II SA/Bk 560/16, Zakres władztwa planistycznego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2165428

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 listopada 2016 r. II SA/Bk 560/16 Zakres władztwa planistycznego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sędziowie NSA: Mieczysław Markowski, Anna Sobolewska-Nazarczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi M. J. i K. J. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. nr XII/94/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniowskiej) w Białymstoku

1.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisu § 31 ust. 3 pkt 7 w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym (...);

2.

zasądza od Rady Miejskiej Białegostoku solidarnie na rzecz skarżących M. J. i K. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 30 maja 2011 r. Rada Miejska Białegostoku podjęła uchwałę nr XII/94/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w Białymstoku. W planie ustalono m.in.: § 31 ust. 1 - teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1.1U przeznacza się pod usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną;

§ 31 ust. 3 pkt 7 - na terenie 1.1U od strony terenu 2.1MN.ZP (zabudowa jednorodzinna) należy zrealizować pas zieleni izolacyjnej o szerokości min. 10 m.

W dniu 31 maja 2016 r. M. i K. J. wezwali Radę Miasta Białegostoku - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej jako u.s.g. - do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą w zakresie w jakim jej regulacje dotyczą działki nr (...). Zdaniem wzywających, faktycznie uniemożliwiono racjonalną zabudowę i zagospodarowanie tej działki o szerokości 17 m, bowiem zaprojektowano na niej pas zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 10 m. Zarzucili naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez bezzasadne przeznaczenie części ich działki na cel publiczny bez formalnego wywłaszczenia; "naruszenie art. 1 ust. 1 i 2" poprzez zmianę przeznaczenia ich działki (docelowo miała być pod zabudowę jednorodzinną); naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako ustawa planistyczna) i faktyczne uniemożliwienie zagospodarowania ich działki włącznie z zakazem urządzania miejsc postojowych, trwałego ogrodzenia, umieszczania pylonu reklamowego; naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku; naruszenie art. 14 ust. 5 i art. 16 ustawy planistycznej w związku § 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wskazali, plan nie uwzględnia powstania z działki nr (...) dwóch działek tj. nr (...) i (...), co miało miejsce przed jego uchwaleniem. Także zarzucili naruszenie art. 46, 47, 50 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - w związku ze zmianą przeznaczenia terenu z zabudowy jednorodzinnej na usługową. Zdaniem wzywających, doszło do naruszenia zasady równości i proporcjonalności zagwarantowanych Konstytucją RP. Zażądali przesunięcia pasa izolacyjnego zieleni o szerokości minimum 10 metrów z terenu działki nr (...) na działkę nr (...) tj. tam, gdzie ich zdaniem właściwie powinien być posadowiony lub ewentualnie - uchylenia planu w całości.

Rada Miejska Białegostoku nie ustosunkowała się do wezwania.

M. i K. J. złożyli w dniu 27 lipca 2016 r. skargę na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. i wnieśli o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: art. 3 i 4 ustawy planistycznej; art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej poprzez sprzeczność rysunku oraz części tekstowej planu z ustaleniami Studium; art. 14 ust. 2 ustawy planistycznej wskazując, że "integralną częścią uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu"; art. 14 ust. 5 i art. 16 ustawy planistycznej w związku z § 10 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 6 ustawy planistycznej; art. 1 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej; art. 2, art. 21 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP; art. 46, 47, 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku ze zmianą przeznaczenia terenu z zabudowy jednorodzinnej na usługową.

W uzasadnieniu skargi wywiedli, że zaskarżona uchwała w sposób niedający się usprawiedliwić uprawnieniami władczymi gminy ogranicza ich prawo własności do działki nr (...) poprzez zaprojektowanie na niej pasa izolującego zieleni szerokości minimum 10 metrów do obsługi inwestycji na działce nr (...). Tymczasem przeznaczenie w uchwalonym planie działki nr (...) na funkcje usługowe - na skutek uwzględnienia wniosku właściciela tej działki - nie może odbywać się kosztem obciążenia ich działki. W ocenie Skarżących:

