Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2683524

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 23 maja 2019 r.
II SA/Bk 495/18
Ustalanie wzrostu wartości nieruchomości.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) listopada 2014 r. Burmistrz C. zawiadomił J. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr (...), położonej w obrębie P., gmina C., w związku z wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, uchwalonego uchwałą nr XXVII/244/01 Rady Miejskiej w C. (Dz. Urz. Woj. Podl. 2012 r. poz. 2182, z dnia 24 lipca 2012 r., zwana dalej "uchwałą nr XI/112/2012") oraz w związku ze zbyciem ww. nieruchomości w dniu (...) października 2014 r. W toku postępowania, w dniu (...) kwietnia 2015 r., został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wyceny ww. nieruchomości, z którego wynikała jej wartość przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosząca 12.081 zł, zaś po zmianie - 108.968 zł.

W oparciu o ww. operat, Burmistrz C. wydał decyzję z dnia (...) maja 2015 r. nr (...), na mocy której ustalił J. C. jednorazową opłatę w wysokości 29.066,10 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym (...), położonej w obrębie P., gmina C., spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przez zmianą tego planu, szacowana na dzień (...) października 2014 r. wynosi 96.887 zł. Kierując się tym ustaleniem i postanowieniami uchwały nr (...), określającej procentową stawkę jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30%, organ I instancji obliczył, że należna z tego tytułu opłata wynosi 29.066,10 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania J. C. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzję powyższą uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że biegły nie uzasadnił w sposób należyty doboru nieruchomości przyjętych do porównania, które różnią się więcej niż jedną cechą i względem których nie zostały zastosowane odpowiednie współczynniki korygujące.

W toku ponownego postępowania, dnia (...) września 2015 r. biegły złożył do akt pisemne wyjaśnienie, w którym odniósł się do uwag Kolegium zawartych w uzasadnieniu ww. decyzji.

Kolejną decyzją z dnia (...) października 2015 r. nr (...) Burmistrz C. ustalił J. C. jednorazową opłatę w wysokości 29.066,10 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym (...), położonej w obrębie P., gmina C., spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w sposób wyczerpujący odniósł się do zastrzeżeń Kolegium oraz należycie uzasadnił dobór nieruchomości porównawczych, wskazując, że w oparciu o zgromadzone bazy cen rynkowych i przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami, możliwe jest oszacowanie przedmiotowej nieruchomości zarówno przed jak i po uchwaleniu zmian planu miejscowego. Rzeczoznawca, jako cechy mające wpływ na wartość nieruchomości przed zmianą planu przyjął: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia, przeznaczenie w planie miejscowym.

Organ wskazał również, że rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość nie uwzględnił efektu podziału dużej nieruchomości, dokonując oszacowania wartości działki (...) jako części nieruchomości przed podziałem (uwzględniając przy wycenie w szczególności kształt i wielkość nieruchomości przed podziałem). Dla każdej nieruchomości przyjętej do porównania oraz nieruchomości wycenianej dokonana została natomiast ocena każdej z cech rynkowych, przy zastosowaniu opisanych kryteriów, następnie obliczone zostały poprawki porównawcze, wynikające z zakresów poprawek dla danej cechy oraz różnicy oceny tej cechy pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomością podobną, po skorygowaniu każdej z cen nieruchomości podobnych o sumę poprawek porównawczych. Rzeczoznawca obliczył wartość jednostki powierzchni nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że operat szacunkowy w dalszym ciągu nie może być uznany za rzetelny i rzeczowy dowód w sprawie. Kolegium wskazało, że porównując treść operatu z innymi operatami sporządzonymi przez tego samego biegłego w innych sprawach dotyczących innych działek odwołującego się, zastosowano różne wagi tych samych cech, takich jak: położenie nieruchomości, powierzchni i kształt, dostęp do uzbrojenia, przeznaczenie w planie miejscowym i przydatność do produkcji rolnej.

W toku ponownie prowadzonego postępowania biegły przedłożył do akt nowy operat szacunkowy datowany na (...) maja 2016 r., z którego wynika wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosząca 12.081 zł, zaś po zmianie - 108.968 zł.

