Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2758968

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 28 listopada 2019 r.
II SA/Bk 633/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska.

Sędziowie WSA: Marek Leszczyński, Małgorzata Roleder (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi S. I. na decyzję Wojewody P. z dnia (...) lipca 2019 r., nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnot gruntowych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) Starosta H. wszczął postępowanie w sprawie scalenia gruntów położonych na terenie wsi K., K. i Ł. w gminie N. Jednocześnie m.in. ustalono wykaz uczestników scalenia gruntów oraz wskazano, że scaleniem objęty jest obszar łączny 834,1620 ha.

W dniu (...) stycznia 2017 r. podczas zebrania wszystkich właścicieli gruntów objętych scaleniem, o którym zawiadomiono w drodze publicznych ogłoszeń, wybrana została Rada Uczestników Scalenia.

Zawiadomieniem z dnia (...) lutego 2017 r., zawierającym harmonogram przeprowadzenia prac klasyfikacyjnych, poinformowano drogą pocztową uczestników scalenie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Zawiadomienie zostało również wywieszone na tablicach ogłoszeń wsi: K. (w dniach (...)-(...) marzec 2017 r.), K. (od (...) lutego do (...) marca 2017 r.) i Ł. (w dniach 6-12 marzec 2017 r.), a także Urzędu Gminy N. (w dniach (...)-(...) marzec 2017 r.).

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) Starosta H. postanowił powołać Komisję do pełnienia funkcji doradczej podczas szacunku porównawczego gruntów oraz opracowania projektu scalenia gruntów (zwaną dalej: "Komisją").

W dniu (...) lipca 2017 r. na zebraniu ogólnym uczestników scalenia, przyjęta została uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów poddawanych scaleniu, zawierająca wartości wyrażone w PLN za 1 ha określonego rodzaju użytku oraz klasy gruntu.

W dniu (...) października 2017 r. Starosta H. wydał decyzję nr (...) orzekającą o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i aktualizacji użytków gruntowych w obrębach K., Ł. i K. w gminie N. w działkach objętych scalenie gruntów na podstawie operatu z aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i aktualizacji użytków gruntowych sporządzonych przez wykonawcę projektu scalenia. Decyzja ta była wywieszona na tablicach ogłoszeń: Urzędu Gminy N. oraz wsi K. i K. w dniach (...) października - (...) listopada 2017 r. oraz na tablicy ogłoszeń wsi Ł. w dniach (...) października - (...) listopada 2017 r.

Postanowieniem z dnia (...) października 2017 r. nr (...) Starosta H. objął postępowaniem scaleniowym dodatkowy obszar o powierzchni 1,2300 ha, na który składają się: działka nr (...) o powierzchni 0,1400 ha położna we wsi Ł., stanowiąca własność Skarbu Państwa i pozostająca w użytkowaniu Wójta Gminy N. oraz działka nr (...) o powierzchni 0,5600 ha i działka nr (...) o powierzchni 0,5300 ha, położone we wsi G., stanowiące własność K. P. Wskutek powyższego łączny obszar scalenia wyniósł 835,3920 ha. Postanowienie to było wywieszone na tablicach ogłoszeń wsi Ł. i K. w okresie od (...) do (...) listopada 2017 r., na tablicy ogłoszeń wsi K. w dniach (...)-(...) listopada 2017 r. oraz na tablicy Urzędu Gminy N. w dniach (...)-(...) listopada 2017 r.

Zawiadomieniem z dnia (...) października 2017 r. Starosta H. powiadomił o harmonogramie zebrań ogólnych uczestników scalenia w dniach (...) listopada 2017 r. i (...) grudnia 2017 r. oraz o zebraniu Komisji pełniącej funkcje doradcze w dniu (...) grudnia 2017 r. Zawiadomienie to wywieszono na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy N. oraz wsi K. i Ł. w dniach (...)-(...) listopada 2017 r. oraz wsi K. w dniach (...)-(...) listopada 2017 r.

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu (...) listopada 2017 r. zostały ogłoszone wyniki oszacowania gruntów, lasów i drzewostanów na obszarze scalenia, a następnie udostępniono je do publicznego wglądu w okresie 7 dni u sołtysów wsi K., Ł. i K. W okresie wyłożenia wyników oszacowania nie wpłynęło żadne zastrzeżenie. W dniu (...) grudnia 2017 r. Rada Uczestników Scalenia podjęła uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów, lasów i drzewostanów na obszarze scalenia.

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2018 r. poinformowano o datach zebrań ogólnych uczestników scalenia, na których przewidziano zapoznanie uczestników z powierzchnią i wartości ich gruntów oraz zebrania informacji odnośnie preferencji lokalizacyjnych nowych gruntów. Zawiadomienie wywieszono na tablicach ogłoszeń wsi K., K. i Ł. w dniach od (...) do (...) marca 2018 r. oraz na tablicy w Urzędzie Gminy w H. w dniach od 8 marca do (...) kwietnia 2018 r.