- ma miejsce niezgodność obszaru objętego planem z obszarem wskazanym w uchwale intencyjnej nr XXXII/358/04 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 6 grudnia 2004 r. oraz z obszarem wskazanym w Studium; ich zdaniem dowodzi tego: załącznik graficzny do Studium oraz pismo z dnia 26 stycznia 2007 r. znak (...) z Urzędu Miejskiego Wydziału Planowania skierowane do M. J. Jak wskazali, w tych dokumentach wyraźnie wskazano na objęcie planem ulicy D. oraz dowodzą one naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania aktów planistycznych co, zgodnie z art. 28 ustawy planistycznej, powoduje nieważność uchwalonego planu;

- zachodzi niezgodność przeznaczenia obszaru 1.1U objętego planem z przeznaczeniem tego terenu w Studium. Powołali się na: decyzję nr (...) z dnia (...) września 2007 r. z załącznikiem graficznym przeznaczającą teren działki nr (...) pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z obiektami towarzyszącymi tj. gospodarczymi i garażowymi oraz na pismo z dnia 26 stycznia 2007 r. znak (...). Jak wyjaśnili, skoro uzasadnieniem dla powstania terenu 1.1U na wniosek właściciela działki (...) była ochrona obszarów mieszkaniowych od hałasu ze zbiegu ulic J. P. i K. (...) M., to w jakim celu na działce nr (...) zaprojektowano pas izolujący zieleni - przecież, jak wskazali, w decyzji nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. o pozwoleniu na budowę myjni stwierdzono, iż projektowana inwestycja w żaden sposób nie utrudni funkcjonowania nieruchomości sąsiednich. Nadto teren u zbiegu ulic J. P. i K. (...) M. jest oddzielony od terenów mieszkaniowych działką o nr (...) będącą własnością Skarbu Państwa.

Zdaniem Skarżących, naruszenie ich prawa własności nastąpiło również poprzez nieuwzględnienie podziału działki nr (...) i nienaniesienie zmian wynikających z podziału na materiał planistyczny. Skutkowało to brakiem analizy terenu pod kątem ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki nr (...). Jak wskazali, nie dość że mapa przyjęta do opracowania planu była nieaktualna, to dodatkowo zawierała błędy. Teren położony wzdłuż rzeki B. oznaczony na planie 3.2ZP,Zz, zgodnie z decyzją zezwalającą na realizację kolektora ciepłowniczego dla MPEC w B. z dnia (...) czerwca 1986 r. znak (...) oraz z pismem znak (...), zostały wyłączone z produkcji rolniczej. W związku z powyższym teren pod kolektorem ciepłowniczym nie może być oznaczony jako teren pod zieleń urządzoną, a powinien być oznaczony jako teren inwestycyjny. Skarżący wywiedli też, że w uchwalonym planie żadna z działek leżących wzdłuż ulicy D. nie otrzymała nakazu urządzania pasa zieleni izolującej, nie została użyta jako uzupełnienie inwestycji na działce (...) oraz możliwa jest ich zabudowa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zaskarżony plan był już przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 719/15 i Sąd skargę oddalił nie stwierdzając istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, jak też oceniając zgodność planu (w części tekstowej i graficznej) ze Studium oraz bezpodstawność zarzutu sporządzenia planu na nieaktualnej mapie. Organ wyjaśnił, że lokalizacja zabudowy usługowej miała na celu zabezpieczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przed hałasem od strony A. J. P., zaś zaprojektowany pas zieleni izolacyjnej ma nadto uchronić zabudowę mieszkaniową od zabudowy usługowej. Zdaniem organu, pas izolacyjny nie wyklucza swobody prowadzenia działalności gospodarczej na działce Skarżących (istnieje możliwość realizacji zabudowy usługowej). Realizacja tego pasa może być wliczona do bilansu terenu biologicznie czynnego, który należy przewidzieć na każdej działce budowlanej. Zwrócono uwagę na konieczność zaprojektowania korytarza ekologicznego sąsiadującego z rzeką B. Podkreślono, że pozwolenie na budowę myjni samochodowej na działce nr (...) zostało wydane w dniu (...) marca 2011 r., tj. przed uchwaleniem planu. Żaden z dostępnych materiałów graficznych nie potwierdza też faktu, że uchwała intencyjna miała większy zakres niż granica uchwalonego planu. Wskazano, że działka nr (...) - zgodnie ze Studium - częściowo położona jest na terenie niezabudowanym do utrzymania i przekształceń, zaś częściowo w systemie przyrodniczym miasta i dlatego jest wykluczona spod zabudowy oraz stanowi teren zieleni urządzonej, zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. W planie jest to teren oznaczony częściowo jako 1.1U oraz częściowo jako 3.2ZP,Zz. Posiadana przez Skarżących decyzja o warunkach zabudowy nie uwzględnia okoliczności, które powinien uwzględniać plan miejscowy. W kwestii treści pisma z dnia 26 stycznia 2007 r. organ wskazał, że w dniu jego sporządzania nie była dostępna mapa akustyczna miasta, dlatego o konkretnych rozwiązaniach można było mówić dopiero przy zapoczątkowaniu procesu opinii i uzgodnień. Materiały planistyczne zostały sporządzone jako aktualne na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnień tj. na dzień 5 maja 2010 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego). Odnośnie niewidocznej linii podziału między działkami nr (...) wskazano, że niewidoczność ta jest spowodowana nałożeniem koloru, natomiast fakt podziału działki został uwzględniony. Wskazano, że sieć cieplna MPEC została wybudowana przed podjęciem uchwały, w której sankcjonuje się istniejący jej przebieg, dopuszczając modernizację i przebudowę na terenie 3.2 ZP,Zz.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim przewidują (w tekście i na rysunku planu) pas zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 10 m na działce Skarżących nr (...) stanowią nadużycie gminnego władztwa planistycznego. Skarga została też prawidłowo wniesiona pod względem formalnym. Skarżący wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, a wobec nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie - złożyli skargę w terminie sześćdziesięciu dni od wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała z dnia 30 maja 2011 r. nr XII/94/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. Jana Pawła II do ul. Antoniukowskiej) była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bk 719/15 ze skargi A. M. - współwłaścicielki działki nr (...). Skarga ta została oddalona.

