Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721893

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 5 września 2019 r.
II SA/Bk 491/19
Interes prawny strony.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. H. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian użytku gruntowego

1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia (...).04.2019 r., nr (...);

2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) marca 2019 r. K. H. wniósł do Prezydenta Miasta B. o zmianę klasoużytków części działek gminnych nr (...) i nr (...), obręb (...), w treści mapy zasadniczej w taki sposób, aby zachować ciągłość klasoużytku "dr" wzdłuż rzeczywistej linii granicznej urządzonych pasów drogowych ul. M. i ul. P., która to rzeczywista linia nie pokrywa się, w jego ocenie, z obecnymi granicami ewidencyjnymi ww. działek. Wnioskodawca wniósł, aby pasy gruntu, które powstaną po zmniejszeniu klasoużytku "dr" sklasyfikować jako klasoużytek "b" - działka budowlana, która w rzeczywistości stanowi ogród jego działki budowlanej (nr (...)). Zdaniem wnioskodawcy zmiana klasoużytków z "dr" na "b" na częściach działek nr (...) i (...) jest niezbędna, ponieważ aktualna klasyfikacja jest niezgodna po pierwsze z obowiązującym brzemieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w B. - rejon ulic T., S., Ś., B., O. i S., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia (...) października 2007 r., nr (...), którego niektóre zapisy zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z 7 lutego 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 592/18, a po drugie ze stanem faktycznym zagospodarowania działek nr (...) i (...). Do wniosku wnioskodawca dołączył mapę ewidencji gruntów obejmującą ww. obszar, wypisy z rejestru gruntów aktualne na dzień (...) marca 2019 r., z których wynika, że właścicielem działek nr (...) i (...) jest Gmina B. i pozostają w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich w B., zaś właścicielem działki nr (...) jest K. H., a także kopię mapy zasadniczej z zaznaczonymi na niej ww. działkami.

Pismem z (...) marca 2019 r. wnioskodawca został wezwany przez Prezydenta Miasta B. do udokumentowania interesu prawnego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, w terminie 7 dni, wskazując, że zgodnie z art. 28 k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego uzależnione jest od wykazania własnego indywidualnego interesu prawnego, którego istotną cechą jest jego realność (aktualność). Organ wskazał, że wnioskodawca nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot posiadający prawa właścicielskie do działek objętych ww. wnioskiem (tj. nr (...) i (...))

W wymaganym terminie wnioskodawca złożył pismo datowane na (...) marca 2019 r., w którym wskazał, że decyzją z (...) lutego 2019 r. nr (...) Prezydent Miasta B. zobowiązał go do uiszczenia za 2019 r. podatku od nieruchomości oznaczonych nr (...) i (...), w wymiarze według stawek dla gruntów budowlanych. W związku z powyższym, wnioskodawca wskazał, że został zakwalifikowany jako jedyny władający tymi gruntami, na którym ciąży oczywisty obowiązek podatkowy. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie treść wykazanych w ewidencji posiadaczy, ponieważ czynność, której dokona organ, będzie stanowiła kompleksową weryfikację i ocenę danych zawartych w rejestrze geodezyjnym (poza weryfikacją klasyfikacji gruntów). Wnioskodawca podkreślił, że czynność ta może zostać wykonana zarówno z urzędu, jak i na wniosek władającego gruntami, przy czym bez znaczenia jest czy posiadacz jest posiadaczem samoistnym, czy zależnym. Do organu należy zatem wybór podstawy prawnej rozpoczęcia czynności weryfikacyjnych.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) Prezydent Miasta B. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie nr (...), zmiany użytku gruntowego "dr" - droga na "B" - tereny mieszkaniowe, na części działek oznaczonych numerami (...) i (...).