Opierając się na nowym ww. operacie, Burmistrz C. wydał kolejną decyzję z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...), na mocy której ustalił J. C. jednorazową opłatę w wysokości 27.113.40 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym (...), położonej w obrębie P., gmina C., spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając, że akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, jakie szczegółowe postanowienia zostały wprowadzone planem miejscowym dla przedmiotowego obszaru. Ponadto Kolegium zakwestionowało m.in. dobór nieruchomości podobnych, których minimum 10% powierzchni przeznaczona jest pod zabudowę, podczas gdy wyceniana działka niemalże w całości podlega pod zabudowę.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, rzeczoznawca majątkowy złożył do akt nowy operat szacunkowy, datowany na (...) lutego 2018 r., z którego wynika jej wartość przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosząca 18.590 zł, zaś po zmianie - 108.597 zł. W oparciu o ten operat Burmistrz C., działając na podstawie art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), kolejną decyzją z dnia (...) marca 2018 r. nr (...), ustalił J. C. jednorazową opłatę w wysokości 27.002.10 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geodezyjnym (...), położonej w obrębie P., gmina C., spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu wejścia w życie zmiany planu w obrębie P., istniała działka o nr geod. (...). Decyzją z dnia 13 grudnia 2012 r. działka ta została podzielona na działki o nr: (...). Następnie decyzją Burmistrza C. z dnia (...) września 2013 r. (nr (...)) działka o nr (...) została podzielona na działki o nr geod. (...) i (...). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. w granicach administracyjnych obejmujących wyodrębnione obszary funkcjonalne, zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w C. z dnia (...) grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 4, poz. 70 z dnia 20 lutego 2002 r.) działka o nr geod. (...) była przeznaczona pod tereny rolne, łąki i pastwiska, nie przeznaczone pod zabudowę, pozostające w dotychczasowym użytkowaniu. Wprowadzony był zakaz zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane. Teren obejmujący obecną działkę o nr geod. (...) również był przeznaczony pod tereny rolne, łąki i pastwiska nie przeznaczone pod zabudowę, pozostające w dotychczasowym użytkowaniu, z zakazem zabudowy na terenach nie przeznaczonych w planie na cele budowlane.

Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia (...) czerwca 2012 r. nr (...) w sprawie zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr (...)), teren obejmujący działkę o nr geod. (...), z której finalnie została wydzielona m.in. działka o nr geod. (...), jest przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. do zabudowy budynkami wolnostojącymi albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, parterowej lub jednopiętrowej oraz bardzo niewielka część (poniżej 0,5%) pod poszerzenie istniejącej drogi gminnej jednojezdniowej do parametrów g "D" 10/5,0. Organ ustalił, że zbycie nieruchomości o nr geod. (...) nastąpiło (...) października 2014 r. tzn. przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca.

Następnie organ przeprowadził ocenę operatu szacunkowego, sporządzonego (...) lutego 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, wskazując, że jest on przejrzysty, czytelny i szczegółowy oraz został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi. Uwzględnia on przy tym uwagi pełnomocnika strony oraz zawiera analizę rynku nieruchomości po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego ograniczoną do nieruchomości przeznaczonych w całości lub w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem innych rodzajów zabudowy, jednocześnie pomijając nieruchomości przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Organ wskazał, że przed wyborem podejścia metody i techniki szacowania, rzeczoznawca zgromadził dane o transakcjach wolnorynkowych, zanotowanych w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę sprzedaży wycenianej nieruchomości na rynku lokalnym, zdefiniowanym jako obszar gminy C. Biegły uznał, że w oparciu o zgromadzone bazy cen rynkowych i przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami, możliwe jest oszacowanie przedmiotowej nieruchomości zarówno przed, jak i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego. Jako cechy mające wpływ na wartość nieruchomości przed zmianą planu, rzeczoznawca przyjął: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia i przydatność do produkcji rolnej; natomiast po zmianie planu: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia oraz przeznaczenie w planie miejscowym. Rzeczoznawca nie uwzględnił podziału dużej nieruchomości nr (...), dokonując oszacowania jej części, uwzględniając przy wycenie jej kształt i wielkość. Oszacowania wartości nieruchomości, zarówno przed jak i po zmianie planu, biegły dokonał na podstawie cen kupna - sprzedaży trzech nieruchomości podobnych, wybranych spośród nieruchomości objętych analizą rynku zawartą w operacie. Dla każdej nieruchomości przyjętej do porównania oraz nieruchomości wycenianej, dokonana została ocena każdej z cech rynkowych, przy zastosowaniu określonych kryteriów, następnie zaś obliczone zostały poprawki porównawcze, dla danej cechy różniącej nieruchomości. Po skorygowaniu każdej z cen nieruchomości podobnych o sumę poprawek porównawczych, rzeczoznawca obliczył wartość jednostki powierzchni nieruchomości wycenianej jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen.