Zarówno skarga w sprawie II SA/Bk 719/15, jak i skarga w sprawie niniejszej zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), dalej jako u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 101 ust. 2).

Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. jest zgodne co do tego, że mimo oddalenia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość ponownej jej kontroli, ale wyłącznie w granicach interesu prawnego innego skarżącego. Innymi słowy, sąd w innej sprawie może orzekać w granicach interesu prawnego innego niż interes skarżącego, którego skargę oddalił (vide wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., II OSK 2770/14 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Podkreślić jednak trzeba, że sąd orzekający później, ze skargi innego podmiotu, jest związany oceną pierwszego składu orzekającego dotyczącą aspektów procedury planistycznej odnoszących się do ogółu adresatów. Zatem sformułowanie art. 101 ust. 2 u.s.g. "gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił" rozumieć należy w ten sposób, że chodzi o "sprawę" indywidualnych interesów lub uprawnień, a nie sprawę samej uchwały" (zob. wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Bk 964/12, CBOSA).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., tj. w brzmieniu tego przepisu z dnia uchwalenia zaskarżonego planu), dalej powoływanej jako ustawa planistyczna, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Jak wynika expressis verbis z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej (w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) podstawę do unieważnienia uchwały stanowi każde naruszenie zasad, zaś w odniesieniu do trybu postępowania, tylko naruszenie istotne. Dodać należy, że tryb sporządzania planu to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu to merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (vide np. wyrok z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Bk 994/13, CBOSA).