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 28 k.p.a., wskazując, że warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek w niniejszej sprawie, jest stwierdzenie, że wnioskodawca posiada interes prawny, którego podstawę stanowi przepis prawa materialnego. W ocenie organu z powyższego wynika, że podmiot, który nie posiada praw do nieruchomości, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm., dalej zwanej: "PGiK") podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, są podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, tj.: właściciele nieruchomości lub osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Organ uznał, że wnioskodawca nie jest ani właścicielem działek objętych wnioskiem, ani władającym na zasadach samoistnego posiadania, co zostało ustalone w postepowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) odmawiającą wprowadzenia w ewidencji miasta B. zmiany, polegającej na ujawnieniu K. H. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania, do części działek stanowiących drogi gminne, oznaczonych numerami: (...) i (...), położonych w obrębie nr (...). W decyzji tej wskazano, że wnioskodawca dokonując zajęcia części pasa drogowego bez zgody właściciela i zarządcy drogi, popełnił czyn, który nie może być traktowany jako władanie na zasadach posiadania samoistnego. Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: "PWINGiK") z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) (kopie obu ww. decyzji załączono do akt administracyjnych).

W konsekwencji organ ustalił, że wnioskodawca, jako osoba samowolnie zajmująca części działek nr (...) i (...) stanowiących własność Gminy B., nie posiada legitymacji prawnej do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji użytków gruntowych na przedmiotowych działkach.

K. H. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc w nim, że pozostawienie klasyfikacji gruntów w obecnym stanie jest niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem sugeruje, że działki nr (...) i (...) są zajęte w całości pod pas drogowy - co nie jest zgodne z prawdą. Na potwierdzenie słuszności swoich twierdzeń, odwołujący się załączył do zażalenia opinię biegłego geodety oraz pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich Urzędu Miejskiego w B., z których to dokumentów wynika, że działki nr (...) i (...) nie są w całości zagospodarowane pod pas drogowy.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, stroną jest tylko podmiot, który posiada uprawnienia do gruntu objętego zmianą, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 PGiK lub władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W ocenie organu II instancji, z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie posiada w stosunku do działek oznaczonych nr (...) i (...) żadnych uprawnień, zaś powoływane przez niego argumenty, z których wywodzi on władanie w stosunku do ww. działek, nie wskazują istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zaś pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, tj. z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, podmiot nie posiadający praw do nieruchomości, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do tut. Sądu K. H., zarzucając:

1. Naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:-a) art. 24 ust. 2a pkt 2 PGiK w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 PGiK, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie samoistne nieruchomości następuje wyłącznie wtedy, gdy jest ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, a w przeciwnym wypadku posiadacz samoistny nie jest posiadaczem samoistnym, ponieważ w domyśle organu nie jest "zarejestrowanym posiadaczem samoistnym" w ewidencji i w związku z tym nie może realizować praw wynikających z art. 24 ust. 2a pkt 2 PGiK;

b) art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 96, dalej: k.c.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z posiadaniem samoistnym nie mamy do czynienia wtedy, gdy nie jest ono ujawnione w ewidencji, podczas gdy przepisy k.c. nie uzależniają istnienia pełni praw i obowiązków, którym podlega posiadanie samoistne od tego, czy jest to stan prawny uwidoczniony w ewidencji;

c) art. 6, art. 7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a, przez ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy w sposób niemający oparcia w obowiązujących przepisach oraz na podstawie przyjętych przez organ I i II instancji nieprawdziwych twierdzeń i wywodów, przez czynienie nieuprawnionych sugestii, że skarżący "nie jest właścicielem działek objętych wnioskiem, jak też nie jest władającym na zasadach samoistnego posiadania" oraz "nie posiada legitymacji prawnej do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji użytków gruntowych w przedmiotowych działkach", co w konsekwencji w sposób rażący naruszyło zasady praworządności i zaufania uczestnika postępowania do organów władzy publicznej, ponieważ organy obu instancji tworzą nowe definicje rozszerzające art. 336 k.c. i wskazują, że posiadanie samoistne występuje wtedy gdy jest zarejestrowane i ujawnione w ewidencji gruntów i budynków;

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, co jest niedopuszczalne w postępowaniach o aktualizację ewidencji gruntów i budynków, ponieważ tworzenie nowych definicji posiadania samoistnego, innych niż te wymienione w art. 336 k.c., w konsekwencji pozbawia posiadacza samoistnego nieujawnionego w ewidencji, prawa do wszczęcia postępowania o aktualizację i wyeliminowanie nieścisłości z ewidencji.

