Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721830

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 29 sierpnia 2019 r.
II SA/Bk 461/19
Wyjaśnianie wątpliwości co do treści decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.).

Sędziowie Asesor: sądowy, WSA Marcin Kojło, NSA Elżbieta Trykoszko.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z (...) sierpnia 2016 r. nr (...) Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu (m.in. dojścia, dojazdy, mury oporowe, ściany oddzielenia ppoż.) na działkach o nr ew. gr. (...) obręb (...), położonych przy (...) w B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Inwestor Przedsiębiorstwo Budowlane "S." Sp. z o.o. z siedzibą w B. zwrócił się do organu z wnioskiem o wyjaśnienie treści sentencji tej decyzji, tj. czy realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą jest zgodna z zapisem decyzji mówiącym o możliwości realizacji do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Postanowieniem z (...) października 2017 r. nr (...) organ wyjaśnił wątpliwości sentencji tej decyzji w następujący sposób: sentencja wydanej decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w zakresie tożsamym z tą sentencją lub w zakresie mniejszym niż wyznacza sentencja i jedocześnie po spełnieniu wszystkich warunków, wytycznych i wymogów wynikających z tej decyzji, w tym konieczności zgodności takiej inwestycji m.in. z właściwymi przepisami odrębnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wszczęło na wniosek E. i M. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z (...) października 2017 r. Postanowieniem z (...) marca 2019 r. nr (...) odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu stwierdzono, że brak przesłanek określonych w pkt 1 oraz w pkt od 3 do 7 art. 156 § 1 k.p.a. jest oczywisty i nie wymaga szerszych rozważań. Wątpliwości nie budzi również to, że w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia istniała podstawa prawna do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Stanowiły ją przepisy art. 113 § 2 oraz art. 126 k.p.a. W ocenie Kolegium rozważenia wymagała natomiast kwestia, czy zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 113 § k.p.a. Zdaniem Kolegium, zaskarżone postanowienie w istocie nie wyjaśnia wątpliwości co do znaczenia wyrażeń czy sformułowań użytych w tej decyzji, ale dokonuje interpretacji (wykładni) zawartego w niej rozstrzygnięcia. Stwierdza się w nim mianowicie, że decyzja o warunkach dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w zakresie tożsamym z sentencją decyzji lub w zakresie mniejszym niż wyznacza sentencja i jednocześnie po spełnieniu wszystkich warunków, wytycznych i wymogów wynikających z tej decyzji, w tym konieczności zgodności takiej inwestycji m.in. z właściwymi przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium takie rozstrzygnięcie wykracza poza pole działania organu, wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a., a tym samym narusza ten przepis. Podkreślono jednak, że samo stwierdzenie naruszenia prawa nie stanowi jeszcze podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia). Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, czy postanowienia, jest wydanie danego aktu z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą zaś stwierdzenia nieważności aktu z powodu rażącego naruszenia jest stwierdzenie, że akt ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania ww. postanowienia za wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 113 § 2 k.p.a. Przepis ten, z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji" może budzić wątpliwości co do jego interpretacji. W konsekwencji nie można uznać, że zaskarżone postanowienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 113 § 2 k.p.a. Ponadto, nawet w przypadku odmiennej oceny kwestii braku oczywistości naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, zdaniem Kolegium nie zachodzi druga z koniecznych przesłanek do uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest bowiem wystarczających podstaw do uznania, że to postanowienie wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne. W ocenie Kolegium, o takich skutkach postanowienia można by mówić wówczas, gdyby w następstwie jego wydania inwestor uzyskał możliwość realizacji inwestycji rodzajowo odmiennej niż określona w decyzji o warunkach zabudowy, lub inwestycji o większych rozmiarach czy też nie odpowiadającej warunkom określonym w tej decyzji. Tymczasem z sentencji zaskarżonego postanowienia wyraźnie wynika, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy możliwa jest realizacja inwestycji tożsamej z inwestycją określoną w sentencji tej decyzji lub w zakresie mniejszym niż wyznacza sentencja decyzji, przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich warunków, wytycznych i wymogów wynikających z tej decyzji, w tym konieczności zgodności takiej inwestycji m.in. z właściwymi przepisami odrębnymi.