W sprawie II SA/Bk 719/15 Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu (art. 14 ust. 1, art. 17-20 ustawy planistycznej), bowiem: podjęto uchwałę intencyjną, której obszar nie jest niezgodny z obszarem objętym planem uchwalonym w dniu 30 maja 2011 r.; zachowano sekwencję czynności planistycznych; oceniono brak potrzeby ich powtarzania mimo uwzględnienia uwag do planu; nie stwierdzono również naruszenia właściwości organów planistycznych. Z akt administracyjnych wynika też, że rozpatrzono zgłaszane wnioski i uwagi wydając stosowne zarządzenia wraz z ich uzasadnieniem co do każdej uwagi i wniosku. Skarżący nie zgłaszali w toku procedury planistycznej ani wniosków po wyłożeniu uchwały intencyjnej, ani uwag po wyłożeniu projektu planu, jak też nie brali udziału w dyskusji publicznej nad projektowanymi rozwiązaniami, która to dyskusja odbyła się w dniu 23 maja 2011 r. W zakresie dochowania trybu procedury planistycznej brak jest zatem podstaw do ponownej kontroli legalności kwestionowanej uchwały.

Natomiast skład orzekający dostrzegł naruszenie zasad sporządzania planu. Zasady te należy wiązać z zawartością merytoryczną planu tj. przewidzianymi w nim ustaleniami. W kształcie uchwalonym a dotyczącym działki nr (...) prowadzą one do nadużycia władztwa planistycznego i stanowią zbyt daleko idącą, nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności Skarżących.

Uzasadniając uwzględnienie skargi wyjść należy od wskazania, że legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. została uzależniona od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Naruszenie to powinno polegać na tym, że związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego a rozwiązaniami przyjętymi w zaskarżonej uchwale sprowadza się do ograniczenia, zniesienia lub uniemożliwienia realizacji indywidualnych uprawnień skarżącego. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., jeśli ma prowadzić do uwzględnienia skargi, powinno być obiektywne tzn. powinno polegać na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, CBOSA). W przypadku uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi następuje, gdy naruszenie przepisów przekroczy granice tzw. władztwa planistycznego czyli prawa gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. W sytuacji gdy dochodzi do nadużycia tych granic (gdy w sposób nieuzasadniony przedkładany jest interes publiczny nad prywatnym wynikającym np. z prawa własności), ustalenia planu podlegają eliminacji z obrotu prawnego. Inaczej rzecz ujmując, samodzielność gminy i możliwość ingerencji w prawa prywatne powinna odbywać się w granicach określonych prawem. Choć nie zawsze musi być zgodna z oczekiwaniami indywidualnych podmiotów, to nie powinna prowadzić do arbitralnego zarządzania prawem tych podmiotów. Korzystanie z władztwa planistycznego nie może następować z przekroczeniem granic porządku prawnego, co wbrew prawu nastąpiło w sprawie niniejszej.

W przedłożonym Sądowi wraz z aktami administracyjnymi tekście ujednoliconym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Białegostoku (uchwała nr XX/256/99 z dnia 29 listopada 1999 r., wielokrotnie zmieniana, ostatnio uchwałą z dnia 8 września 2008 r. nr XXXI/373/08) oraz w Prognozie odziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nawiązującej do wyrysu ze Studium) - teren, na którym położona jest działka nr (...) oznaczono jako 8.4 (Strefa 8): "obszar do zabudowy mieszkaniowej i usługowej". Organ w odpowiedzi na skargę ocenił, że w Studium oznaczono ten teren jako "niezabudowany do utrzymania i przekształceń". Jak wskazał Sąd w sprawie II SA/Bk 719/15, zaakceptowane w Studium "przekształcenie" tego obszaru w przyszłym planie miejscowym mogło dotyczyć zarówno przeznaczenia go jako usługowego jak i jednorodzinnego (to ostatnie miało miejsce w stosunku do działki nr (...), na której częściowo dopuszczono zabudowę jednorodzinną i ten aspekt Sąd w sprawie II SA/Bk 719/15 Sąd ocenił jako zgodny z prawem). Innymi słowy, obszar na którym znajduje się działka Skarżących mógł zostać przeznaczony pod zabudowę także usługową, co de facto w planie nastąpiło i w tym zakresie niezgodność ze Studium nie występuje. Nie zmienia tego faktu wydanie w 2007 r. dla ówczesnej działki nr (...) decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej. Taka decyzja nie może przesądzać o przyszłych ustaleniach planu miejscowego i w tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu planistycznego.