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 ust. 2a pkt 2 PGiK, przez odmowę wszczęcia postępowania o aktualizację ewidencji, podczas gdy skarżący, będący posiadaczem samoistnym spornego gruntu, ma legitymację do jego wszczęcia.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie PWINGiK utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek K. H., w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta B. w obrębie nr (...), zmiany użytku gruntowego "dr" - droga na "B" - tereny mieszkaniowe, na części działek oznaczonych numerami (...) i (...), ze względu na brak wykazania przez niego interesu prawnego we wszczęciu przedmiotowego postępowania, w szczególności zaś, ze względu na brak posiadania praw do ww. nieruchomości. W konsekwencji, organy obu instancji uznały, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, w zakresie zmiany ww. danych ewidencyjnych. Z wnioskiem tym nie zgadza się skarżący, który twierdzi, że okoliczność braku ujawnienia go w ewidencji jako posiadacza samoistnego nie oznacza, że nie jest on posiadaczem samoistnym.

Procesową podstawą odmowy wszczęcia, wnioskowanego przez skarżącego postępowania, jest art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., który stanowi, że: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Materialnoprawną podstawę rozważań dotyczących legitymacji procesowej skarżącego, stanowiły natomiast: art. 28 k.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 PGiK, według którego informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (tj. właścicieli nieruchomości, a w przypadku: (a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, (b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania) lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że z samego art. 28 k.p.a. nie można wywodzić interesu prawnego strony. Musi on bowiem wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych. W związku zaś z tym, że wnioskodawca domagał się wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, słusznie organy obu instancji ustaliły, że art. 24 ust. 2a pkt 2 PGiK stanowi źródło interesu prawnego właścicieli nieruchomości (oraz pozostałych podmiotów wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 PGiK) lub osób władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, wyposażając je w legitymację do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w ewidencji. Kluczowe zatem dla oceny spornej kwestii jest ustalenie, czy skarżący mieści się w katalogu podmiotów z art. 24 ust. 2a pkt 2 PGiK.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, wnioskowana przez K. H. zmiana w ewidencji, dotyczy działek nr (...) i (...) (obręb 17-Bojary), stanowiących własność Gminy B. i pozostających w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich w B. (co wynika z wypisu z rejestru gruntów). Niewątpliwie zatem skarżący nie należy do grona podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 PGiK. Okoliczność ta jest bezsporna. Wobec zatem słusznego wykluczenia przez organy, ww. podstawy legitymacji procesowej skarżącego, ich rolą było rozważenie, czy jest on legitymowany do skutecznego domagania się wnioskowanej zmiany, jako posiadacz samoistny.