E. i M. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z (...) kwietnia 2019 r. nr (...) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że istota rozbieżności ocen i stanowisk wyrażanych w niniejszej sprawie przez Kolegium oraz skarżących sprowadza się do dwóch pytań. Po pierwsze - czy wydając postanowienie z (...) października 2017 r. organ dopuścił się oczywistego naruszenia prawa w postaci art. 113 § 2 k.p.a.? Po drugie - czy społeczne lub gospodarcze skutki naruszenia tego przepisu są do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań zasady praworządności? Żadnych wątpliwości, zdaniem Kolegium, nie budzi natomiast to, że przedmiotowe postanowienie wychodzi poza granicę tego, co można nazwać wyjaśnianiem wątpliwości co do treści decyzji.

Kolegium potwierdziło trafność stanowiska skarżących, że brak legalnej definicji zwrotu ustawowego "wyjaśnianie wątpliwości co do treści decyzji" nie może być przeszkodą do stwierdzenia, że postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. rażąco narusza prawo. Brak legalnej definicji zwrotu zawartego w przepisie prawa nie może być traktowany jako wykluczający możliwość uznania danego naruszenia prawa jako naruszenie oczywiste. Decyduje o tym treść przepisu, który da się zrozumieć wprost z jego brzmienia. Dlatego stwierdzono, że pierwsza z przesłanek uznania przedmiotowego postanowienia za rażąco naruszające prawo została spełniona. Organ wydając przedmiotowe postanowienie z (...) października 2017 r. w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., naruszył w oczywisty sposób ten przepis bowiem zamiast wyjaśnić, jak należy rozumieć treść decyzji o warunkach zabudowy z (...) sierpnia 2016 r., dokonał jej interpretacji oraz oceny, że jest to decyzja, na podstawie której można zrealizować zarówno inwestycję określoną w rozstrzygnięciu tego aktu, jak również inwestycję o mniejszym zakresie niż określony w sentencji wyjaśnianej decyzji. Nie jest to jednak wystarczające do stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego. Konieczne jest bowiem ustalenie, że skutki społeczne lub ekonomiczne, jakie powoduje akt naruszający przepis dający się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządnego państwa. Zdaniem Kolegium stanowisko skarżących w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Jako okoliczności świadczące o braku możliwości pogodzenia postanowienia wyjaśniającego z zasadą praworządności skarżący wskazali fakt wydania w oparciu o to postanowienie pozwolenia na budowę i doprowadzenie do możliwości zrealizowania inwestycji niezgodnej z ustalonymi wcześniej warunkami zabudowy oraz to, że owa inna inwestycja, polegająca nie na wybudowaniu zespołu budynków mieszkalnych, lecz jednego budynku, jest przedsięwzięciem, do którego nie będą miały zastosowania niektóre przepisy rozporządzenia ustalającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a ponadto - prowadzić będzie do naruszenia ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, ocena tego, czy zamierzenie zgłoszone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest zgodne z wymaganą w danym miejscu decyzją o warunkach zabudowy, nie należy ani do organu, który taką decyzję wydał, ani do organu wyższego stopnia nad tym organem. Tę materię ocenia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestionowane postanowienie wyjaśniające mogło faktycznie posłużyć w tej ocenie jako jeden ze środków dowodowych, ale to jeszcze nie oznacza, że wydane pozwolenie na budowę jest skutkiem niemożliwym do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Należ bowiem mieć na uwadze treść postanowienia wyjaśniającego. Na tę treść składają się - po pierwsze - rodzaj inwestycji (zabudowy) oraz - po drugie - warunki, od których spełnienia w szczególności uzależnione będzie, czy pozwolenie na budowę zostanie wydane. Kwestionowane postanowienie dotyczy zabudowy mieszkaniowej i zastrzega, że ewentualny mniejszy zakres inwestycji niż określony sentencją decyzji o warunkach zabudowy - czyli polegający na realizacji jednego budynku, bo realizację od dwóch do pięciu budynków można uznać za inwestycję będącą "zespołem budynków" - jest oceniany jako dopuszczalny, o ile jednocześnie spełnione będą wszystkie warunki, wytyczne i wymogi wynikające z wyjaśnianej decyzji, w tym - zgodność takiej inwestycji m.in. z właściwymi przepisami odrębnymi. Kwestionowane postanowienie nie pozwalało zatem na realizację inwestycji na innych warunkach niż określone decyzją o warunkach zabudowy.

