W jego ocenie, o ile żadna z tych okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Ustalenie zaś zaistnienia bądź niezaistnienia przesłanek odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dokonywane jest głównie na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i ma tego dokonać organ w prowadzonym postępowaniu.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że poprawnie zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji organu I instancji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy organ zauważył, że w skarżonej decyzji zabrakło pełnego, racjonalnego i uwzględniającego wymogi art. 85 ust. 2 Ustawy uzasadnienia odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji nie wykazał w sposób jednoznaczny, czy istnieje którakolwiek z powyżej wskazanych przesłanek umożliwiających odmowę. Zdaniem Kolegium - nie przesądzając, czy ww. przesłanki zaistniały - należy zwrócić uwagę, że o ile w opiniach biegłych odnajdujemy argumenty dotyczące stężenia siarkowodoru, amoniaku i innych substancji chemicznych, mogących powodować zachorowania i złe samopoczucie ludzi, jak również argumentację dotyczącą kumulacji przedsięwzięć (M. i G. O.), o tyle organ I instancji oceny własne sprowadził do zacytowania opinii biegłych i wykazania, iż planowane inwestycje M. O. i G. O. stanowią - czego Kolegium na aktualnym etapie postępowania wyjaśniającego nie może zanegować - technologicznie powiązane jedno przedsięwzięcie. W treści skarżonej decyzji nie sposób natomiast odnaleźć ani analizy uzgodnień dokonywanych przez organ współdziałający i opiniujący, ani jednoznacznych dowodów (argumentów) na negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko naturalne, ani też nie dokonano oceny poszczególnych wariantów przedsięwzięcia przedstawionych przez Inwestora w Raporcie oddziaływania na środowisko. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji winien zatem nie tylko opisać prowadzone czynności wyjaśniające (co stanowi gros uzasadnienia skarżonej decyzji) i zacytować opinie biegłych, ale przede wszystkim dokonać samodzielnej oceny ww. przesłanek umożliwiających, bądź uniemożliwiających ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.

Dalej organ wyjaśnił, że wbrew nakazom wynikającym z powyżej cytowanego orzecznictwa, organ I instancji nie dokonał samodzielnej oceny Raportu, a przede wszystkim nie skonfrontował jego treści z innymi dowodami (w szczególności z wyjaśnieniami Inwestora i innych uczestników postępowania, opinią PPIS i uzgodnieniem RDOŚ i "kontropiniami" przedłożonymi przez biegłych powołanych przez organ i Inwestora) zebranymi w sprawie. Nie zostało wyjaśnione, dlaczego opinia PPIS, znak: (...), z dn. 5 sierpnia 2015 r., pozytywnie opiniująca przedsięwzięcie, nie została przez organ uwzględniona, a co więcej, nie sposób - w uzasadnieniu skarżonego aktu administracyjnego - odnaleźć choćby jednego argumentu przemawiającego (w rozumieniu organu I instancji) za nieuwzględnieniem uzgodnienia RDOŚ, nr (...), z dn. (...) lipca 2015 r. Skoro organ I instancji uznał, że ww. opinia i uzgodnienie nie zasługuje na uwzględnienie, winien był wskazać na konkretne tego powody (tj. argumenty, wraz z wykazaniem toku rozumowania prowadzącego do określonych wniosków). W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji winien uzasadnić powody uwzględnienia bądź nieuwzględnienia ww. uzgodnień.

Kolegium zwróciło również uwagę, że choć z art. 78 § 1 k.p.a. nie wynika obowiązek uwzględnienia przez organ wszystkich zgłoszonych przez stronę w postępowaniu administracyjnym dowodów, wniosków i zastrzeżeń wnoszonych przez strony, to jednak nie może ich zignorować, ale musi odpowiednio uzasadnić odmowę przeprowadzenia żądanego dowodu. Do takiego rzetelnego uzasadnienia odmowy uwzględnienia środków dowodowych wnoszonych przez uprawnionych uczestników postępowania nie doszło, albowiem organ I instancji zaniechał podania (w treści skarżonej decyzji) racjonalnych powodów nieuwzględnienia - między innymi - opinii Pracowni Monitoringu Jakości Powietrza, na Katedrze Chemii, Wydziału Kształtowania Środowiska i Rolnictwa UW-M w O.

Zdaniem organu odwoławczego, ukształtowane już na gruncie spraw dotyczących środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięć, orzecznictwo sądowe nie daje możliwości utrzymania w mocy (szczególnie w postępowaniach przed sądami administracyjnymi) decyzji, w których treści nie doszło do rzetelnego odniesienia się do wszystkich składanych dowodów. Dlatego też, nie sposób uznać, że zacytowanie uwag pochodzących z ww. opinii przedłożonej przez inwestora stanowi wystarczające "uwzględnienie" środka dowodowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien skonfrontować argumenty zawarte w opiniach i samodzielnie ocenić ich wartość dla prowadzonego postępowania.