W dniach (...)-(...) marca dla obrębu K., w dniach (...)-(...) marca oraz (...)-(...) kwietnia 2018 r. dla obrębów K. i Ł., uczestnicy scalenia zapoznali się z wartością szacunkową ich gruntów i części składowych oraz złożyli życzenia co do przyszłej lokalizacji ekwiwalentów.

Kolejnym zawiadomieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r. organ poinformował o dacie zebrania ogólnego uczestników scalenia gruntów, na którym miało nastąpić zapoznanie ich ze wstępnym projektem scalenia gruntów. Zawiadomienie to wywieszone zostało w dniach od (...) do (...) sierpnia 2018 r. na tablicach ogłoszeń ww. wsi oraz Urzędu Gminy w H.

Następnym zawiadomieniem z dnia (...) października 2018 r. Starosta H. poinformował o dacie i miejscu okazania uczestnikom scalenia projektu scalenia gruntów opracowanego i wyznaczonego na gruncie oraz odczytania projektu zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, a także o datach udzielania przez geodetę projektanta informacji o obszarze i szacunku gruntów wydzielonych każdemu z uczestników. Zawiadomienie zawierało pouczenie o prawie i terminie zgłaszania zastrzeżeń do tego projektu. Zostało ono wywieszone na tablicach ogłoszeń wsi K., K. i Ł. oraz w Urzędzie Gminy w H. w dniach od (...) października do (...) listopada 2018 r.

W dniu (...) listopada 2018 r., na ogólnym zebraniu uczestników scalenia, geodeta - wykonawca projektu scalenia, zapoznał uczestników scalenia z projektem zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia; ze szczegółami projektu scalenia opracowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i wyznaczonego na gruncie; poinformował, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu uczestnicy scalenia mogą zgłaszać Staroście H. pisemne zastrzeżenia do projektu scalenia oraz zasad objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

W piśmie z dnia (...) października 2018 r. S.I. wyraził sprzeciw wobec projektu scalenia w obrębie wsi K., dotyczący działek nr: (...),(...),(...) i (...) oraz nie zgodził się na zaproponowanie mu (w zamian za posiadaną dotychczas łąkę w Ł.) działki stanowiącej łąkę w ramach wspólnoty gruntowej, która to działki nie można wykorzystać ze względu na teren bagienny oraz dojazd z dwóch stron. Kolejnym pismem z dnia (...) listopada 2018 r. S.I. wyraził brak zgody na projekt działek nr (...),(...),(...),(...) i (...) we wsi K. oraz zaproponowaną mu działkę w ramach wspólnoty gruntowej.

Zawiadomieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. Starosta H. poinformował o dacie i miejscu posiedzenia Komisji, na którym miało nastąpić opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia. Zawiadomienie to, zawierające pouczenie o tym, że nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia nie będzie miała wpływu na jego przebieg, zostało doręczone S.I. w dniu (...) stycznia 2019 r. Na posiedzeniu w dniu (...) stycznia 2019 r. Komisja składająca się z członków Rady Uczestników Scalenia oraz przedstawicieli Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, P. Izby Rolniczej Biura Powiatowego w H., Starosty H. oraz geodety - projektanta scalenia i Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, rozpatrzyła odmownie zastrzeżenia S.I., z czym obecny na posiedzeniu S.I. nie zgodził się, podtrzymując swoje zastrzeżenia. W dniu (...) lutego 2019 r. Starosta H. dokonał rozpatrzenia zgłoszonych do projektu scalenia zastrzeżeń, w tym wniesionych przez S.I., pozostawiając, w zgłoszonym przez niego zakresie, projekt scalenia bez zmian (vide: pkt 4 protokołu z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...)).

Zawiadomieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Starosta H. powiadomił o dacie i miejscu spotkania uczestników scalenia, na którym miała zostać odczytana decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Zawiadomienie to zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń wsi Ł. (w okresie od (...) do (...) kwietnia 2019 r.) i K. (w okresie od (...) do (...) kwietnia 2019 r.) oraz na tablicy Urzędu Gminy w H. w dniach od (...) do (...) kwietnia 2019 r.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 8, art. 10, art. 17, art. 27 ust. 1, 3 i 4, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908, dalej: "u.s.w.g."), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703) Starosta H. orzekł o:

I. Zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnot gruntowych na obiekcie "K. i inne", w skład którego wchodzą obręby K., Ł. i K. oraz działki nr (...), (...) położone w obrębie G. i działka nr (...) położona w obrębie Ł., gmina N. o powierzchni 835,8257 ha, przedstawionego na mapach obszaru scalenia, stanowiących załącznik nr 1 do decyzji, na których został pokazany przebieg nowych granic nieruchomości oraz oznaczenie numerów działek wykazanych w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, z uwzględnieniem pozytywnie rozpatrzonych zastrzeżeń do tego projektu.

