Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 752304

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 30 listopada 2010 r.
II SA/Bk 413/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sędziowie NSA: Grażyna Gryglaszewska, Anna Sobolewska-Nazarczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) maja 2010 r. nr (...) w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

1.

oddala skargę;

2.

przyznaje radcy prawnemu R. W. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) maja 2010 r. nr (...), uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł oraz zobowiązujące do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie P. Urzędu Wojewódzkiego w B. lub na rachunek bankowy tego urzędu i orzeczono o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł oraz zobowiązaniu A. K. do jej wniesienia w terminie 7 dni - od dnia doręczenia postanowienia - w kasie P. Urzędu Wojewódzkiego lub na rachunek bankowy Wydziału Finansów i Budżetu P. Urzędu Wojewódzkiego w B.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W następstwie przeprowadzonej w dniu (...) kwietnia 2009 r. kontroli na działce A. K. nr (...) w m. Z. (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy zlokalizowanego tam budynku mieszkalnego.

W dniu (...) maja 2009 r. organ przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie ustalając, że inwestorka wykonała nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego (o wym. 11,00 x 9,10 m), poprzez wykonanie dwóch ścianek kolankowych (o wys. łącznej ok. 90 cm) wraz z nową konstrukcją dachu dwuspadowego. Do budynku zostało dobudowane pomieszczenie wiatrołapu z klatką schodową (o wym. 3.90 x 3.90 m) wraz z nowym przekryciem dachu połączonym z zadaszeniem nad wejściem do budynku a opartego z jednej strony na wykonanych dwóch słupach żelbetowych 0,25 cm oraz zewnętrzne schody wejściowe do budynku. Stwierdzono, że do zakończenia robót pozostało wykonanie elewacji budynku. Dokonano ponadto wpisu w protokole oględzin o wstrzymaniu w trybie natychmiastowym prowadzenia robót budowlanych.

Następnie postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, organ l instancji wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 października 2009 r. stosownych dokumentów:

1)

zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu),

2)

czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie do izby samorządu zawodowego budownictwa,

3)

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...)Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy na części działki nr (...) położonej w Z. (...) gm. K. Inwestorska nie przedłożyła jednakże wymaganych ww. postanowieniem dokumentów, natomiast w dniu (...) stycznia 2010 r. wystąpiła z wnioskiem do Starosty K. o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. nr (...)Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego (kat. l) o powierzchnię użytkową 67 m2, kubaturę 134 m3, ilość izb 3, zlokalizowanego na wyżej opisanej działce.

W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu (...) lutego 2010 r. kontrolę, która wykazała, że A. K. wstrzymała prowadzenie robót zgodnie z postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r. Podczas kontroli ww. oświadczyła, że została poinformowana przez projektanta, żeby uzyskała pozwolenie na budowę. W tym stanie rzeczy przedstawiciel organu dokonał wpisu w dzienniku budowy, że budowa nie może być realizowana na podstawie ww. decyzji Starosty K.

W związku z tym, że Starosta K. nie wziął pod uwagę postanowienia PINB z dnia (...) czerwca 2009 r. i wydał pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku, Wojewoda P. decyzją z dnia (...) marca 2010 r. nr (...), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Starosty K. z dnia (...) lutego 2010 r.

W dniu (...) kwietnia 2010 r. A. K. przedłożyła dokumenty wymagane postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r. W tych uwarunkowaniach organ I instancji postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...)w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, zobowiązując do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia w kasie P. Urzędu Wojewódzkiego w B. lub na rachunek bankowy tego urzędu. Dodatkowo wskazano, iż nie uiszczenie opłaty spowoduje wydanie decyzji o rozbiórce wykonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. K. złożyła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania powyższego postanowienia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Argumentując swoje stanowisko podniosła, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Stwierdziła, że postępowanie przed Starostą K. nie zostało merytorycznie zakończone i w związku z tym organ I instancji nie może w chwili obecnej bez prawomocnego zakończenia postępowania, orzekać w tej samej sprawie o naliczaniu opłaty. Ponadto podniosła, że w jej sprawie toczą się dwa postępowania, pierwsze - przed Starostą K. o zatwierdzenie projektu, a drugie - wspólne - przed PINB w K. o samowolę budowlaną i legalizację samowoli budowlanej, połączone w jedną całość. Skarżąca podkreśliła, że taki sposób prowadzenia postępowań w jednej sprawie zakwestionował WSA we Wrocławiu (II SA/Wr 432/08). Poza tym podniosła, że termin zapłaty opłaty legalizacyjnej powinien być ustalony "na okres 14 po uprawomocnieniu się postanowienia". Zarzuciła również, że organy nie informowały jej o uprawnieniach, jakie przysługują w trakcie toczącego się postępowania, co naraziło ją na ogromne koszty.