Kolegium rozważyło też, czy nie byłoby wystarczającym przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jednakże doszło do wniosku, że samodzielne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tak znacznej części doprowadziłoby do naruszenia zasady określonej w art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a to z kolei - jako wada istotna postępowania - mogłoby doprowadzić do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zasada owa statuuje bowiem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa.

Zdaniem zatem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. przepisów, zgodnie z którymi organ prowadzący postępowanie powinien: dokładnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny istotny w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; wydać decyzję wyłącznie w oparciu o ocenę całego, podlegającego zabraniu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), czego w niniejszym postępowaniu zabrakło. Nie ulega też wątpliwości, że konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowi o spełnieniu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli P. S. i E. M., w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a)

naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wyłącznie, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem organ II instancji poczynił wyłącznie rozważania na temat teoretycznie możliwych (które nie zostały jednak wprost stwierdzone przez SKO w B.) uchybień merytorycznych decyzji, co nie upoważniało do wydania decyzji kasatoryjnej,

b)

naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uchyleniu zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy zgromadzony przez organ I instancji dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (zgodnego z orzeczeniem organu I instancji),

c)

naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu należytego przeanalizowania wpływu uciążliwości odorowych planowanych inwestycji na zdrowie ludzi i możliwe konflikty społeczne, w szczególności w kontekście możliwości kumulowania się uciążliwości odorowej obu inwestycji (objętych decyzjami SKO w B. (...) oraz (...)), co zostało całkowicie pominięte przez organ odwoławczy i skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnym przyjęciem, iż w sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, gdy w sprawie zgromadzony został w sposób prawidłowy cały materiał dowodowy oraz organ I instancji poczynił w oparciu o ten materiał prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne,

d)

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a mianowicie brak jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonej przez strony w toku postępowania kwestii kumulacji oddziaływań obu inwestycji oraz tego, iż z uwagi na sąsiednią lokalizację planowanych chlewni uznane one powinny zostać za jedno przedsięwzięcie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., co uzasadniałoby objęcie ich jednym postępowaniem w zakresie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia,

e)

naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a także brak wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w tym:

- brak rozpatrzenia i brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów i wniosków zgłaszanych przez mieszkańców wsi Z. w trakcie konsultacji społecznych, a mianowicie brak rozpatrzenia zarzutów co do kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z uciążliwościami, jakie będą miały miejsce w związku z realizacją równoległej inwestycji, posadowionej na sąsiedniej działce, a także uciążliwości i konfliktów społecznych, jakie już w chwili obecnej wywołuje funkcjonująca we wsi Z. chlewnia,

- pominięcie, iż w sprawie przeprowadzony został dowód z opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., który to biegły wprost wskazał na przesłanki za odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej przez Inwestora inwestycji, co z kolei przesądziło o wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ I instancji,

- pominięcie, iż organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego z art. 84 § 1 k.p.a. właśnie w celu przeprowadzenia oceny, czy przedłożony przez Inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera prawidłowe obliczenia, czy te oddziaływanie będzie tak znikome jak wskazuje na to Inwestor, a jeśli będzie inny zakres oddziaływania to jakie,

- pominięcie, iż organ I instancji wprost oparł się na analizie biegłego, zaś Inwestor nie żądał na etapie postępowania wezwania biegłego na rozprawę, nie wniósł też do sporządzonej opinii skutecznych zarzutów, które podważyłyby ustalenia biegłego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania G. O. wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia (...) września 2016 r., nr (...), która uchyliła w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia (...) czerwca 2016 r., znak:(...), odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa tuczarni trzody chlewnej, zlokalizowanej na działce nr geod. (...) obręb wsi Z., gm. B. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja kasacyjna została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Stosownie do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch wskazanych tam przesłanek i wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Nie może być ona zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w omawianym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 545/16). Pamiętać bowiem trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14).

Podkreślenia także wymaga, że w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania przed organem I instancji nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 k.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Brak wykazania potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego powoduje, że organ odwoławczy winien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA

w Warszawie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 572/16).

Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie tym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyroki w sprawach II OSK 1274/11 z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Łd 255/13 z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Wr 349/13 z dnia 5 września 2013 r., II SA/Łd 1080/12 z dnia 12 lutego 2013 r.).