II. Zmianie powierzchni obszaru scalenia obiektu "K. i inne", gmina N. z wykazanej w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego nr (...) z dnia (...) stycznia 2017 r. (834,1620 ha) oraz w postanowieniu rozszerzającym nr (...) z dnia (...) października 2017 r. (835,3920 ha) na powierzchnię 835,8257 ha. Wskazał, że różnica powierzchni wynika z analitycznego obliczenia powierzchni działek ze współrzędnych, z dokładnością do 1 m2.

III. Przyjęciu ustalonych w dniu (...) października 2018 r. zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, dotyczących: (1) terminu wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów; (2) doprowadzenia dróg do stanu używalności; (3) utrzymanie urządzeń melioracyjnych; (6) terminu usunięcia nieszacowanych drzew, krzewów, płotów i innych przedmiotów z gruntów, które przypadają innym uczestnikom scalenia; (11) innych spraw, których uregulowanie może zapobiec przyszłym zatargom i sporom.

IV. Zastosowaniu dopłaty pieniężnej z tytułu wydzielenia gruntów o wyższej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane.

V. Zastosowaniu wypłaty pieniężnej z tytułu wydzielenia gruntów o niższej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane.

VI. Rozpatrzeniu zgłoszonych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów wskazując przy tym, że: (1) po zapoznaniu się z projektem scalenia oraz opinią Komisji doradczej co do zastrzeżeń zgłoszonych przez: P.J., S.D., W.Z. oraz N.M.i A.R., należy dokonać opisane w tych punktach zmiany w projekcie scalenia, a także, że (2) zastrzeżenia do projektu scalenia zgłoszone przez: S.D. (względem działki nr (...) w Ł.), S.I., J.J., A.G., Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w B., po zapoznaniu się z projektem scalenia oraz po szczegółowym rozpatrzeniu opinii Komisji doradczej, postanawia się pozostawić bez uwzględnienia. Organ wskazał również, że W.K. oraz M.O. wycofali swoje zastrzeżenia.

VII. Ujawnieniu nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, operacie ewidencji gruntów i budynków oraz wprowadzeniu uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów, zgodnie z zapisami art. 29 ust. 1 u.s.w.g. Wskazał przy tym, że decyzja nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem oraz, że grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi, wykazane na mapach obszaru scalenia i w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, na podstawie art. 17 ust. 3 u.s.w.g., przechodzą na własność Gminy N.

VIII. Przeniesieniu z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia obciążeń wpisanych do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.s.w.g.

IX. Określeniu prac umożliwiających objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego gruntów, polegających na budowie i przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych.

X. Nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. ze względu na potrzebę zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami tj. konieczność wykonania zagospodarowania po-scaleniowego i zakończenia operacji oraz jej rozliczenia zgodnie z umową o przyznaniu pomocy z dnia (...) września 2016 r. nr (...), w terminie do dnia (...) października 2022 r. oraz z uwagi na interes społeczny i wyjątkowo ważne interesy stron postępowania, tj. konieczność objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia jednocześnie przez wszystkich uczestników.

W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania scaleniowego oraz wskazał, że scalenie gruntów na obiekcie "K. i inne", zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz spełnia oczekiwania uczestników scalenia, przez poprawę warunków gospodarowania w rolnictwie. Realizując zaś zasady wynikające z przepisów prawa, organ zapewnił uczestnikom scalenia udział w każdym z etapów prowadzonej procedury oraz zrealizował obligatoryjną przesłankę z art. 27 ust. 1 u.s.w.g., uzależniającą możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów od braku zgłoszenia do niego zastrzeżeń przez większość uczestników scalenia. Organ wskazał przy tym, że projekt scalenia gruntów został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wszyscy uczestnicy scalenia otrzymali należne ekwiwalenty za grunty posiadane przed scaleniem, zaś różnice wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami, ustalonymi według cen przyjętych przez uczestników scalenia przy szacowaniu gruntów.

Decyzja powyższa została wywieszona na tablicach ogłoszeń: wsi G. i K. (w okresie od (...) kwietnia do (...) maja 2019 r.), K.

(w okresie od (...) kwietnia do (...) maja 2019 r.), Ł. (w okresie od (...) kwietnia do (...) maja 2019 r.), Ł. (w okresie od (...) kwietnia do (...) maja 2019 r.) oraz na tablicy w urzędzie Gminy w H. (w dniach (...) kwietnia do (...) maja 2019 r.).