W zaskarżonym planie działka Skarżących nr (...) jest częściowo położona na terenie oznaczonym symbolem 1.1U "usługi wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną" (§ 31 ust. 1) a częściowo na terenie 3.2ZP,Zz: "zieleń urządzona o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych" (§ 38 ust. 1). Z treści § 31 ust. 3 pkt 7 planu wynika, że od strony terenu 2.1MN,ZP (zabudowa jednorodzinna), należy na terenie 1.1U zrealizować pas zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 10 m. Według słowniczka planu: "zieleń urządzona" to tereny pokryte roślinnością, świadomie kształtowaną przez człowieka, przeznaczone na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, sportowe, estetyczne, o charakterze parkowym lub jako zieleń towarzysząca przy obiektach budowlanych" (§ 2 ust. 1 pkt 19). Z kolei "zieleń izolacyjna" to zieleń pełniąca funkcje ochronne, ograniczająca rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń i hałasu, występująca w formie zróżnicowanych nasadzeń (w tym zimozielonych) drzew i krzewów, stanowiącą pas zwartej zieleni wysokiej oddzielający funkcjonalnie i optycznie obiekty uciążliwe od terenów sąsiednich (§ 2 ust. 1 pkt 20).

Z dotychczasowych rozważań i analizy zapisów planu zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej wynika, że na terenie 1.1U plan przewiduje realizację zabudowy usługowej wraz z zielenią urządzoną, której to zieleni - z uwagi na usługowy charakter terenu - w tym konkretnym przypadku należałoby przypisać funkcję towarzyszącą obiektom budowlanym. A zatem, co należy podkreślić, zieleń na terenie 1.1U ma pełnić funkcję towarzyszącą a nie dominującą. Podobnie słowniczek określa "zieleń izolacyjną" - jako zieleń funkcyjną, zabezpieczającą a nie jako główny sposób zagospodarowania terenu. Dodać należy na potwierdzenie powyższego, że w zaskarżonym planie teren o zieleni dominującej został oznaczony inaczej, bo jako 3.2,ZP,Zz (zieleni urządzonej parkowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi na potencjalnych terenach zalewowych) i 3.1,ZP,Zz (urządzonej o charakterze ekstensywnym).

Dalej wskazać trzeba, że wydane w dniu (...) marca 2011 r., a więc przed uchwaleniem planu, pozwolenie na budowę budynku usługowego na działce nr (...) w zasadzie przesądziło usługowy jej charakter, który w planie zatwierdzono. Do obszaru 1.1U włączono także część działki nr (...) (która powstała z wcześniejszego niż plan podziału działki nr (...) na (...) i (...)). Nie może przy tym ujść uwadze, że zrealizowana na działce nr (...) myjnia samochodowa jest wyjątkiem, jeśli chodzi o ten rodzaj zabudowy na obszarze objętym planem. W § 18 planu zakazano bowiem na całym tym obszarze lokalizacji usług typu: warsztaty samochodowe, garaże "blaszaki", wolnostojące wieże i słupy, obiekty obsługi komunikacji (stacje paliw, stacje obsługi pojazdów, myjnie, parkingi dla pojazdów o masie całkowitej powyżej 3,5 t), tymczasowe obiekty budowlane z wyjątkami w postaci np. kiosków, sezonowych ogródków gastronomicznych.

W powyżej opisanych okolicznościach, gdy plan akceptuje status quo na działce nr (...) (w większości usługowa), de facto przeznacza działkę nr (...) również w części pod zabudowę usługową (zgodnie, jak wyżej wskazano, ze Studium), a także w sytuacji, gdy zieleń urządzona i izolacyjna na terenie 1.1U (a więc także w części na działce nr (...)) ma pełnić funkcje uzupełniające i towarzyszące - uzasadnione jest oczekiwanie Skarżących, aby mogli zrealizować na swojej działce nr (...) zabudowę usługową. Tymczasem analiza rysunku planu z uwzględnieniem stanu faktycznego (w terenie) oraz wymiarów działki nr (...) uprawnia do wniosku, że przy szerokości tej działki wynoszącej 17 m przewidziany na niej pas zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 10 m pozostawia pod zabudowę usługową pas zaledwie 7 m (maksymalnie). Innymi słowy, na działce nr (...), na której i w Studium, i w planie dopuszczono zabudowę usługową lub mieszkaniową, zamiast możliwości tej zabudowy przewidziano jako dominantę pas zieleni.