Końcowo podniosła, iż remont dachu był wymuszony warunkami atmosferycznymi, dach był dziurawy, stąd lecąca woda do wewnątrz zalewała ten dom, więźba była do połowy zgniła. Opłata naliczona za cały budynek jest niewspółmierna do wielkości budowy, jej zdaniem nie może być takiej samej stawki od domu mieszkalnego i od części tego domu. Podała, iż z uwagi na sytuację rodzinną i finansową nie posiada środków na opłacenie tak wysokiej opłaty.

W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia (...) maja 2010 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i ustalił opłatę legalizacyjna w wysokości 50.000 zł oraz zobowiązał A. K. do jej wniesienia w terminie 7 dni - od dnia doręczenia postanowienia - w kasie P. Urzędu Wojewódzkiego lub na rachunek bankowy Wydziału Finansów i Budżetu Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w B.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zaakcentował, iż w myśl art. 28 ustawy prawo budowlane, omawiana inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czego jednakże skarżąca nie uzyskała. Z tego też względu należało wdrożyć procedurę legalizacyjną przewidzianą art. 48 ustawy. Zgodnie z powyższym pierwszym etapem legalizacji było wstrzymanie robót i nałożenie obowiązków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawą, co też organ I instancji prawidłowo uczynił. Kolejnym krokiem przewidzianym przez ww. ustawę było nałożenie na inwestora opłaty legalizacyjnej, której wysokość oblicza się na podstawie wzoru określonego w art. 59f ust. 1 ustawy, tj. s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty wynosi 500, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego wynosi 2 i w-współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi 1 (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Ponadto zgodnie z art. 49 ust. 2 stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, a zatem: 500 x 2 x 1 x 50=50.000 zł.

Organ wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało uchylone z uwagi na fakt, iż nie precyzowało podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśniono, iż wstrzymanie prowadzonych przez A. K. robót nastąpiło już w dniu (...) maja 2009 r. poprzez wpis w protokole przeprowadzonych oględzin "wstrzymać budowę w terminie natychmiastowym", który to dokument został podpisany przez skarżącą. Organ podkreślił ponadto, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem sądowym, samowolne rozpoczęcie budowy przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte z wniosku inwestora. Organ architektoniczno - budowlany w takim przypadku przestaje być właściwy, a dalsze postępowanie winno toczyć się przed organem nadzoru budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, ze skarżąca była właściwie informowana o jej uprawnieniach na każdym etapie postępowania, w tym również o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej za samowolnie wykonywaną rozbudowę - postanowienie organu I instancji z dnia (...) czerwca 2009 r. Organ podniósł również, ze termin 7 dni do wniesienia opłaty legalizacyjnej ściśle określa art. 59g ustawy Prawo budowlane.

Końcowo stwierdzono, iż pozostałe argumenty podnoszone przez skarżącą nie mogą być uwzględnione. Podkreślono, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej w całości lub w części, bądź rozłożenie jej na raty jest Wojewoda P.

Na powyższe postanowienie A. K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 9, 62 i 77 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 i art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organ II instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu, nadto popełnił błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę orzekania. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, iż cześć budynku objęta postępowaniem w sprawie samowoli, nie jest samowolą, gdyż jak podała w zażaleniu dom był wcześniej budowany przez rodziców i rzekoma dobudówka była integralną częścią domu od nich otrzymanego. W związku z powyższym, takie postępowanie organu narusza zasadę praworządności, pogłębiania zaufania obywateli do organów, wszechstronnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie, a tym samym narusza art. 77 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż w postanowieniu z dnia (...) czerwca 2009 r. brak jest wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych prowadzonego postępowania, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania. Nadto zarówno w ww. postanowieniu, jak i w protokole z dnia (...) kwietnia 2009 r. brak jest informacji, jakie są możliwości prawne rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne, nie wyjaśniając jej jednocześnie, jakie są koszty takiej legalizacji. Nie poinformowały jej również o tym, że już na samym początku robót, tj. w miesiącu kwietniu 2009 r. może rozebrać to, co zostało zrobione i doprowadzić budynek do stanu pierwotnego, dzięki czemu nie poniosłaby, aż tak wysokich kosztów.