Odwołanie od ww. decyzji złożył m.in. S.I. Podniósł w nim dokonanie scalenia sprzecznego z przepisami prawa, w odniesieniu do działek nr (...),(...),(...),(...),(...), i (...) stanowiących jego własność, przez ustalenie zamienników gruntów ze zmniejszeniem powierzchni działek odwołującego się oraz otrzymanie przez niego, w wyniku scalenia, działki nr (...), na której (na 120 m) znajduje się oczko wodne oraz nieprawidłowego określenia ekwiwalentu za działki objęte scaleniem.

Decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) Wojewoda P. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania scaleniowego oraz wskazał, że z ogólnej liczby 228 uczestników scalenia, jedynie 10 złożyło zastrzeżenia do projektu scalenia i zasad objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, stwierdzając, że postępowanie scaleniowe przeprowadzono w sposób prawidłowy, przy zapewnieniu poszczególnym uczestnikom scalenia możliwości aktywnego uczestnictwa w każdym z etapów postępowania scaleniowego, a projekt scalenia opracowany został racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z przepisami prawa, przy zachowaniu przesłanki z art. 27 ust. 1 u.s.w.g. Wszyscy uczestnicy scalenia otrzymali należne ekwiwalenty za posiadane grunty przed scaleniem, a różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu, zostaną wyrównane dopłatami ustalonymi według cen przyjętych przez uczestników scalenia przy szacowaniu gruntów.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołującego się Wojewoda wskazał, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, że wniósł on do scalenia następujące działki: nr (...),(...),(...),(...), i (...) - o łącznej powierzchni 6,1000 ha położone w obrębie K., działkę nr (...) o powierzchni 0,3300 ha położoną w obrębie Ł. oraz udział 15634/558059 we wspólnocie gruntowej wsi K. obejmującej działki nr (...) i (...) o łącznej powierzchni 12,5400 ha. Organ przytoczył "życzenia" odwołującego się, wyrażone na k. 25 kwestionariusza życzeń obrębu Ł. oraz na k. 4 kwestionariusza życzeń obrębu K., Ł. oraz wyjaśnił w jaki sposób uregulowano granice działek nr (...), (...) i (...), stwierdzając, że w wyniku scalenia gospodarstwo nr (...) otrzymało powierzchnię do 7,0213 ha, podczas gdy przed scaleniem wynosiła ona 6,8651 ha. Wskazał również, że na etapie postępowania informowano uczestników scalenia, że prace scaleniowe nie mają na celu odtworzenia granic prawnych, lecz wyznaczenie stanu faktycznego użytkowania, przy uwzględnieniu istniejących płotów, jako granic poszczególnych gospodarstw. Objaśniano również, że po przyjęciu granic użytkowanych przez właścicieli, scalenia będą następowały rozliczenia względem dotychczasowej powierzchni, a powstałe różnice znajdą ekwiwalent w gruntach przyległych lub wspólnotowych, jeżeli zaś to nie będzie, wówczas nastąpi rozliczenie finansowe. Odnosząc się zaś do przyznanego odwołującemu się w wyniku scalenia udziału we wspólnocie gruntowej, organ wskazał, że zgodnie z mapą obszaru scalenia działka nr 289 posiada dwa niezależne dostępy do dróg, w tym jeden od strony południowej do drogi gminnej położonej na działkach nr (...) i (...), natomiast drugi od strony północnej do drogi gminnej położonej na działce nr 284, w związku z czym zarzuty odwołującego się nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.

Skargę na ww. decyzję wywiódł do tut. sądu S.I., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, w postaci:

1. naruszenia art. 25 pkt 1 u.s.w.g. polegającego na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy wskazuje on, że opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji.

2. naruszenie art. 26 u.s.w.g. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wskazuje on, że po wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom.

Ponadto zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której były ku temu podstawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał zaś, że wytyczona granica nie odwzorowuje stanu władania sprzed postępowania scalającego

(w zakresie dotyczącym poprzednich działek nr (...) i (...)),

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustanowiony skarżącemu z urzędu pełnomocnik, w piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2019 r. uzupełnił skargę, formułując zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 ust. 1 u.s.w.g. przez niewłaściwe zastosowanie i niestworzenie korzystnych warunków gospodarowania;

b) art. 24 ust. 1 u.s.w.g. przez nieuwzględnienie zarzutów do projektu scalenia, mimo wskazania w nich obiektywnych nieprawidłowości procesu scalenia;

2. prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji skutkowało wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia,

b) art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego lub odniesienia się w sposób niepełny,

c) art. 80 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego,

d) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu decyzji.

Mając na uwadze powyżej sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W piśmie procesowym z dnia (...) listopada 2019 r. organ ustosunkował się do ww. zarzutów, uznając je za nieuzasadnione.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wraz z podziałem wspólnot gruntowych. Materialnoprawną podstawę niniejszej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm., dalej: "u.s.w.g.").

W tym miejscu podkreślić należy, że scalenia gruntów należą do jednych z najtrudniejszych i najbardziej skomplikowanych spraw administracyjnych.