Zgodnie z tak sporządzonym operatem szacunkowym organ ustalił wartość nieruchomości o nr geod. (...) po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego i według stanu na dzień wejścia w życie tej zmiany, oszacowaną na 1 października 2013 r., na: 110 853,00 zł; zaś przed zmianą planu na 10 585,00 zł. Kierując się powyższym i postanowieniami uchwały nr (...) określającej stawkę opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30%, organ I instancji obliczył, że należna z tego tytułu opłata wynosi 27.002,10 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania J. C. od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało materialnoprawne przepisy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, w tym art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm. dalej: "u.g.n."), a także regulacje precyzujące sposób ustalania wartości nieruchomości tj. § 50 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3, § 3 ust. 2, § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, dalej: "rozporządzenie RM").

Kolegium dokonało również oceny operatu szacunkowego, wskazując, że ogranicza się on do nieruchomości przeznczonych w całości bądź części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w tym z dopuszczeniem innych rodzajów zabudowy. Spośród tych nieruchomości do metody porównywania parami wybrano nieruchomości podobne, pomijając te przeznczone pod innego rodzaju zabudowę. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania biegły złożył obszerne wyjaśnienia - ustosunkowując się do wątpliwości zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Kolegium podkreśliło przy tym, że biegły odstąpił od przyjętego uprzednio założenia, że do porównania przyjęte zostały nieruchomości, które spełniały warunek minimum 10% powierzchni przeznczonych pod zabudowę jednorodzinną. W operacie zawarto zaś bazę 70 transakcji nieruchomościami, z których do bezpośredniego porównania przyjęto nieruchomości położone w K. i dwie w C., oceniając je wraz z przyjętą do oszacowania nieruchomością pod kątem położenia, powierzchni i kształtu nieruchomości oraz stosując odpowiednie współczynniki korygujące, które nie wzbudziły wątpliwości Kolegium.

Wątpliwości nie wzbudziła również analiza w zakresie cechy dostępu do uzbrojenia, która została oceniona zerowo zarówno przed jak i po zmianie planu, w związku z czym cecha ta relatywnie nie miała wpływu na zmianę wartości nieruchomości. W tym zakresie biegły wyjaśnił, że przy wycenie działki nr (...) uwzględnić należy fakty wydzielenia tej części nieruchomości z działki nr (...), która w całości została przeznczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i która nie posiadała w dniu wejścia w życie postanowień planu, bezpośredniego dostępu do jakiegokolwiek uzbrojenia. W ocenie biegłego w przypadku wzrostu wartości działki nr (...) uwzględniano by późniejsze skutki rozbudowy sieci infrastruktury technicznej już po dokonaniu podziału nieruchomości. Oszacowanie wartość działki (...) przy uwzględnieniu stanu nieruchomości z dnia wejścia wżycie postanowień zamienionego planu nie może być traktowane, jako oszacowanie wartości całej działki (...) przed podziałem, ponieważ działka ta nie była jednorodna, m.in. pod względem przeznaczenia i dostępu do uzbrojenia. W efekcie poszczególne części tej nieruchomości, w tym część nieruchomości, z której została wydzielona działka (...), miały różną wartość w przeliczeniu na jednostkę powierzchni. O ile więc całość działki (...) miała dostęp do opisanej infrastruktury, to działka (...) już takiego dostępu nie ma, zaś nadając jej większą ocenę w ramach tej cechy, założono by rozbudowę infrastruktury. W przypadku nieruchomości porównawczych, cechę tą oceniono podobnie.