Nadto podniesiono, że na skutek wydania przedmiotowego postanowienia niczyje prawo lub oparty na prawie interes nie został naruszony, ani też nie powstały żadne inne obowiązki, niż wynikające z wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa bowiem na prawa do nieruchomości i nie ogranicza w korzystaniu z takich praw. Interesy osób trzecich w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy podlegają ochronie jedynie wówczas, gdy są oparte na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, które podlegają zastosowaniu na etapie lokalizowania inwestycji. Z przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynikają dla skarżących żadne interesy prawne, które zostałyby naruszone przedmiotowym postanowieniem. W postępowaniu w sprawach ustalania warunków zabudowy przepisy te nie mają zastosowania. W szczególności z ich brzmienia nie da się wyprowadzić, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo oczekiwać, że inwestor zrealizuje dwa budynki mieszkalne (lub więcej), a nie tylko jeden. Dopuszczając uznanie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji polegającej na wzniesieniu zespołu do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, za decyzję wystarczającą do zrealizowania tylko jednego budynku, ale spełniającego wszystkie wymagania określone tą decyzją dla pierwotnie zgłaszanego zamierzenia inwestycyjnego organ nie mógł zatem naruszyć ani interesów prawnych, ani ich praw.

Odnosząc się do zarzutu zakłócenia ładu przestrzennego Kolegium podniosło, że jeżeli została wydana decyzji dopuszczająca zrealizowanie w danym miejscu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 25 m, z szerokością frontu zabudowy do 90 metrów, z 50%-ową intensywnością zabudowy terenu inwestycji, to znaczy, że taką zabudowę uznano za zgodną z panującym w tym miejscu ładem przestrzennym. Zdaniem Kolegium nie sposób zaakceptować twierdzenia, że budowa jednego budynku naruszy ład przestrzenny, a budowa pięciu budynków na tym samym obszarze (w sąsiedztwie którego musiały istnieć i istniały podobne budynki) miałaby tego ładu nie naruszać. Zwłaszcza wówczas, gdy uwzględnimy, że jeden budynek miałby spełniać te same wymagania co do kształtowania nowej zabudowy, a realizacja pięciu budynków mogłaby polegać na wybudowaniu ich w układzie zabudowy pierzejowej (czyli jako pięć budynków przylegających do siebie ścianami szczytowymi).

Konkludując stwierdzono, że zaskarżone postanowienie wprawdzie zawiera pochopną i niewłaściwą oceną jednoznaczności przepisu art. 113 § 2 k.p.a., ale - z uwagi na to, że ani Kolegium, ani skarżący nie byli w stanie wykazać wystąpienia niemożliwych do zaakceptowania (z punktu widzenia wymagań praworządności) skutków przedmiotowego postanowienia należało odmówić stwierdzenia jego nieważności, chociaż w rzeczy samej wydano je z naruszeniem wskazanego przepisu prawa.

Końcowo zaznaczono, że Kolegium nie mogło odnieść się szczegółowo do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przede wszystkim dlatego, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego co do faktów - ocenia się decyzję lub postanowienie oraz akta sprawy, w której zostały wydane. Nadto skarżący podnosząc te zarzuty nie wskazali, którego z elementów akt sprawy Kolegium nie wzięło pod uwagę. W obu instancjach zbadano akta sprawy i wyprowadzono z nich wniosek, że nie świadczą one o wydaniu postanowienia z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli E. i M. K. i zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego treść decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy jego wydanie wykroczyło poza granicę działania organu wyznaczone tym przepisem, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia wprost sprzecznego z decyzją o warunkach zabudowy, a zatem z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a., przez stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania, że postanowienie wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne, podczas gdy postanowienie te stanowiło podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji umożliwiło inwestorowi realizację inwestycji niezgodnej z uzyskanymi wcześniej warunkami zabudowy;

3. art. 113 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia, które przez wyjaśnienie wątpliwości co do decyzji o warunkach zabudowy doprowadziło do nowej oceny stanu faktycznego i prawnego, a w konsekwencji skutkowało sprzecznością z samą treścią decyzji o warunkach zabudowy;

4. art. 113 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu stanowiska, że do stwierdzenia nieważności wnioskowanego postanowienia istotne jest wykazanie przez skarżących interesu prawnego,