Organ I instancji oparł swoje stanowisko w tej kwestii, na ustaleniach zawartych w uzasadnieniu, załączonej do akt administracyjnych, decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) odmawiającej wprowadzenia w ewidencji miasta B. zmiany, polegającej na ujawnieniu K. H. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania, do części działek stanowiących drogi gminne, o nr: (...) i (...), w którym to uzasadnieniu wskazano, że dokonując zajęcia części pasa drogowego bez zgody właściciela i zarządy drogi, wnioskodawca popełnił czyn, który nie może być traktowany jako władanie na zasadach posiadania samoistnego. W oparciu o te ustalenia, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie jest władającym na zasadach samoistnego posiadania i jako osoba samowolnie zajmująca części ww. działek, stanowiących własność Gminy B., nie posiada legitymacji prawnej do występowania z przedmiotowym żądaniem. Z kolei organ II instancji nie przeprowadził żadnych rozważań odnoszących się do kwestii posiadania samoistnego przedmiotowych nieruchomości przez wnioskodawcę, stwierdzając jedynie ogólnie, że ze zgromadzonych w sprawie akt wynika, że K. H. nie posiada w stosunku do nich żadnych uprawnień, a argumenty, z których wywodzi swoje władanie (powołane w piśmie z (...) marca 2019 r.), nie wskazują na istnienie interesu prawnego. W oparciu o tak sformułowane wnioski, organy odmówiły wszczęcia wnioskowanego postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Pierwszą kwestią, która wymaga wyjaśnienia, jest dopuszczalność zastosowania ww. przepisu w kontrolowanej sprawie. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na ww. podstawie, została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por.m.in. np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna, gdy oczywistość braku przymiotu strony u wnioskodawcy wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową (por. wyrok WSA w Krakowie z 1 lutego 2018 r., Lex nr 2464350).

Aby zatem możliwe było w niniejszej sprawie skorzystanie przez organy z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., musiałaby zaistnieć taka sytuacja, w której albo w wyniku samej analizy wniosku z dnia (...) marca 2019 r., albo wskutek subsumpcji jednoznacznego stanu faktycznego do wyżej przytoczonych przepisów prawa, stanowiących źródło legitymacji procesowej wnioskodawcy, organy doszłyby do wniosku o ewidentnym braku przymiotu strony u skarżącego. W ocenie tut. Sądu, żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała. Skoro bowiem organ I instancji w wyniku wstępnej analizy wniosku skarżącego, ustalił, że nie jest on właścicielem przedmiotowych nieruchomości oraz wezwał go do udokumentowania interesu prawnego, trudno mówić tu o wymaganej przesłance oczywistości braku legitymacji. Podlegająca zaś wyjaśnieniu kwestia posiadania samoistnego tych działek przez skarżącego, wymagała przeprowadzenia stosownej analizy. Podkreślić przy tym należy, że organy ewidencyjne są nie tylko uprawnione, ale przede wszystkim obowiązane, do badania kwestii samoistnego posiadania gruntu przez osobę wnioskującą o aktualizację ewidencji, która nie jest w niej ujawniona.

Rację ma przy tym skarżący kiedy twierdzi, że brak jest podstaw, aby uznać, że legitymacja do wnoszenia o aktualizację informacji w ewidencji, przysługuje wyłącznie posiadaczom samoistnym już w tej ewidencji ujawnionym. Art. 24 ust. 2a pkt 2 PGiK, odwołujący się do art. 20 ust. 2 pkt 1 PGiK, wskazuje bowiem wyraźnie, że legitymację tą posiadają zarówno samoistni posiadacze ujawnieni w ewidencji, (o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit.b. PGiK), jak i posiadacze samoistni, do niej nie wpisani. Wywiedzione w tym zakresie zarzuty skarżącego nie zasługują jednak na uwzględnienie, bowiem ww. przepisy zostały przez organy obu instancji zinterpretowane poprawnie - żaden z nich nie odmówił posiadaczowi samoistnemu ustawowego i generalnego uprawnienia do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że w kwestii tej szczegółowo wypowiedział się NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 2018 r., (I OSK 765/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"), formułując następującą tezę: "Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine PGiK tworzy nową jakość, nową autonomiczną podstawę, dającą szczególne uprawnienie podmiotom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami i nie są wpisane do rejestru - do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji. W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest ustalić czy ten podmiot rzeczywiście włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania stosując się w szczególności do wymogów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a."

Jakkolwiek organy obu instancji dostrzegły konieczność poczynienia ustaleń, o których mowa w wyżej cytowanej tezie, to jednak w istocie zaniechały ich dokonania. Żaden z nich nie przeprowadził bowiem analizy weryfikującej ten istotny element stanu faktycznego. W tym zaś względzie podkreślić należy, że powielenie przez organ I instancji ustaleń zawartych w uzasadnieniu innego, wydanego przez ten organ aktu prawnego, nie stanowi o wyczerpaniu obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Organ obowiązany jest bowiem do poczynienia samodzielnych i odrębnych ustaleń faktycznych, nawet jeżeli będą one analogiczne do tych poczynionych w innym postępowaniu.