Następnie Kolegium odniosło się do przeznaczenia każdej z wybranych do porównania nieruchomości w planie miejscowym, przyznając biegłemu słuszność, że za najbardziej atrakcyjne uznaje się przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, zaś odpowiednio niższą dla nieruchomości przeznczonych pod zabudowę mieszkaniową wyższej i niższej intensywności. Analiza nieruchomości porównawczych, jak i dobranych ocen i współczynników korygujących nie wybudziła zastrzeżeń Kolegium, podobnie jak dobór nieruchomości porównawczych przed zmianą planu. Do porównania przyjęto w tym względzie nieruchomości z Porósł, Barszczewa i Turczyna, który to wybór Kolegium oceniło pozytywnie, podobnie jak przyporządkowane do nich oceny i współczynniki korygujące. W zakresie cech niezmiennych, takich jak: położenie nieruchomości, powierzchnia, kształt i dostęp do uzbrojenia, biegły przyporządkował takie same oceny przed i po zamianie planu, z czego w ocenie Kolegium wynika., że charakterystyka nieruchomości uległa zamianie jedynie w zakresie cechy przeznaczenia w planie miejscowym i ta właśnie cecha wpływa na wartość nieruchomości. Kolegium wskazało również, że obejmujący teren działki (...) plan nie precyzuje szczegółowego sposobu zagospodarowania terenu i nie odbiega od normalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W szczególności, żaden fragment wycenianej nieruchomości nie jest przeznczony pod drogę.

Kolegium dokonało ponadto szczegółowej oceny, zawartej w operacie tabeli, która przedstawia wagi cech i odpowiadające im zakresy poprawek, podkreślając przy tym, że ocena operatu nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu, lecz skupiać się na ocenie formalnej tj. zbadaniu, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał pełną wartość dowodową. W ocenie Kolegium sporządzony operat, wymogi te spełnia - uwzględniając wycenę według stanu na (...) października 2014 r.

Odnosząc się do podniesionych przez odwołującego się zarzutów, Kolegium wyjaśniło m.in., że z treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika konieczność zestawienia do porównania transakcji z określonej daty, bowiem przepis ten nie odnosi się do dat transakcji nieruchomości przyjętych do porównania. Ponadto ani żaden przepis u.g.n. ani rozporządzenie RM, nie odnosi się wprost do okresu, z jakiego gromadzone mają być dane o transakcjach, zaś powszechną praktyką biegłych jest przyjmowanie do porównania nieruchomości z okresu 2 lat wstecz, względem momentu transakcji. Biegły zaś należycie uzasadnił okres objęty gromadzeniem baz transakcji, w odpowiedzi z dnia (...) września 2017 r. Ponadto Kolegium wskazało, że żaden przepis nie wymaga, by nieruchomości przyjęte do porównania były identyczne z nieruchomością wycenianą, tym bardziej, że na rynku transakcji nieruchomościami występują pewne odchylania i różnice zarówno w charakterystyce nieruchomości jak i wartości tych nieruchomości. Zasadą jest zaś wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować rzetelne wyjaśnienie w sporządzanym operacie szacunkowym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skargę od ww. wniósł do tut. sądu administracyjnego J. C., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 4 pkt 16, art. 153, art. 154 i art. 155 u.g.n.;

2. § 3, § 4, § 5, § 50, § 51 i § 56 rozporządzenia RM;

3. art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.;

4. art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wykonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu, który jest dowodem w sprawie, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., prowadzonej przez komisję arbitrażową przy P. T. R. M. w W.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował rzetelność, prawidłowość, a przy tym i wiarygodność operatu szacunkowego, wskazując, że pomimo zgłoszonych przez niego zarzutów, w sprawie nie został przeprowadzony dowód z opinii innego rzeczoznawcy, celem wyjaśnienia spornych okoliczności, ani zaś te zarzuty nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

11. Na rozprawie w dniu (...) października 2015 r. skarżący dołączył do akt decyzję podziałową działki (...), która została podzielona na działki:(...) (decyzja z dnia (...) czerwca 2014 r.), wydruki elektroniczne ze strony internetowej gminy C. mające świadczyć, że działki o nr (...) wykorzystane przy wycenie położone są na terenie zalewowym.

