II SA/Bk 685/21, Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - OpenLEX

II SA/Bk 685/21, Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3253707

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2021 r. II SA/Bk 685/21 Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.).

Sędziowie Asesor sądowy, WSA: Elżbieta Lemańska, Małgorzata Roleder.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia (...) lipca 2021 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia wójta gminy w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zarządzeniem z dnia (...) czerwca 2021 r. Nr (...) Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 63 ust. 1 i 13 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm., dalej: u.p.o.). powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w B. nauczycielowi p. E. S. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 63 ust. 10 lub ust. 12 u.p.o., nie dłużej niż do 31 sierpnia 2021 r. Przedmiotowe zarządzenie wpłynęło do Wojewody P. (dalej powoływany jako organ nadzoru, Wojewoda) w dniu (...) czerwca 2021 r. Pismem z dnia (...) czerwca 2021 r. organ nadzoru zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) lipca 2021 r. nr (...) Wojewoda P. stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowy akt podjęty został z istotnym naruszeniem prawa, tj. § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 z późn. zm., dalej także jako: rozporządzenie) poprzez nieuzyskanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz niezasięgnięcie opinii rady pedagogicznej przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia.

Wojewoda wskazał, że tryb powierzania stanowiska dyrektora szkoły lub placówki regulują przepisy art. 63 u.p.o. Zgodnie z powołanymi przepisami stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Ponadto w szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki co do zasady wyłania się w drodze konkursu. Organ nadzoru zwrócił jednak uwagę, że w związku z sytuacją epidemiczną w kraju, w dniu 3 lutego 2021 r. Minister Edukacji i Nauki podpisał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 242), które to rozporządzenie w § 11 ha zawiera rozwiązania umożliwiające czasową obsadę stanowisk dyrektorów szkół i placówek z pominięciem wymogu konkursowego wyłaniania kandydatów na te stanowiska. Wojewoda dodał, że rozporządzenie to w ww. zakresie weszło w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 6 lutego 2021 r.

Wojewoda zwrócił uwagę, że jako podstawę prawną zarządzenia Wójta Gminy wskazano art. 63 ust. 1 i ust. 13 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.o., choć na mocy § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 z późn. zm.) do dnia 1 września 2021 r. nie stosuje się przepisów art. 63 ust. 13 oraz art. 63 ust. 22 w zakresie stosowania przepisów ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Z powyższego organ nadzoru wywiódł, że w przypadku konieczności powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że organ prowadzący jednostkę systemu oświaty może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi, a w jednostkach, w których nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej jednostki, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, na okres nie dłuższy niż do 31 sierpnia 2022 r.

Ponadto Wojewoda wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy nie odniósł się wprost do zapytania skierowanego przez organ nadzoru w przedmiocie zachowania ww. procedury uzyskania wymaganych prawem opinii przed wydaniem zarządzenia Nr (...) z dnia (...) czerwca 2021 r., wyjaśniając jedynie, iż niniejsza pozytywna opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz opinia rady pedagogicznej została uzyskana i legła u podstaw wydania kolejnego zarządzenia w tym zakresie, tj. Nr (...) z dnia (...) czerwca 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły na okres do 31 sierpnia 2022 r.

W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził niezachowanie procedury uzyskania stosownej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej (w szkole nie funkcjonuje rada szkoły) przed wydaniem zarządzenia Nr (...), które stanowi istotne naruszenie § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Brak przeprowadzenia wymaganej prawem procedury poprzedzającej wydanie ww. zarządzenia Wojewoda uznał za istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jego nieważności mimo utraty mocy obowiązującej wskutek wydania zarządzenia Nr (...) z dnia (...) czerwca 2021 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła do sądu administracyjnego Gmina S. (dalej powoływana jako skarżąca), reprezentowana przez Wójta Gminy, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie:

1. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 63 ust. 13 u.p.o. w zw. z § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 493 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie wymagane jest stosowanie treści § 11 ha ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia i uzyskanie opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, opinii rady pedagogicznej przed wydaniem zarządzenia i wadliwego zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej: u.s.g.) poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności zarządzenia nr (...) Wójta Gminy S. z dnia (...) czerwca 2021 r.;

2. art. 63 ust. 13 u.p.o. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wyłączona jest możliwość bezpośredniego zastosowania powierzenia funkcji dyrektora w oparciu o przepis ustawowy - tj. bez stosowania wadliwego rozporządzenia, w tym zasięgnięcia opinii wymaganych na podstawie i w przypadku stosowania treści § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a także o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi Wójt, reprezentujący skarżącą Gminę, wskazał, że przepisy rozporządzenia nie wyłączają możliwości stosowania art. 63 ust. 13 u.p.o. W ocenie skarżącej przepisy rozporządzenia umożliwiają alternatywny do ustawowego sposób powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, a zastosowanie § 11 ha rozporządzenia nie jest obowiązkiem Wójta, a jedynie możliwością.