W sytuacji natomiast, gdy zasadniczy materiał wymagany do podjęcia rozstrzygnięcia został w sprawie zgromadzony i organowi I instancji nie można zarzucić istotnej obrazy przepisów postępowania, a zachodzi jedynie potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w niewielkim zakresie (możliwym przy realizacji uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a.), to brak jest podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to z istoty postępowania odwoławczego polegającego na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów odwołania. Ustawodawca przyznając organowi odwoławczemu uprawnienie do merytorycznego rozpoznania sprawy upoważnił go do realizacji art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności poprzez rozstrzyganie merytorycznie, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy (faktycznie zmiany decyzji organu I instancji).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy przede wszystkim nie rozpoznał sprawy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., tj. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jest ona zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Analizując natomiast decyzję organu odwoławczego stwierdzić można, że organ ten sprawę rozstrzygnął z naruszeniem wskazanej powyżej zasady. Kwestię stanu faktycznego sprawy ujął bowiem jedynie w ten sposób, że wskazał, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji niezwykle szeroko opisał prowadzone przezeń postępowanie wyjaśniające. Następnie organ odwoławczy przytoczył zarzuty z odwołania oraz wymienił przypadki, gdy decyzja organu I instancji w tego typu sprawach może być odmowna, a także stwierdził, że organ ten nie wykazał w uzasadnieniu swojej decyzji żadnego takiego przypadku. Dalej poczynił wywody odnośnie tego, że organ I instancji nie dokonał pełnej oceny zebranego materiału dowodowego. Na koniec stwierdził, że: "w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, gdyż organ prowadzący postępowanie powinien dokładnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny istotny w sprawie oraz wydać decyzję w oparciu o ocenę całego zebranego materiału dowodowego, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy".

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie tylko nie ustalił ponownie stanu faktycznego, ani też nie ocenił ponownie zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale również nie wskazał, co należy dalej wyjaśniać i jakie postępowanie dowodowe w tym względzie należy przeprowadzać. Stanowi to naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy w swojej decyzji nie wykazał takiego naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ I instancji, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Wydanie zaś decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 1011/13).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby należało przeprowadzać jeszcze jakieś nowe dowody, które są niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Co więcej, nie wskazuje on nawet, co pozostało w sprawie niewyjaśnione. Wskazać zatem trzeba, że kwestię dotyczącą postępowania dowodowego w postępowaniu organ ten zobowiązany był rozpocząć od porównania i oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji, a dopiero później rozważać, czy zachodzi ewentualna potrzeba jego uzupełnienia i jeżeli zachodzi, to czy winien zastosować art. 136 k.p.a., czy też art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać przy tym winien, że jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 274/16, samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Jako nietrafne należy również uznać stanowisko organu odwoławczego, który ocenę zebranego materiału dowodowego utożsamia z jego zebraniem i w efekcie w decyzji kasacyjnej nakazał organowi uzupełnienie materiału dowodowego sprowadzające się do jego pełnej oceny. W art. 75 § 1 k.p.a. mowa jest bowiem o dopuszczeniu dowodów, które należy rozumieć jako ich zebranie. Natomiast o tym, czy dana okoliczność została udowodniona, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie (art. 80 k.p.a.). Z zestawienia tych dwóch przepisów, w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., wynika, że podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji daje nie niepełna lub nieprawidłowa ocena zebranych dowodów, tylko niezebranie tych dowodów, o ile to powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jako częściowo nietrafne uznać należy również stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie odniósł się do szeregu dowodów zebranych w sprawie, w tym do Raportu i nie skonfrontował jego treści z innymi dowodami. Jak wynika bowiem z zebranego i przedstawionego przez organ I instancji materiału dowodowego, organ ten odniósł się i do samego Raportu i dokonał jego oceny, z tym że uczynił to przez pryzmat opinii rzeczoznawcy, dopuszczonej właśnie m.in. w celu oceny tego Raportu. Sąd uznaje taki sposób oceny tego Raportu za dopuszczalny, zaś organ odwoławczy nie wykazał, w czym ocena organu I instancji poczyniona własnymi słowami byłaby lepsza od tej samej oceny poczynionej słowami rzeczoznawcy i przyjętej następnie jako stanowisko organu.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że przedmiotowa sprawa była już oceniana przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 16 września 2014 r. w sprawie II SA/Bk 316/14 i ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiążą w sprawie zarówno organy, jak i Sąd w składzie obecnym. W uzasadnieniu powyższego wyroku nakazano m.in., aby autor Raportu oddziaływania na środowisko ustosunkował się do przedłożonych dwóch opinii prof. T. i wyliczeń Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego i przedłożył Raport uzupełniający. Raport ten poddać należało ocenie, a ponadto wskazano, że może zajść potrzeba ponownego uzgodnienia RDOŚ oraz PPIS.

Wszystkie powyższe zalecenia, jak wynika z akt administracyjnych, zostały przez organ I instancji wykonane, co tym bardziej, w ocenie niniejszego składu Sądu potwierdza, że sprawa została wyjaśniona i brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że jak już wyżej wskazano, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Powyższe oznacza, że również sąd oceniając decyzję kasacyjną organu odwoławczego nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, a jego rola sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ ten uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Ze względów zatem jak wyżej, poza oceną Sądu pozostają zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ II instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 400 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonych pełnomocnictw w kwocie 34 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.