Zdaniem Sądu, powyższe działanie stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Zgodzić się należy ze Skarżącymi, że realizacja zamiaru ochrony zabudowy jednorodzinnej przed rozprzestrzenianiem się hałasu i zanieczyszczeń od strony ruchu ulicznego na ulicy J. P. oraz przed uciążliwościami ze strony istniejącej na działce nr (...) myjni samochodowej odbyła się kosztem prawa własności, w tym prawa do zabudowy i zagospodarowania działki nr (...).

Przede wszystkim nierówno potraktowano właścicieli działek nr (...) i (...), ale także nr (...). Umożliwiono realizację zapisów Studiów i planu na działce nr (...) (zabudowa usługowa) i działce nr (...) (zabudowa częściowo jednorodzinna - vide uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Bk 719/15), wykluczając faktyczną możliwość zabudowy usługowej działki nr (...). Zgodnie z przepisami o warunkach technicznych odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną to 4 m lub 3 m w zależności od tego, czy ściana posiada otwory okienne lub drzwiowe, zaś przy granicy lub w odległości 1,5 m od tej granicy - zabudowa jest dopuszczalna tylko gdy przewiduje to plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Skoro zatem na działce nr (...) po wykonaniu pasa zieleni izolacyjnej pozostawiony będzie do zagospodarowania pas szerokości zaledwie około 7 m, zaś plan na tym terenie (1.1U) nie przewiduje zabudowy po granicy, faktyczna możliwość zabudowy usługowej tej działki jest mało prawdopodobna. Stanowisko organu o możliwości realizacji takiej zabudowy w granicach wskazanych w planie nieprzekraczalną linią zabudowy nie znajduje racjonalnego potwierdzenia.

Zauważyć należy, że zaskarżony plan przez "usługi" rozumie "zaspokajanie potrzeb ludności w tym funkcje z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, oraz wytwórczości drobnej tj. wytwarzanie produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego np. krawiec, szewc, jubiler" (§ 2 ust. 1 pkt 17). W świetle jednak zakazu lokalizacji na obszarze planu określonych obiektów (§ 18 - warsztatów, wież i słupów, obiektów obsługi komunikacji, tymczasowych obiektów budowlanych z określonymi wyjątkami w postaci obiektów tymczasowych towarzyszących imprezom masowym i kiosków) oraz z uwagi na opisane wyżej ograniczenia wynikające z przepisów technicznych należy stwierdzić, że na możliwej do zadysponowania pod zabudowę powierzchni działki nr (...) można by rozważać jedynie lokalizację kiosku, tymczasowego obiektu służącego imprezie masowej lub nośnika reklamowego, jednakże z wykluczeniem budynku drobnousługowego w rozumieniu wyżej wskazanym z uwagi na ograniczenia techniczne. Zdaniem Sądu, taka ingerencja w prawo własności, w porównaniu do dopuszczonego w planie sposobu zagospodarowania gruntów sąsiednich (zwłaszcza działki nr (...)) - nie daje się zaakceptować.

Nadto zauważyć należy, że wprowadzenie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 10 m na terenie działki nr (...) de facto prowadzi do objęcia tej działki podwójnym ograniczeniem zabudowy: z jednej strony ograniczenie to wynika z jej częściowego przeznaczenia pod teren 3.2ZP,Zz (wykluczony spod zabudowy) oraz tę samą funkcję osiąga się wspomnianym pasem izolacyjnym. Faktycznie zatem z działki niezabudowanej przeznaczonej do przekształceń w zabudowę mieszkaniową lub usługową (Studium), z przeznaczeniem ustalonym w planie jako usługowe - pozostawia się działkę bez realnej możliwości zabudowy usługowej, jeśli uwzględni się przepisy budowlane techniczne.