5. art. 28 w zw. z art. 29, art. 30 § 4 oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez uznanie za stronę postępowania i kierowanie rozstrzygnięć do osoby nieżyjącej (tj. Jarosława Dziemiana), a więc w ogóle nie mającej zdolności prawnej i co za tym idzie statusu strony postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia w prowadzonym postępowaniu ewentualnych następców prawnych;

6. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego wydania postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego treść decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podano, że decyzja z (...) sierpnia 2016 r. ustaliła warunki zabudowy inwestycji polegającej na budowie: "zespołu do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu". Zdaniem skarżących trudno zatem uznać, aby ww. sentencja sformułowana została w sposób niejasny budzący jakiekolwiek wątpliwości. Z sentencji tej wynika bowiem wprost możliwość realizacji zespołu budynków (a więc grupy obiektów). Już słownikowe znaczenie słowa "zespół" prowadzi do wniosku, że musi to być pewna liczba budynków (na pewno więcej niż jeden). Ma to również istotne znaczenie na gruncie obowiązujących przepisów prawa, które rozróżniają pojęcie budynku mieszkalnego bądź zespołu takich budynków. Przykładowo wskazano, że zgodnie z § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej, czyli a contrario w przypadku budowy jednego budynku wielorodzinnego - wymóg taki nie musi być spełniony. Oznacza to, że wyjaśnienie wydane w sprawie niniejszej jest sprzeczne z samą sentencją decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżących nie może być zatem żadnych wątpliwości, że przepis art. 113 § 2 k.p.a. został w sprawie naruszony. Okoliczność tę przyznaje sam organ w zaskarżonym postanowieniu. Nadto, zdaniem skarżących w sprawie zachodzi przesłanka wystąpienia niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutków gospodarczych i społecznych. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy, wyjaśnienie postanowienia wyraźnie sprzecznego z warunkami zabudowy, umożliwiło w zasadzie inwestorowi, zamiast zespołu (grupy) obiektów realizację jednego dużego budynku. Powyższe nie może być przez organ odczytywane jako możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rozstrzygnięcie takie narusza ład przestrzenny ustalony ostatecznie w decyzji o warunkach zabudowy, a także przepisy ustawy - Prawo budowalne (i aktów wykonawczych do tej ustawy). Rozstrzygniecie to nie szanuje także prawa własności właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy jako strony postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaakceptowali przedmiot i zakres inwestycji, który następnie na skutek dokonanego wyjaśnienia został zmieniony. Zdaniem skarżących niewątpliwe naruszenie art. 113 § 2 k.p.a., spowodowało trudny do odwrócenia skutek w postaci wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób zgodny z postanowieniem wyjaśniającym treść decyzji o warunkach zabudowy, a nie z samą sentencją decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono, że trudne do zaakceptowania w niniejszej sprawie są wywody organu sugerujące, że kwestionowane postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie ingerowało wprost w prawa podmiotów skarżących. Takie stanowisko byłoby zasadne, gdyby jedyną stroną postępowania był inwestor. Tymczasem w sprawie niniejszej poza inwestorem, występują inne strony postępowania - właściciele sąsiednich nieruchomości, którzy mają prawo kwestionować, rozwiązania zaproponowane w decyzji o warunkach zabudowy, bo wbrew wywodom organu, decyzja taka będąca następnie podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oddziałuje bezpośrednio na ich nieruchomość. Odnosząc się natomiast do wywodu organu, gdzie jako konkluzję zawarto zapis jakoby zarzut ewidentnego naruszenia ładu przestrzennego przez lokalizację jednego ogromnego budynku zamiast np. pięciu mniejszych na tym samym terenie był rzekomo nielogiczny zarzucono, że organ pomija podstawowe zasady obowiązujące podczas lokalizowania inwestycji na terenach, dla których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przede wszystkim te wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została dokonana pod kątem lokalizacji zespołu 5 budynków a nie jednego. A mianowicie przeanalizowano i wyznaczono linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu. Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy na zespół do 5 budynków nie sposób, zdaniem skarżących, nie zauważyć rozbieżności i naruszenia ładu przestrzennego przez wydanie pozwolenia na budowę dla jednego ogromnego obiektu. Niezrozumiałe jest przy tym wprowadzenie przez organ pojęcia zabudowy pierzejowej, albowiem sytuacja takiej zabudowy w sprawie niniejszej nie występuje. Zdaniem skarżących powyższe argumenty świadczą o naruszenie ładu przestrzennego. Uznanie bowiem, że realizacja jednego ogromnego obiektu jest tym samym dla przestrzeni, czym realizacja zespołu budynków świadczy o całkowitym wypaczeniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że zlokalizowanie na tym samym terenie choćby nawet 2 budynków zupełnie inaczej oddziałuje na przestrzeń niż jeden olbrzymi obiekt. Zespół budynków urozmaica przestrzeń, uplastycznia ją i niewątpliwie harmonizuje z zabudową sąsiednią. Zespół budynków dodatkowo wprowadza do przestrzeni tak ciekawe elementy jak zieleńce, place zabaw, ścieżki. Niczego powyższego nie generuje w przestrzeni lokalizacja jednego wielkiego obiektu. Taki obiekt to ściana w przestrzeni, przesłaniająca i dominująca nad wszystkim. Obiekty takie wprowadzają dysfunkcję i zaburzają harmonię przestrzeni a ich oddziaływanie na przestrzeń wręcz przytłacza.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymujące w mocy własne postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z (...) października 2017 r. wyjaśniającego wątpliwości sentencji decyzji z (...) sierpnia 2016 r. ustalającej warunki zabudowy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie, że postanowienie wyjaśniające nie narusza rażąco art. 113 § 2 k.p.a. było prawidłowe.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag, o charakterze ogólnym, dotyczących postępowania nieważnościowego, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie. Postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jak wynika z art. 126 k.p.a. przepis art. 156 § 1 k.p.a. stasuje się odpowiednio do postanowień, na które służy zażalenie. Jako, że na postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie stwierdzić należy, że mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące trybu nieważnościowego.

Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna uleć wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1334/17, a który to pogląd sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z powyższego wynika, że aby mówić o rażącym naruszeniu prawa muszą być spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze treść decyzji (postanowienia) musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa dającego się zastosować w bezpośrednim jego rozumieniu; po drugie charakter tego naruszenia musi skutkować tym, że decyzja (postanowienie) nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do tego czy wystąpiły obie te przesłanki i w związku z tym należało stwierdzić nieważność postanowienia wyjaśniającego (stanowisko skarżących), czy też spełniona jest tylko przesłanka oczywistego naruszenia przepisu art. 113 § 2 k.p.a. ale pomimo oczywistości naruszenia skutki tego postanowienia są do pogodzenia z wymogami praworządnego państwa i w związku z tym należało odmówić stwierdzenia nieważności tego postanowienia (stanowisko organu wyrażone w postanowieniu na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy). Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko organu, a zatem stanowisko zgodnie z którym pomimo oczywistości naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. brak było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego z uwagi na możliwość zaakceptowania skutków tego aktu z punktu widzenia zasady praworządności.

W sprawie niniejszej brak jest sporu odnośnie oczywistości naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji. Na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie (§ 3). Z mocy art. 126 k.p.a., art. 113 stosuje się również do postanowień. Celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak dotyczyć może jedynie uchybień językowych (semantycznych lub syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Na podstawie powyższego przepisu, organ jest zatem uprawniony jedynie do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego.

Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie niniejszej postanowienie wyjaśniające w istocie nie wyjaśnia wątpliwości co do znaczenia wyrażeń czy sformułowań użytych w sentencji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale dokonuje interpretacji (wykładni) zwartego w niej rozstrzygnięcia. A mianowicie stwierdza się w nim, że sformułowanie "ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do pięciu budynków mieszkalnych" dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w zakresie tożsamym z sentencją decyzji lub w zakresie mniejszym niż wyznacza sentencja. Taka treść postanowienia wyjaśniającego, zdaniem sądu, w sposób oczywisty narusza regulację art. 113 § 2 k.p.a. Organ dokonał faktycznie nowej oceny stanu faktycznego i prawnego bo musiał bowiem rozważyć czy w oparciu o przeprowadzoną analizę terenu i jej wyniki może stwierdzić że dopuszczenie wybudowania nie zespołu do pięciu budynków, lecz jednego spowoduje jakieś zakłócenia w zastanym na danym terenie ładzie przestrzennym.