W ocenie skarżącej § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia dotyczy przypadków, w których w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 organ prowadzący zamierza tymczasowo powierzyć stanowisko dyrektora bez konkursu i na okres nie dłuższy niż do 31 sierpnia 2022 r. Według skarżącej prawidłowe stosowanie omawianego przepisu rozporządzenia wymaga bezpośredniego związku między profilaktyką związaną z COVID-19 oraz potrzebą obsadzenia stanowiska dyrektora w szkole na okres dłuższy niż ustawowe 10 miesięcy.

W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z wykładnią, że przepis rozporządzenia może skutecznie uchylać stosowanie normy rangi ustawowej, nawet jeśli możliwość takiego ograniczenia wprowadzona została do przepisów u.p.o. Ponadto zdaniem skarżącej procedura obsadzenia stanowiska kierowniczego nie wpisuje się w podstawy faktyczne uzasadniające skorzystanie z delegacji zawartej w art. 30b i 30c u.p.o.

Skarżąca podniosła również, że zgodnie z art. 92 Konstytucji RP rozporządzenie wydaje się w celu wykonania ustawy delegującej. Według skarżącej delegacja zawarta w art. 30b i 30c u.p.o. nie precyzuje przepisów tej ustawy, lecz ma na celu jej całkowite zastąpienie. Zdaniem organu są to upoważnienia blankietowe, potencjalnie obejmujące całość regulacji ustawowej u.p.o.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz przychylił się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.).

Spór w niniejszej sprawie dotyczy podstawy prawnej zarządzenia Wójta Gminy o powierzeniu obowiązków dyrektora szkoły p. E. S. Zdaniem Wojewody, jedynym dopuszczalnym sposobem postępowania - w stanie prawnym obowiązującym w czasie wydania zarządzenia przez Wójta Gminy - jest powierzenie obowiązków dyrektora szkoły zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, a konkretnie § 11 ha ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Przy tym w ocenie organu nadzoru stosowanie trybu ustawowego, przewidzianego w art. 63 ust. 13 u.p.o. zostało wyłączone z uwagi na § 13b ust. 8a rozporządzenia. Dalszą konsekwencją takiej konkluzji organu nadzoru było stwierdzenie, że wydając przedmiotowe zarządzenie, Wójt nie dochował warunków trybu postępowania określonego we wspomnianym § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, gdyż nie uzyskał stosownej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz nie zasięgnął opinii rady pedagogicznej przed wydaniem zarządzenia. Z kolei zdaniem Wójta Gminy S. zastosowanie trybu ustawowego, tj. art. 63 ust. 13 u.p.o. było prawidłowe, bowiem mógł on wydać zarządzenie o powierzeniu obowiązków dyrektora szkoły zarówno w sposób przewidziany w u.p.o., jak i w rozporządzeniu. Ponadto, zdaniem skarżącej gminy przepis aktu podustawowego, a zatem § 13b ust. 8a rozporządzenia nie może skutecznie uchylać stosowania normy rangi ustawowej, nawet w sytuacji, w której możliwość takiego ograniczenia wprowadzona została do przepisów u.p.o. Przy tym skarżąca wyraża swoje wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją delegacji ustawowej do wydania omawianego rozporządzenia, tj. art. 30c w zw. z art. 30b u.p.o., jak również zgodności unormowań rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym.

Rozstrzygając powyższy spór, w ocenie sądu, rację należy przyznać Wojewodzie.

Stosownie do § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora jednostki systemu oświaty wicedyrektorowi, a w jednostce, w której nie ma wicedyrektora - nauczycielowi tej jednostki, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, jednak nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2022 r. Jednocześnie w myśl § 13b ust. 8a tegoż rozporządzenia, do dnia 1 września 2021 r. nie stosuje się przepisów art. 63 ust. 13 oraz art. 63 ust. 22 w zakresie stosowania przepisów ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Wskazać należy, że podstawę prawną ww. rozporządzenia stanowi art. 30c w zw. z art. 30b u.p.o. W myśl art. 30c u.p.o. w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek. Natomiast zgodnie z art. 30b u.p.o. w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.