Stosownie do przepisów wyżej powołanej ustawy, scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Niewątpliwie w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekujących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 k.p.a.). Nadto zwrócić należy uwagę, że postępowanie o scalenie gruntów uregulowane w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów jest postępowaniem administracyjnym, w którym cały szereg zagadnień dotyczących tego postępowania został uregulowany w przedmiotowej ustawie. Stąd też zgodnie z art. 33 ust. 1 u.s.w.g., w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy powołanej ustawy, regulujące w sposób odrębny kwestie uregulowane w przepisach k.p.a. (np. jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia, w tym postępowaniu zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wyłączona, podobnie w sposób szczególny zostały określone zasady dotyczące ustalania równej wartości szacunkowej gruntu) mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w k.p.a. stanowiąc w tym zakresie przepisy szczególne, wobec Kodeksu (lex specialis) (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skoro w toku postępowania scaleniowego ścierają się interesy poszczególnych jego uczestników, a decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z nich, to rolą sądu administracyjnego jest ocena, czy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia w sposób wystarczający rozważono i oceniono stanowiska osób kwestionujących to rozstrzygnięcie i czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób, a więc czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie mają cech dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r. sygn. II SA 941/98). Zatem w celu dokonania oceny zgodności przeprowadzonego postępowania scaleniowego z prawem konieczne jest prześledzenie procedury w kontekście uregulowań zawartych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r. II SA/Gl 226/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej zatem kolejności wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 u.s.w.g. postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2. Postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (ust. 2).

W niniejszej sprawie w wyniku analizy złożonych wniosków przez zainteresowanych właścicieli gospodarstw rolnych o wszczęcie postępowania scaleniowego, stwierdzono że łączny obszar gruntów objętych wnioskami stanowi 83,98% powierzchni obszaru scalenia. Spełniony został zatem warunek określony w art. 3 ust. 2 u.s.w.g.

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.w.g. wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać:

1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów;

2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów;

3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (ust.

2). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (ust. 3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 4).

Powyższe wymogi zostały zachowane w niniejszej sprawie. Starosta H. postanowieniem z dnia 5 stycznia 2017 r. wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, określając granice i powierzchnię obszaru scalenia, kto jest uczestnikiem scalenia (zał. nr 1), a także przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych - 30 czerwca 2019 r. Następnie postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. zwiększono łączny obszar obiektu scaleniowego (rozszerzono postępowanie scaleniowe). Pierwsze z wyżej wymienionych postanowień zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia, które odbyło się w dniu 16 stycznia 2017 r., natomiast drugie - w dniu 7 listopada 2017 r. i zostały one wywieszone na tablicach ogłoszeń w miejscach i terminach zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami.

Następnie, zgodnie z art. 9 ust. 1-3 i art. 10 ust. 1 i 2 u.s.w.g. Starosta przeprowadził w dniu 16 stycznia 2017 r. zebranie uczestników scalenia, podczas którego dokonano wyboru rady uczestników scalenia. Przed zebraniem na podstawie art. 49 k.p.a. Starosta dokonał obwieszczenia, którym zawiadomił uczestników scalenia o powyższym zebraniu. Obwieszczenie to zostało wywieszone w miejscach i terminach jak wyżej.

Przepis zaś art. 10 ust. 1 u.s.w.g. stanowi, że grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. Zgodnie z powołanym przepisem w dniu (...) grudnia 2016 r. Starosta upoważnił P.W. legitymującego się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii nr (...) w zakresie pkt 1,2,5 do wykonania prac geodezyjno - urządzeniowych na przedmiotowym obiekcie.

Nadto stosownie do wyżej powołanego przepisu art. 10 ust. 1 u.s.w.g., Starosta H. postanowieniem z dnia (...) czerwca 2017 r. powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów i opracowania projektu scalenia gruntów, a także opiniowania zastrzeżeń do projektu scalenia w 10-osobowym składzie. O czynności tej Starosta zawiadomił uczestników szkolenia w drodze obwieszczenia z tego samego dnia (art. 31 u.s.w.g. i art. 49 k.p.a.).

Kolejną czynnością podjętą w postępowaniu było określenie zasad szacunku gruntów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.w.g. uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2. Przepis art. 13 ust. 1 u.s.w.g. stanowi, że zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie (ust. 2). Każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego przysługuje jeden głos (ust. 3).