W dniu (...) lutego 2019 r. do skarżący złożył do akt sprawy operat szacunkowy w zakresie wyceny prawa własności przedmiotowej nieruchomości sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, wnosząc o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skarżący wskazał w piśmie przewodnim z dnia (...) lutego 2019 r., że z operatu tego wynika, ze wartość rynkowa szacowanej nieruchomości przez zmianą planu miejscowego wynosiła 43.688 zł, zaś po zmianie 53.645 zł.

Na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z operatu szacunkowego dołączonego przy piśmie z dnia (...) lutego 2019 r. na okoliczność różnicy w wycenie spornej nieruchomości zawartej w operacie, będącej podstawą zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, na mocy której ustalono skarżącemu jednorazową opłatę w związku ze zbyciem w dniu (...) października 2014 r. nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym (...), położonej w obrębie P., gm. C., której wartość wzrosła w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie w dniu 24 sierpnia 2012 r.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonego oraz poprzedzającego je rozstrzygnięcia, stanowił art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną") ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wedle § 97 ust. 1 uchwały nr (...) stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmian planu dla wszystkich terenów objętych zmianami wynosi 30%.

Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (vide: art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana weszły w życie (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Warunkiem zaś nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości; który musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się natomiast przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), do której przepisów odsyła art. 37 ust. 12 u.p.z.p. I tak zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (vide: art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (vide: art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ("rozporządzenie RM").

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (por.m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06, Lex nr 437627).

Jak wynika z powyższego, operat szacunkowy jest koniecznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organów administracji, prowadzących postępowanie. Pomimo tego, że jest dowodem koniecznym, podlega on swobodnej ocenie organu administracji, tak jak każdy inny dowód (por.: m.in. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12, Legalis nr 1042530, czy wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, Lex nr 281387). Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zatem zastosowanie: art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Pomimo tego, że operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne w zakresie wyceny nieruchomości. Okoliczność ta, winna zostać uwzględniona w trakcie oceny operatu szacunkowego, dokonywanej w toku postępowania administracyjnego, a następnie skontrolowana przez sąd administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu. Natomiast rzeczą organów jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny.

W wyniku przeprowadzonej kontroli, tut. Sąd uznał, że organy obu instancji słusznie uznały, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy datowany na 24 lutego 2018 r. został opracowany w sposób prawidłowy, a tym samym mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartość przedmiotowej nieruchomości, przed oraz po zmianie planu miejscowego. Przede wszystkim jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą wyczerpujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Przede wszystkim biegły wskazał na obszerny katalog źródeł danych merytorycznych o nieruchomości oraz dokonał jej wyczerpującego opisu, w kontekście położenia, przeznaczenia, otoczenia, kształtu, przeznaczenia (przed i po zmianie planu), stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także sposobu zagospodarowania i stanu techniczno-użytkowego. Ponadto biegły wyczerpująco oraz logicznie uzasadnił wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami oraz obszernie uzasadnił przeprowadzoną analizę rynku transakcji nieruchomościami z okresu dwóch ostatnich lat. Na marginesie zauważyć przy tym należy, że żadne przepisy prawa nie precyzują okresu zawarcia transakcji przyjmowanych do porównania w podejściu porównawczym. Z całą pewnością takimi przepisami nie są wytyczne, zalecenia czy standardy zawodowe, których prawidłowość stosowania przez biegłego może być oceniana co najwyżej w postępowaniu z odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (vide: art. 194 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Biegły dokonał uzasadnionego wyboru sześciu nieruchomości, stanowiących przedmiot transakcji (po trzy z okresu przed i po zmianie planu), będących najbardziej podobnymi do wycenianej, których właściwości zostały poddane przez niego analizie oraz odpowiedniemu skorygowaniu. Wyboru dokonał zaś spośród 31 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi do użytkowania rolniczego oraz spośród 70 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi w całości lub części pod zabudowę. Dla oceny poszczególnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i porównawczych, przyjęto zaś następujące cechy: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia, przydatność do produkcji rolnej i przeznaczenie w planie miejscowym (w zależności od okresu sprzed zmiany lub po zmianie planu). Dane uzyskane wskutek przeprowadzonych wyliczeń doprowadziły zaś do wniosków o wartości przedmiotowej działki przed i po zmianie planu miejscowego, która prawidłowo została oszacowana na dzień sprzedaży nieruchomości, tj. (...) października 2014 r. W ocenie Sądu zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z 2 sierpnia 2008 r. (II OSK 2016/06, Lex nr 639427) przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Podobieństwo nie powinno budzić wątpliwości, ale nie oznacza identyczności nieruchomości przyjętych do porównania, istotna jest tu bowiem rola odpowiednich współczynników korygujących. Ujęte w zestawieniu nieruchomości, w ocenie tut. Sądu spełniają ww. definicję.