W świetle takiego brzmienia delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia, nie można podzielić poglądu skarżącej gminy, jakoby istniały uzasadnione przesłanki do odmowy zastosowania w przedmiotowej sprawie § 13b ust. 8a oraz § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącej, Minister Edukacji Narodowej, wydając mające znaczenie w sprawie przepisy, tj. § 13b ust. 8a oraz § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wykroczył poza upoważnienie wynikające z ustawy. W ocenie skarżącej art. 30c u.p.o. zawiera upoważnienie blankietowe, z uwagi na okoliczność, że obejmuje potencjalnie całość regulacji ustawowej. Sąd nie podziela takiego stanowiska. Użyte w art. 30c u.p.o. sformułowanie "wyłączyć stosowanie niektórych przepisów" nie powinno być odczytywane jako uprawniające do dokonywania wyłączeń stosowania przepisów w sposób nieograniczony, w szczególności obejmujący całość regulacji w danym przedmiocie, a zatem należy przyjąć interpretację, że art. 30c u.p.o. nie upoważnia do wyłączenia całości czy też znacznej części regulacji, lecz jedynie niektórych przepisów w tym przedmiocie. Przy tym tego rodzaju modyfikacje przepisów - wyłączenie stosowania przepisów ustawy oraz wprowadzenie odrębnych regulacji w rozporządzeniu - nie mogą zmieniać regulacji o podstawowym znaczeniu w danej ustawie. Należy mieć przy tym na uwadze przedmiot regulacji oraz jej wpływ na prawa i wolności jednostki. Tego rodzaju interpretacja zapewnia zgodność ze standardem konstytucyjnym w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, gdzie wskazuje się, że zasadnicza regulacja pewnej kwestii nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nienależące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt SK 4/17, LEX nr 2508667).

W orzecznictwie TK sformułowano ogólną zasadę na tle stosowania art. 92 ust. 1 Konstytucji, że im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Przy czym minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki. Oczywiste jest przy tym, że "wytyczne" nigdy nie mogą mieć blankietowego czy quasi-blankietowego charakteru (np. ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że rozporządzenie określi "ogólne zasady"), nawet jednak, gdy przybiorą one postać wskazań merytorycznych, to zawsze pozostanie pytanie, czy - na tle regulowanej materii - stopień ich szczegółowości można uznać za konstytucyjnie dostateczny (por. wyroki TK z dnia 17 października 2000 r., sygn. akt K 16/99, LEX nr 44555;

z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, LEX nr 232289 czy też ww. wyrok TK

z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt SK 4/17). W związku z tym wymienienie zakresu materii, których wyłączenie stosowania jest możliwe w formie katalogu otwartego poprzez użycie zwrotu "w szczególności" może budzić zastrzeżenia. Nie można jednak zgodzić się z przekonaniem skarżącej, że art. 30c u.p.o. stanowi przepis o charakterze blankietowym. Choć niewątpliwie możliwy zakres unormowania jest szeroki, to istotne jest to, że zakres ten jest możliwy do odczytania i nie jest nieograniczony. W świetle utrwalonego orzecznictwa TK sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. Istotne jest jednak czy przepis upoważniający zawiera określone wytyczne i czy sposób zredagowania wytycznych pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie. Użyte po zwrocie "w szczególności" materie regulacyjne, a zatem przeprowadzanie postępowania rekrutacyjnego, ocenianie, klasyfikowanie i promowanie uczniów, przeprowadzanie egzaminów, organizacja roku szkolnego i organizacja pracy tych jednostek stanowią wytyczne dla podmiotu uprawnionego do wydania rozporządzenia. Nie jest to katalog wyczerpujący. Interpretując art. 30c u.p.o. w zgodzie ze standardem konstytucyjnym należy uznać, że uregulowanie określonej materii w rozporządzeniu na podstawie tego przepisu powinno wykazywać związek z jedną z wymienionych w nim materii, a związek ten powinien być ścisły tym bardziej, im znaczniej ingeruje w prawa i wolności jednostki. Kwestia powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nie wykazuje takiej ingerencji w większym stopniu. Przy tym jest to kwestia, która nie wymaga uregulowania w ustawie. W ocenie sądu wykazuje ona związek z materią organizacji pracy jednostki systemu oświaty. Ponadto odrębne unormowanie z § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wypełnia wytyczną zapewnienia prawidłowej realizacji celów i zadań jednostek, gdyż umożliwia zapewnienie ciągłości kierownictwa jednostce systemu oświaty w sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania konkursowego na to stanowisko.