Stosownie do przepisu art. 49 k.p.a. i art. 31 u.s.w.g. Starosta obwieszczeniem z dnia 23 czerwca 2017 r. poinformował uczestników scalenia o zebraniu (i jego celu) wyznaczonym na dzień 6 lipca 2017 r. W związku z niespełnieniem warunku wynikającego z art. 13 ust. 2 u.s.w.g., tj. braku obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia, zebranie zostało zamknięte. Na zabraniu uczestników scalenia ustalonym w terminie II na dzień (...) lipca 2017 r. zwołanym obwieszczeniem z dnia (...) czerwca 2017 r. podjęło uchwałę w sprawie określenia zasad szacunku gruntów w prowadzonym postępowaniu. Za podjęciem uchwały zagłosowało 3/4 uczestników, a zatem zasady szacowania przyjęto zgodnie z art. 13 ust. 1-3 u.s.w.g.

Przepis art. 12 ust. 1 u.s.w.g. określa, że kolejną czynnością w postępowaniu scaleniowym jest ogłoszenie o wyniku oszacowania gruntów. Ów przepis stanowi, że wyniki oszacowania gruntów ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. Na zebraniu, o którym mowa w ust. 1, oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (ust. 2). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (ust. 3).

I tak obwieszczeniem z dnia (...) października 2017 r. Starosta zawiadomił uczestników scalenia o zwołanym na dzień 28 listopada 2017 r. zebraniu, którego celem będzie ogłoszenie i wyłożenie wyników oszacowania gruntów objętych postepowaniem scaleniowym. Obwieszczenie to zostało wywieszone zgodnie z art. 31 us.w.g. i art. 49 k.p.a.

Następnie w dniu (...) listopada 2017 r. odbyło się przedmiotowe zebranie, w którym wzięło udział 28 uczestników scalenia. Na zebraniu ogłoszono wyniki oszacowania, wskazując, że oszacowania dokonano zgodnie z uprzednio przyjętymi zasadami szacunku gruntów. Ponadto poinformowano uczestników, że wyniki oszacowania zostaną udostępnione w dniach (...) listopada - (...) grudnia 2017 r. oraz że w okresie wyłożenia projektu mogą składać zastrzeżenia do dokonanego szacunku.

Jednocześnie stosownie do art. 13 ust. 1 u.s.w.g. Starosta ww. obwieszczeniem z dnia (...) października 2017 r. zawiadomił uczestników scalenia o zwołaniu zebrania w dniu (...) grudnia 2017 r. na godz. 10.00 (termin I) oraz na godz. 11.00 (termin II), celem podjęcia przez uczestników postępowania scaleniowego uchwały wyrażającej zgodę na dokonany szacunek gruntów. Stosownie do art. 31 u.s.w.g. i art. 49 k.p.a. obwieszczenie to zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń zgodnie z wymogami ustawowymi. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 13 ust. 1 u.s.w.g. zgodę na dokonany szacunek gruntów uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie (ust. 2). Każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego przysługuje jeden głos (ust. 3).

Uchwałą z dnia (...) grudnia 2017 r., wymaganą ustawowo większością 3/4 głosów obecnych na zebraniu uczestników scalenia zorganizowanym w drugim terminie (ze względu na obecność na I terminie mniej niż połowy uczestników scalenia), podjęto uchwałę wyrażającą zgodę na dokonany szacunek. Tym samym na podstawie art. 13 ust. 1-3 u.s.w.g. uchwałę przyjęto w sposób odpowiadający prawu.

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2018 r. poinformowano o datach zebrań ogólnych uczestników scalenia, na których przewidziano zapoznanie uczestników z powierzchnią i wartości ich gruntów oraz zebrania informacji odnośnie preferencji lokalizacyjnych nowych gruntów. Zawiadomienie wywieszono na tablicach ogłoszeń. W dniach (...)-(...) marca, (...)-(...) marca oraz (...)-(...) kwietnia 2018 r., uczestnicy scalenia zapoznali się z wartością szacunkową ich gruntów i części składowych oraz złożyli życzenia co do przyszłej lokalizacji ekwiwalentów.

Kolejnym zawiadomieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r. organ poinformował o dacie zebrania ogólnego uczestników scalenia gruntów, na którym miało nastąpić zapoznanie ich ze wstępnym projektem scalenia gruntów. Zawiadomienie to wywieszone zostało w dniach od (...) do (...) sierpnia 2018 r. na tablicach ogłoszeń.

Przepis art. 23 ust. 2 u.s.w.g. określa, że projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia. Przy czym, w myśl art. 22 ust. 2 u.s.w.g. przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów biorą udział, z głosem doradczym, członkowie komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1.

Starosta obwieszczeniem z dnia (...) października 2018 r. zwołał kolejne zebranie na dzień (...) listopada 2018 r. w celu okazania projektu scalenia gruntów uczestnikom scalenia. Obwieszczenia dokonano zgodnie z art. 49 k.p.a. i art. 31 u.s.w.g.

Na zebraniu w dniu (...) listopada 2018 r. uczestnicy zebrania zostali zaznajomieni z projektem zasad objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz ze szczegółami projektu scalenia oraz zasad objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Nadto zostali poinformowani o prawie składania zastrzeżeń do projektu scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu.