Na marginesie zauważyć przy tym należy, że po pierwsze, decyzja z dnia 24 kwietnia 2018 r., na której oparł się organ I instancji, została wydana niespełna rok przed złożeniem przez skarżącego wniosku inicjującego kontrolowaną sprawę, w związku z czym zawarte w niej ustalenia, mogą być już nieaktualne. Po drugie, ustalenia te koncentrują się w istocie na elementach relewantnych z punktu widzenia klasyfikacji posiadania (tj. posiadanie zgodne z prawem/niezgodne z prawem, posiadanie w dobrej/złej wierze, posiadanie wadliwe/niewadliwe), pomijając kwestię rzeczywistego władania przedmiotowymi działkami przez skarżącego. Co więcej z ustaleń tych, zdaje się wynikać wniosek przeciwny do forsowanej przez organ I instancji argumentacji, a mianowicie taki, że wskutek zajęcia części pasa drogowego bez zgody właściciela i zarządcy drogi, skarżący faktycznie mógł wejść w posiadanie części przedmiotowych działek. Kwestia ta wymaga oczywiście dokonania szczegółowej weryfikacji, aktualnej na chwilę orzekania przez organy. Sposób zaś, w jaki ewentualne wejście skarżącego w posiadanie przedmiotowych części działek nastąpiło, a także legalność podjętych przez niego działań oraz jego wiedza o braku przysługującego mu prawa do zajętej rzeczy, nie mają w tym przypadku istotnego znaczenia. Decydujące będzie tu bowiem stwierdzenie samego faktu posiadania samoistnego, a więc władania gruntami jak ich właściciel (vide: art. 336 k.c.).

Uzasadnienie postanowienia organu I instancji zawiera zatem błędny prawnie wniosek, że osoba zajmująca części działek, nie stanowiących jej własności, nie jest ich posiadaczem samoistnym. Wyjaśnić przy tym należy, że niezależnie od tego, w jaki sposób zajęcie cudzej rzeczy nastąpiło, czy było ono zgodne z prawem i czy było świadome, to jeżeli osoba, która dokonała zajęcia, faktycznie włada zajętą rzeczą jak właściciel, jest ona posiadaczem samoistnym. Tut. Sąd nie przesądza w tym miejscu ani o charakterze posiadania przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego, ani też o tym czy w ogóle znajdują się one w jego posiadaniu, ani tym bardziej, o zasadności wystosowanego przez niego żądania (bowiem nie jest to możliwe na obecnym etapie postępowania), ale jedynie wskazuje na konieczność poczynienia w tym zakresie wyczerpujących i odpowiadających aktualnemu stanowi faktycznemu ustaleń oraz dokonania prawidłowej analizy prawnej tego stanu.

Dokonując oceny spornej kwestii, organy powinny zatem skoncentrować się na ustaleniu faktycznego i aktualnego stanu posiadania przedmiotowych działek. Jeżeli zaś kwestionują wyjaśnienia wnioskodawcy powołane w piśmie z (...) marca 2019 r., winny po pierwsze wykazać, że przeprowadzona przez nie weryfikacja tych twierdzeń, doprowadziła do wniosków odmiennych, a po drugie szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, powołując się na przeprowadzone czynności weryfikacyjne, znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy. Niedopuszczalne jest przy tym formułowanie kategorycznych wniosków o braku posiadania przez wnioskodawcę jakichkolwiek uprawnień do przedmiotowych nieruchomości oraz o braku uznania powoływanych przez niego w piśmie z (...) marca 2019 r. argumentów za wykazujące jego interes prawny (vide: str. 3 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), bez uprzedniego zadośćuczynienia wyżej opisanym obowiązkom. Formułując ww. wnioski, organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, ani z jakich względów nie uznaje wnioskodawcy za posiadacza samoistnego, ani też dlaczego powołane przez niego w piśmie z (...) marca 2019 r. okoliczności, nie przemawiają za przyznaniem mu legitymacji do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Z tego względu tut. Sąd uznał te wnioski za przedwczesne i dowolne, tym bardziej, że nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.

Obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie legitymacji wnioskodawcy do zainicjowania postępowania aktualizacyjnego, w kontekście regulacji prawnych mających zastosowanie w tym przedmiocie. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony, zaś odmawiając tego statusu, organy powinny należycie uargumentować swoje stanowisko.

Podkreślić przy tym należy, że w przypadku powzięcia wątpliwości, co do kwestii relewantnych z punktu widzenia materialnoprawnego źródła interesu prawnego, organy administracji obowiązane są uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby pozwolił on na wydanie nie budzącego wątpliwości rozstrzygnięcia. Jak wskazał przy tym WSA w Bydgoszczy: w sytuacji, gdy organ ewidencyjny ma wątpliwości co do tego, czy podmiot żądający wprowadzenia zmiany w danych ewidencyjnych posiada w tym zakresie interes prawny, winien w sposób jasny, w oparciu o obowiązujące przepisy, w zakresie adekwatnym do okoliczności faktycznych sprawy, wezwać wnioskodawcę do wykazania stosownymi dokumentami własnego, aktualnego interesu prawnego, jak również podjąć we własnym zakresie czynności umożliwiające rozstrzygnięcie, czy podmiot jest legitymowany do skutecznego domagania się zmiany, zwłaszcza danych przedmiotowych, w ewidencji gruntów i budynków (wyrok z 28 lutego 2018 r., II SA/Bd 897/17 CBOSA).

W tym zaś względzie zauważyć należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie oraz oględziny.

Mając zaś na uwadze specyfikę przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, do wyjaśnienia jej stanu faktycznego mogłyby się przyczynić zeznania świadków lub oględziny, mające na celu ustalenie aktualnego stanu posiadania przedmiotowych nieruchomości. Należałoby również zweryfikować twierdzenia skarżącego o zobowiązaniu go przez Prezydenta Miasta B. do uiszczenia za 2019 r. podatku od spornych nieruchomości w wymiarze według stawek dla gruntów budowlanych, która to okoliczność pozostała poza zakresem zainteresowania organów obu instancji. Pomocne mogłoby być przede wszystkim ustalenie, na jakiej podstawie prawnej organ podatkowy uznał skarżącego za podatnika podatku od ww. nieruchomości. Zauważyć w tym względzie należy, że art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 z późn. zm.) umieszcza samoistnych posiadaczy nieruchomości w katalogu podatników tego podatku.

W konsekwencji uznać należy, że organy dysponują szeregiem środków dowodowych, które mogą okazać się przydane do należytego rozstrzygnięcia spornej kwestii, a których przeprowadzenia zaniechano, pomimo zaistnienia w tym zakresie istotnych wątpliwości, W tych okolicznościach należało stwierdzić, że postanowienia wydane przez organy obu instancji, zapadły z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy i wyczerpujący wątpliwej kwestii, mającej istotne znaczenie dla możliwości skorzystania przez nie z art. 61a § 1 k.p.a. W tym względzie materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony w taki sposób, aby na jego podstawie możliwe było dokonanie jednoznacznej oceny, czy skarżący jest posiadaczem samoistnym spornych działek, od której to oceny uzależnione jest stwierdzenie posiadania przez niego legitymacji procesowej we wszczęciu postępowania aktualizacyjnego. Podczas ponownego rozpatrzenia przedmiotowej kwestii, organy będą miały na względzie wyżej poczynione uwagi oraz bezwzględną konieczność dochowania zasad postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w wysokości 100 zł, z tytułu wpisu od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.