Uprawnienie do wyłączenia stosowania i wprowadzenie odrębnych unormowań umożliwia modyfikację niektórych przepisów ustawy w określonym czasie. W ocenie sądu, mimo, iż treść art. 30c u.p.o. nie wskazuje wprost takiego czasu, to jednak możliwe jest w sposób pośredni odczytanie wytycznych w tym zakresie poprzez odwołanie się do przesłanki "przypadków uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży". Należy uznać, że okres wyłączenia stosowania powinien być skorelowany z przewidywanym czasem występowania "nadzwyczajnych okoliczności", ponadto nie może być dłuższy niż czas obowiązywania rozporządzenia wydanego na podstawie art. 30b u.p.o. Należy uznać, że § 13b ust. 8a rozporządzenia odpowiada tym wytycznym, odczytanym na podstawie art. 30c w zw. z art. 30b u.p.o., wskazując okres wyłączenia stosowania art. 63 ust. 13 p.o. do dnia 1 września 2021 r.

Wbrew przekonaniu skarżącej uregulowanie trybu powierzenia obowiązków dyrektora szkoły jest uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży. Nadzwyczajne okoliczności, na które powołał się Minister Edukacji Narodowej w tytule rozporządzenia stanowi choroba COVID-19, co nie budzi zastrzeżeń skarżącej gminy. Wyjaśnić trzeba natomiast, że określona regulacja rozporządzenia nie musi wykazywać ścisłego związku z tą przesłanką, tj. dotyczyć wprost zagrożenia dla zdrowia i życia dzieci i młodzieży, lecz umożliwiać funkcjonowanie jednostek systemu oświaty w danej sytuacji nadzwyczajnej, a zatem zmodyfikować tę sferę regulacji w taki sposób, by przeciwdziałać danemu zagrożeniu. Unormowanie powierzenia obowiązków dyrektora szkoły umożliwia uniknięcie w określonym czasie procedury konkursowej, trudnej do przeprowadzenia w sytuacji rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej.

Zdaniem skarżącej Gminy przepis rozporządzenia nie może skutecznie uchylać stosowania normy rangi ustawowej. Skarżąca nie uzasadniła jednak swojego poglądu w uzasadnieniu skargi. Należy stwierdzić, że tego rodzaju założenie nie jest zasadne. Choć rozporządzenie stanowi akt niższego rzędu w stosunku do ustawy to jednak upoważnienie do wyłączenia stosowania niektórych przepisów ustawy ujęte zostało wprost w akcie rangi ustawowej. Wydając zatem omawiane rozporządzenie, upoważniony minister nie domniemywał swoich kompetencji. Przy tym uprawnienie do wyłączenia stosowania nie jest pojęciem tożsamym z uchyleniem przepisu, lecz z czasowym zawieszeniem stosowania, co zgodnie z art. 30c w zw. z art. 30b u.p.o. uwarunkowane jest zaistnieniem przypadków uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży, a zatem jest ograniczone do sytuacji nadzwyczajnych, wyjątkowych. Ustawodawca uznał zatem, że w określonych sytuacjach niektóre przepisy ustawowe mogą być czasowo modyfikowane przez właściwy organ władzy wykonawczej. Owszem, przepisy rozporządzenia zawieszające stosowanie określonych przepisów ustawowych, nawet w sytuacji wyjątkowej, nadzwyczajnej, nie powinny negatywnie wpływać na zakrespraw i wolności jednostki, w stosunku do regulacji ustawowej, jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zmiana w kwestii procedury powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nie wpływa w sposób negatywny na sytuację prawną osób jej dotyczących, będąc jednocześnie uzasadnioną ze względu na istniejące nadzwyczajne okoliczności. Jak wskazano powyżej, przepisy dotyczące powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nie stanowią unormowań o istotnym znaczeniu w u.p.o. i jako takie nie muszą mieć rangi ustawowej.

Niezasadnie skarżąca uznała, że przepisy rozporządzenia nie służą wykonaniu celów u.p.o., a raczej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: specustawa). Należy zauważyć, że w art. 30b u.p.o. ustawodawca nie odnosi się do nadzwyczajnych okoliczności związanych z epidemią COVID-19, zatem wydanie rozporządzenia na podstawie tego przepisu może zaistnieć również w innych sytuacjach o wyjątkowym charakterze. Fakt, że w tytule rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej używa sformułowania "w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" nie stanowi nawiązania do przepisów specustawy, lecz do nadzwyczajnych okoliczności związanych z występowaniem tej choroby, co zagraża życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży. Art. 30c u.p.o. upoważnia do modyfikacji niektórych przepisów u.p.o. w określonym zakresie, umożliwiając tym samym realizację celów tej ustawy, tj. unormowanie funkcjonowania systemu oświaty. Nie można przy tym mówić o "całkowitym zastąpieniu" przepisów u.p.o. Modyfikacja przepisów na podstawie art. 30c u.p.o. pojmowanym przez pryzmat zasad konstytucyjnych, dokonywana poprzez czasowe wyłączenie stosowania i wprowadzenie odrębnych unormowań powinna być ograniczona do niektórych przepisów i nie powinna stanowić zmiany podstawowych zasad funkcjonowania systemu oświaty. W okolicznościach niniejszej sprawy spełnienie tej przesłanki nie budzi zastrzeżeń. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest sytuacją szczególną. Przy tym należy stwierdzić, że odmienne uregulowanie sposobu powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nie wpływa na chronione konstytucyjnie prawa i wolności jednostki. Jest to uregulowanie o charakterze proceduralnym, adresowane do organu prowadzącego jednostkę systemu oświaty.