Następnie do projektu scalenia gruntów wpłynęło 10 zastrzeżeń poszczególnych właścicieli gruntów objętych projektem scalenia. Starosta na podstawie art. 25 ust. 1 u.s.w.g. zawiadomił uczestników scalenia, że w dniu 17 stycznia 2019 r. odbędzie się posiedzenie Komisji, która będzie opiniowała doradczo zastrzeżenia do projektu. Przepis art. 24 ust. 2 u.s.w.g. określa, że zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1. Przy czym zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.w.g. opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji.

I tak w dniu (...) stycznia 2019 r. komisja pełniąca funkcje doradcze zaopiniowała wszystkie wniesione w ustawowym terminie zastrzeżenia do projektu scalenia, czego dowodem są poszczególne protokoły z posiedzeń komisji. Komisja część zastrzeżeń zaopiniowała pozytywnie, część zaś negatywnie.

W dniu (...) lutego 2019 r.r. Starosta na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.w.g. posiłkując się opiniami komisji pełniącej funkcje doradcze dokonał rozstrzygnięcia wniesionych zastrzeżeń i następnie zawiadomił na podstawie art. 26 u.s.w.g., że w dniach (...)-(...) marca 2019 r. okazane zostaną uczestnikom scalenia zmiany wprowadzone do projektu scalenia gruntów powstałe w wyniku rozpatrzenia złożonych zastrzeżeń.

Obwieszczeniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Starosta działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 4 oraz art. 31 u.s.w.g. zwołał zebranie wyznaczone na dzień (...) kwietnia 2019 r. w celu odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Jednocześnie obwieszczeniem z tej samej daty Starosta zawiadomił uczestników scalenia, stosownie do treści art. 10 k.p.a., o możliwości wglądu w dokumentacje postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że prowadząc niniejsze postępowania scaleniowe Starosta dochował wymogów określonych w ustawie o scaleniu i wymianie gruntów. Uczestnikom scalenia zapewniono czynny udział w postępowania, określili oni zasady szacunku gruntów, wyniki oszacowania zostały publicznie przedstawione oraz wyrażona została zgoda na dokonany szacunek. Następnie członkowie komisji wzięli udział w komisji pełniącej funkcje doradcze, którzy też zaopiniowali wszystkie zastrzeżenia do projektu scalenia. Starosta umożliwił uczestnikom wnoszenie zastrzeżeń do projektu scalenia, a następnie zgodnie z wymogami u.s.w.g. dokonał ich oceny.

Sąd pragnie też stwierdzić, że wydana w wyniku przeprowadzonego postępowania decyzja Starosty (...) kwietnia 2019 r. spełnia wymogi określone w art. 27 u.s.w.g. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.s.w.g. projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. W niniejszej sprawie wzięło udział 228 uczestników scalenia. Tymczasem wpłynęło 10 zastrzeżeń do projektu scalenia, z czego znaczna część - jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty została uwzględniona.

Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 4 u.s.w.g. ww. decyzja Starosty zawiera niezbędne - poza wymienionymi w k.p.a. - elementy, tj. określa obszar scalenia lub wymiany gruntów, terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1, a także przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze, Sąd pragnie raz jeszcze przypomnieć, że jego rolą przy badaniu legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie jest ocena o słuszności przyjętych rozwiązań scaleniowych pod względem merytorycznym. Sąd ma obowiązek jedynie zbadać, czy decyzje wydano w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Jednocześnie należy podkreślić, że z uwagi na fakt, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, a organ powiatu prowadzący postępowanie korzystając z pewnej swobody dokonuje optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu w miarę możliwości interesów wszystkich uczestników scalenia, decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005 r.,

II OSK 123/05, Lex nr 196671).

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 25 pkt 1 u.s.w.g. Jak trafnie wskazał Wojewoda, w toku prowadzonego postępowania zawiadomieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. Starosta H. poinformował, że w dniu (...) stycznia 2019 r. odbędzie się posiedzenie Komisji, na którym zaopiniowane zostaną wniesione zastrzeżenia do projektu scalenia (k. 1470 akt organu I instancji). Zgodnie z protokołem obrazującym powyższe czynności, zgłoszone zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów zostały zbadane i rozpatrzone, w tym zastrzeżenie wniesione przez skarżącego dotyczące przeprojektowania granicy między działkami numer (...),(...),(...) we wsi K. (k.1486 akt organu I instancji). Komisja nie uwzględniła uwag i zaproponowała pozostawienie projektu szczegółowego bez zmian. W protokole stwierdzono także, że K.I. pełnomocnik skarżącego (Rep. A nr (...) z dnia (...) października 2018 r.) nie zgadza się z propozycją Komisji i podtrzymuje swoje zastrzeżenie. Nadto stwierdzono, że odmówił on złożenia podpisu. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż K.I. jako pełnomocnik skarżącego osobiście uczestniczył w opiniowaniu wniesionych zastrzeżeń przez skarżącego, a Komisja zbadała wniesione zastrzeżenie i zaopiniowała je negatywnie. Powyższe wskazuje, że zarzut skarżącego w powyższym zakresie nie jest trafny.