Jak już jednak stwierdzono powyżej sama oczywistość naruszenia prawa nie wystarcza do stwierdzenia nieważności. Jest to przesłanka, która mogła uzasadniać uchylenie postanowienia wyjaśniającego w zwykłym postępowaniu odwoławczym, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktów dotkniętych niekwalifikowanym naruszeniem prawa. Natomiast w przypadku kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa konieczne jest, jak słusznie wywodzi organ, ustalenie że skutki społeczne lub ekonomiczne jakie powoduje akt naruszający przepis w sposób oczywisty, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządnego państwa. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie nie wykazano wystąpienia niemożliwych do zaakceptowania skutków postanowienia wyjaśniającego. Co prawda jak słusznie, podnosi organ w odpowiedzi na skargę, mamy w sprawie do czynienia ze swoistym nadużyciem instytucji o wyjaśnianiu wątpliwości, gdyż na skutek wadliwego zastosowania tej instytucji niejako "uwolniono" inwestora od konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy od podstaw. Nie można jednak zgodzić się z takim stanowiskiem skarżących, że to w oparciu o to postanowienie wydano pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na wybudowaniu nie zespołu budynków mieszkalnych, lecz jednego budynku. Jak słusznie wywodzi organ podstawę do wydania pozwolenia na budowę stanowiło bowiem nie postanowienie wyjaśniające, lecz decyzja o warunkach zabudowy. To czy organ wydając pozwolenie na budowę jednego budynku w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji, która miała się składać z zespołu budynków, działał prawidłowo nie jest przedmiotem postępowania dotyczącego nieważności postanowienia wyjaśniającego. Przy ocenie skutków przedmiotowego postanowienia wyjaśniającego istotne jest to, że dopuszcza ono mniejszy zakres inwestycji (polegający na realizacji jednego budynku) tylko wówczas jeżeli spełnione będą wszystkie warunki, wytyczne i wymogi wynikające z decyzji wyjaśnianej, w tym zgodność takiej inwestycji m.in. z właściwymi przepisami odrębnymi. Postanowienie to nie zmieniło zatem warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego określonych w oparciu o przeprowadzoną analizę terenu. Postanowieniem tym stwierdzono, że ustalone warunki zabudowy mogą zostać wykorzystane nie tylko do wybudowania zespołu budynków mieszkaniowych, ale także do wybudowania jednego budynku. Podzielić należy stanowisko organu, że skoro została wydana decyzji dopuszczająca zrealizowanie w danym miejscu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 25 m, z szerokością frontu zabudowy do 90 metrów, z 50%-ową intensywnością zabudowy terenu inwestycji, to znaczy, że taką zabudowę uznano za zgodną z panującym w tym miejscu ładem przestrzennym. Nie sposób, zdaniem sądu, zaakceptować twierdzenia, że budowa jednego budynku na tych samych warunkach co budowa pięciu budynków naruszy ład przestrzenny. Nie zasługują przy tym na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem przepisy te nie mają zastosowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić należy, że dopuszczając na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji polegającej na budowie zespołu do pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, możliwość realizacji tylko jednego budynku, ale spełniającego wszystkie wymagania ustalone tą decyzją organ nie mógł naruszyć praw skarżących. W podniesionych zarzutach nie wskazano żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że na skutek stwierdzenia nieważności postanowienia wyjaśniającego zostałby zrealizowany lub ochroniony ich interes prawny.

Nadto, warta podkreślenia jest okoliczność, że w aspekcie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości, co do treści decyzji dokonuje organ, który wydal tę decyzję. Zatem, realizacja wyjaśnienia pochodzi od podmiotu, który posiada najgłębszą wiedzę, co do intencji i znaczenia wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Słusznie zatem, z uwagi na brak wykazania wystąpienia przesłanki niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków postanowienia wyjaśniającego, odmówiono stwierdzenia jego nieważności.

Końcowo stwierdzić należy, że niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów procesowych. Przede wszystkim dlatego, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego co do faktów. Nadto skarżący nie wyjaśnili konkretnie na czym naruszenie przepisów postępowania polegało. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że uzasadnienie zostało sporządzone zgodnie z wymogami określonymi tym przepisem. Kwestia natomiast zarzutu dotyczącego kierowania rozstrzygnięć do osoby nieżyjącej może ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności. Przy czym jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę zarzut może być złaszony przez osoby mające interes prawny w dochodzeniu skutków takiego naruszenia.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.