Nie można też pominąć, że organy administracji, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów rangi podustawowej, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem w przeciwieństwie do sądów nie korzystają z przymiotu niezawisłości (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/12, CBOSA). Sądy są uprawnione do odmowy stosowania przepisów rozporządzenia w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją i ustawami, natomiast uprawnienie tego rodzaju nie przysługuje organom administracji publicznej. W związku z tym Wójt Gminy nie mógł odmówić stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, a przy tym wskazywane w skardze zastrzeżenia natury konstytucyjnej w kierunku art. 30b i art. 30c u.p.o. oraz przepisów rozporządzenia okazały się być nieuzasadnione.

Argumentacja skarżącej Gminy, że możliwe jest alternatywne stosowanie przepisów u.p.o. i przepisów rozporządzenia w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, w tym konkretnym przypadku jest nieuzasadniona. Podkreślać bowiem należy, że zasadą jest, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu (vide: art. 63 ust. 10 zd. 1 u.p.o.) oraz, że stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych (vide: art. 63 ust. 21 zd. 1 u.p.o.). Odstępstwo od tej zasady zostało wprowadzone w § 11 ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, które umożliwia przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2026 r. bez przeprowadzania konkursu wymaganego u.p.o. po spełnieniu dodatkowych warunków. W tym konkretnym przypadku - przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora - rzeczywiście organ prowadzący może dokonać wyboru - czy przeprowadza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły w trybie u.p.o. czy też korzysta z regulacji jaką przewiduje § 11 ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (szerzej: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 412/21, CBOSA). Takiego wyboru organ prowadzący nie ma jednak w sytuacji powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, wicedyrektorowi lub innemu nauczycielowi. Takie powierzenie obowiązków następowało, co zresztą wskazał sam Wójt w podstawie prawnej zarządzenia z dnia (...) czerwca 2021 r., na podstawie art. 63 ust. 13 u.p.o., który to przepis został wyłączony w czasie obowiązywania § 13b ust. 8a rozporządzenia. W związku z tym w czasie, w którym stosowanie art. 63 ust. 13 u.p.o. zostało wyłączone, jedynym dopuszczalnym sposobem powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi lub innemu nauczycielowi jest sposób przewidziany w § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zatem organ nadzoru zasadnie stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez zastosowanie przepisu, którego stosowanie zostało wyłączone, a jednocześnie przez brak zastosowania § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w tym spełnienia wymogów przewidzianych w tym przepisie, tj. uzyskania pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej.

W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało uznać wskazane w skardze zarzuty naruszenia poszczególnych przepisów u.p.o. oraz rozporządzenia w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Końcowo podkreślić należy, że Wójt Gminy, wydając kolejne zarządzenie Nr 202.2021 z dnia 11 czerwca 2021 r. (trzy dni po wydaniu zarządzenia, którego nieważność stwierdził Wojewoda) powierzył temu samemu nauczycielowi tj.p. E. S. obowiązki dyrektora Szkoły Podstawowej w B. do dnia (...) sierpnia 2022 r. z zachowaniem procedury przewidzianej w § 11 ha ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, czyli uzyskaniem pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny i opinii rady pedagogicznej (k. 41, 43 akt). Powyższe niejako wskazuje, że Wójt Gminy S., dostrzegł swój błąd polegający na niezastosowaniu właściwej procedury powierzenia obowiązków dyrektora nauczycielowi w drodze zarządzenia z dnia (...) czerwca 2021 r. i sanował go wydając kolejne zarządzenie w tym przedmiocie, zgodnie z wymaganą procedurą. Słusznie jednak wskazała skarżąca Gmina, że wydanie kolejnego zarządzenia w tym samym przedmiocie, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wcześniej wydanego zarządzenia.

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.