Zgodnie zaś z zapisami art. 24 ust. 2 u.s.w.g., które określają, że zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 - Starosta H. dokonał rozpatrzenia zastrzeżeń wniesionych przez uczestników scalenia oraz zaproponowanych przez Komisję opiniującą zmian projektu scalenia gruntów na obiekcie, a postanowienie wraz z opisem rozpoznanych zastrzeżeń zawarł w protokołach z dnia (...) lutego 2019 r. oraz (...) kwietnia 2019 r. Na stronie 1 protokołu z dnia (...) lutego 2019 r. w pkt 4 Starosta H. postanowił: "W sprawie zastrzeżenia S.I. po zapoznaniu się z projektem scalenia oraz opinią Komisji doradczej należy projekt scalenia gruntów pozostawić bez zmian" (k. 1516 akt organu I instancji).

Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 26 u.s.w.g., który wymaga, by każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, ponownie zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom - należy stwierdzić, iż przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy wniesione zastrzeżenia przez uczestnika scalenia zostaną przez starostę uwzględnione. Z wyżej przetoczonych ustaleń wynika, iż wniesione przez skarżącego zastrzeżenia do projektu scalenia nie zostały przez Starostę H. uwzględnione, a co za tym idzie nie było zmian w projekcie scalenia w zakresie gospodarstwa nr 16007, będącego własnością skarżącego, dlatego też wskazane przepisy nie mają zastosowania w odniesieniu do konkretnego przypadku.

Jeśli chodzi zaś o zarzut niestworzenia korzystnych warunków gospodarowania, to podnieść należy za Wojewodą, że zarówno z dokumentacji scaleniowej, jak i wyjaśnień Starosty H. zawartych w piśmie z dnia (...) maja 2019 r. wynika, że wyznaczając granice działek geodeta-projektant miał na celu racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów poprzez dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji i dróg. Poszerzenie niektórych dróg wiejskich pociągnęło za sobą potrzebę regulacji granic działek. W ww. dokumentacji zostało wykazane, iż działki numer: (...) i (...) o łącznej powierzchni 1,0800 ha, otrzymały w wyniku scalenia odpowiednio numery: (...) i (...) i łączną powierzchnię 1,0626 ha. Różnica w powierzchni została potrącona na uregulowanie szerokości dróg wiejskich. Gospodarstwo nr (...), którego właścicielem jest skarżący, miało przed scaleniem powierzchnię 6,8651 ha o wartości 167892,04. W wyniku scalenia wydzielony został ekwiwalent o powierzchni 7,0213 ha i wartości 167899,80. Różnica w powierzchni wynosi 2,275%, natomiast różnica w wartości wynosi 0,005%. Z powyższego wynika, że zostały zachowane wymogi wynikające z art. 8 ust. 1 i 2 u.s.w.g.

Reasumując Sąd stwierdza, że przyjęte wyżej rozwiązania wbrew twierdzeniom skarżącego spełniają warunek wynikający z art. 1 u.s.w.g. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły przesłanki, jakimi kierowały się dokonując przeprojektowania działek należących do skarżącego. Ocena ta nie miała charakteru dowolnej. Zważyć przy tym należy, iż specyfika postępowań scaleniowych zasadniczo zawsze prowadzi do co najmniej pewnego niezadowolenia lub chociażby dezaprobaty niektórych uczestników. Pula nieruchomości objęta scaleniem jest ograniczona i zawsze będzie miała miejsca taka sytuacja, w której jakiś uczestnik postępowania otrzyma inne grunty niż wcześniej posiadane uznając, że nowo przydzielane grunty nie odpowiadają tym wcześniejszym, względnie nowy kształt dotychczas posiadanych gruntów, choć może racjonalny z punktu widzenia projektanta, nie będzie mu odpowiadał. Postępowanie scaleniowe jest wprawdzie jednym postępowaniem administracyjnym, ale w istocie jest to postępowanie niezmiernie złożone. W przypadku projektu scalenia gruntów dokonywanie nawet pojedynczych zmian w już sporządzonym projekcie pociąga za sobą daleko idące dalsze zmiany. Podkreślenia wymaga, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., II SA/Gl 226/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd pragnie przy tym podkreślić, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasad wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1538/11, z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04, z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt II SA 289/98 oraz z dnia 11 września 1998 r. sygn. akt U SA 941/98, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego, w szczególności zarzutu naruszenia przepisów wyartykułowanych przez skarżącego w skardze.

W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.