Na rzeczoznawcy sporządzającym operat szacunkowy, ciąży obowiązek takiego sformułowania opracowywanego dokumentu, by wprost i w sposób nie budzący wątpliwości wynikało z niego, że odpowiada on wymogom określonym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości, powinien być sporządzony w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że uwzględniono w nim wszystkie okoliczności, konieczne do wyliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu miejscowego. W tym zakresie, w ocenie Sądu, biegły podołał ww. wymogom, a przy tym w sposób logiczny i przekonywujący uzasadnił swoje wnioski.

Sąd podziela zatem konkluzje organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu dowodowym. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu RM oraz opiera się na rzetelnych danych. Biegły w sposób precyzyjny ora logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez biegłego wycena odszkodowania nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu szacunkowego, jest rzetelna wyczerpująca oraz nie nosi znamion dowolności. Pozwoliło to na obdarzenie operatu pełną mocą dowodową oraz przyjęcie go za podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty. Tym samym przeprowadzona przez organy ocena operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości tut. Sądu.

Z kolei zarzuty skarżącego, w istocie sprowadzają się do kwestionowania merytorycznej treści operatu, i które pozbawione są mocy przekonywania, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił dowodu, który skutecznie podważyłby prawidłowość sporządzenia ww. operatu. Dowodem takim nie może przy tym być kontr operat, sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, który co do zasady ma moc dokumentu prywatnego oraz ze względu na treść art. 157 ust. 2 u.g.n., nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, (który niewątpliwie jest mniej korzystny dla skarżącego). Zauważyć przy tym należy, że subiektywne przekonanie strony o wadliwości sporządzonego operatu, nie może świadczyć o jego nieprzydatności dowodowej. Ani też niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie poparte żadnymi prawnie relewantnymi argumentami, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonej przez skarżącego kwestii konieczności sporządzenia kolejnej wyceny, wskazać trzeba, że skoro w materiale dowodowym znajduje się prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, brak było podstaw do uwzględniania żądania o powołanie nowego biegłego. Jeżeli bowiem przeprowadzona przez organy ocena dowodu jakim jest operat szacunkowy nie budzi wątpliwości, a zastrzeżenia strony w istocie sprowadzają się do kwestionowania jego merytorycznej treści, argumentację tą należało uznać za wysoce stronniczą i pozbawioną mocy przekonywania, która nie może prowadzić do pozbawienia mocy dowodowej, prawidłowo sporządzonego dokumentu i podjęcia przez organ czynności zmierzających do zlecenia wykonania nowej wyceny, nie mając ku temu żadnych logicznych przesłanek.

Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia prawa procesowego. Decyzja organu II instancji zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, wynikające z operatu szacunkowego oraz dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa.

Tym samym, podniesione przez skarżącego zarzuty, nie mogły okazać się skuteczne. Zawarte tam twierdzenia stanowią w ocenie Sądu polemikę która, jako nie znajdująca oparcia w materiale dowodowym, a przy tym pozbawiona racji przekonywania, nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania ustaleń i wniosków poczynionych przez organy obu instancji.

Reasumując, stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, właściwie zastosowano, stanowiące podstawę wydanych decyzji, przepisy prawa materialnego, nie dopuszczając się przy tym naruszenia przepisów proceduralnych. Również Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie dostrzegł żadnych uchybień, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.