Nie może też ujść uwadze, że na stronie 28 Prognozy oddziaływania na środowisko wskazuje się na przekroczenia na terenie objętym planem dopuszczalnego poziomu hałasu drogowego nie tylko od strony ulicy J. P., ale też od strony ulicy A. Tymczasem pas zieleni izolacyjnej został przewidziany wyłącznie na terenie 1.1U i wyłącznie na działce Skarżących. Uprawnia to do wniosku o incydentalnym, noszącym cechy arbitralności rozwiązaniu w § 31 ust. 3 pkt 7 planu, a nie - jak tłumaczy organ - o rozwiązaniu będącym wynikiem szerszej koncepcji zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, takie działanie jest niedopuszczalne, stanowi nadużycie władztwa planistycznego, narusza prawo własności skarżących, w tym wynikające z niego prawo do zabudowy (art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej) oraz sprzeciwia się konstytucyjnym zasadom równości i proporcjonalności (art. 32, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ustalenie planu zawarte w § 31 ust. 3 pkt 7 nastąpiło zatem bez należytego rozważenia (wyważenia) konsekwencji tego rozwiązania dla interesu prywatnego Skarżących. Podlegało zatem wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Na marginesie można jedynie wskazać, że organ planistyczny dla zrealizowania założonego celu ochrony zabudowy mieszkaniowej przed hałasem komunikacyjnym i uciążliwościami zabudowy usługowej powinien poszukać innego technicznego rozwiązania tego zagadnienia (umieszczenie pasa zieleni izolacyjnej w innym miejscu, ekrany dźwiękochłonne).

Odnośnie zarzutów podjęcia działań planistycznych na nieaktualnych dokumentach kartograficznych zauważyć należy, że organ planistyczny - jak wskazuje - zadysponował mapami z 2007 r. i z 2010 r., następnie aktualizowanymi, które zostały mu udostępnione przez Służby Geodezyjne i Kartograficzne. We własnym zakresie nie mógł tych map zakwestionować, bowiem zostały przesłane przez uprawnione organy. Rozważania w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 719/15 należy podzielić, choć też nie sposób nie zauważyć, że Sąd w tamtej sprawie stwierdził nieuwidocznienie na planie okoliczności podziału działki nr (...) na działki nr (...) i (...). Niewątpliwie niewyrysowanie linii podziałowej zniekształca obraz tego terenu. Wyrysowanie zieleni izolacyjnej na działce nr (...) przy braku jednoczesnego pokazania podziału działki nr (...) wywołuje wrażenie, że pas tej zieleni to jedynie niewielki fragment terenu usługowego 1.1U. Tymczasem rzeczywisty stan jest zupełnie inny, co wyżej wyjaśniono. Sąd w sprawie II SA/Bk 719/15 ocenił, że uchybienie to nie ma wpływu na treść planu, które to ustalenie należy podzielić o tyle, że samo to uchybienie nie może prowadzić do eliminacji tej części planu. Natomiast niewątpliwie potwierdza ono dotychczasowe rozważania w sprawie niniejszej.

Odnośnie stanowiska Skarżących w zakresie pozostałych zarzutów to pozostaje ono nieuzasadnione. Odwoływanie się do sytuacji działek położonych wzdłuż ulicy D. nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem działki położone po drugiej stronie tej ulicy pozostają poza obszarem objętym uchwałą, zaś działki dalej położone wzdłuż tej ulicy tj. za działką nr (...) znajdują się na obszarze o innym przeznaczeniu (2.1MN,ZP) i w większej odległości od emitującej hałas komunikacyjny ulicy Jana Pawła II.

Odnośnie zaś terenu, na którym znajduje się kolektor ciepłowniczy podzielić należy stanowisko organu, że został on w całości przeznaczony pod zieleń urządzoną (3.2ZP,ZZ), niezależnie od oznaczenia go określonymi klasoużytkami.

Reasumując, regulacja § 31 ust. 3 pkt 7 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jako nosząca cechy dowolności i niewyważająca w sposób należyty interesu publicznego i prywatnego, a tym samym naruszająca zasady sporządzania planu miejscowego - podlega eliminacji z obrotu prawnego. Orzeczono w tym zakresie w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym rozstrzygnięcie to dotyczy zarówno części tekstowej jak i graficznej planu.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.