Ponadto organ II instancji naruszył art. 49 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego, gdyż nie był uprawniony do naliczenia opłaty legalizacyjne. Zdaniem skarżącej nie został bowiem dochowany termin wyznaczony w postanowieniu z dnia (...) czerwca 2009 r. o wstrzymaniu robót i obowiązku złożenia stosownych dokumentów, a zatem organ naruszył w tym wypadku przepis art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, który jej zdaniem musi być stosowany obligatoryjnie w wypadku niedochowania terminu. Opieszałość organu i jego błędy doprowadziły do tego, że dopiero po upływie ponad 5 miesięcy od upływu terminu wyznaczonego na złożenie wymaganych wskazanym postanowieniem dokumentów, organ naliczył opłatę legalizacyjną, wskazując jednocześnie na możliwość prowadzenia robót oraz narażając na konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonego rozstrzygnięcia, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku mieszkalnego rozbudowanego i nadbudowanego bez pozwolenia na budowę. Powyższe postanowienie nie kończy postępowania w sprawie - zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zawsze jest traktowane jako samowola budowlana, zagrożona nakazem rozbiórki - art. 48 ww. ustawy. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy.

Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. Postanowienie to wydawane jest bez względu na stopień zaawansowania robót. W postanowieniu tym organ nadzoru budowlanego jest obowiązany ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym terminie przedstawionych powyżej obowiązków, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z ust. 1 art. 48 w zw. z ust. 4. Przedłożenie natomiast w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa została zakończona to tylko o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49.

W art. 49 stanowiącym kontynuację przepisu art. 48 została uregulowana dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ, postanowieniem nakłada obowiązek usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości. Niewykonanie tego nakazu skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. W przypadku, gdy nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie lub nieprawidłowości takie zostały usunięte w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59f ustawy, z tym że stawka opłaty wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Reasumując powyższe wskazać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. II SA/Lu 501/2005), iż ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż nie ulega wątpliwości, że realizacja przez skarżącą inwestycji w postaci rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego (opisanego w postanowieniu) była klasyczną samowolą budowlaną. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokole oględzin z dnia (...) maja 2009 r. Z zapisów ww. protokołu wynika, że skarżąca wykonała nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego (o wym. 11,00 x 9,10 m), poprzez wykonanie dwóch ścianek kolankowych (o wys. łącznej ok. 90 cm) wraz z nową konstrukcją dachu dwuspadowego. Do budynku zostało dobudowane pomieszczenie wiatrołapu z klatką schodową (o wym. 3.90 x 3.90 m) wraz z nowym przekryciem dachu połączonym z zadaszeniem nad wejściem do budynku a opartego z jednej strony na wykonanych dwóch słupach żelbetowych 0,25 cm oraz zewnętrzne schody wejściowe do budynku. Stwierdzono również, że do zakończenia robót pozostało wykonanie elewacji budynku. W tym stanie rzeczy nie budzi zastrzeżeń, iż na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę (rozbudowę i nadbudowę), którym jak wynika z akt sprawy (okoliczność niesporna) skarżąca nie dysponowała. Według zaś wyżej powołanego przepisu art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżąca korzystała poprzez faktyczne wypełnianie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r.

Zdaniem Sądu przedłożone przez skarżącą organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy, gdyż projekt budowlany inwestycji jest kompletny i zgodny z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, został sporządzony przez osobę upoważnioną, i skarżąca złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przesłanek określonych tym przepisem otwiera bowiem drogę do legalizacji obiektu wybudowanego (budowanego) bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wprawdzie skarżąca dopiero w dniu (...) kwietnia 2010 r. przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty nałożone postanowieniem z dnia (...) czerwca 2009 r., to jednakże zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że Starosta K. nie wziął pod uwagę postanowienia z dnia (...) czerwca 2009 r. i wydał skarżącej na jej wniosek pozwolenie na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia (...) marca 2010 r. Wojewoda P. stwierdził nieważność ww. decyzji. Następnie organ I instancji przeprowadził kontrolę, która wykazała, że skarżąca wstrzymała prowadzenie robót budowlanych. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 308/07, LEX nr 468750), w którym sąd stwierdził, że termin, który organ wyznacza do wykonania nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej, jest terminem instrukcyjnym. Może więc być termin ten przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Nie można inwestora - zobowiązanego, obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych na niego obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo stwierdził, że wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy budowa została już zrealizowana w sposób rażący narusza art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto słuszne jest stanowisko organu, że samowolne rozpoczęcie budowy przerywa postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte z wniosku inwestora. Organ architektoniczno - budowlany w takim przypadku przestaje być właściwy, a dalsze postępowanie winno toczyć się przed organem nadzoru budowlanego. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę, może natomiast, po spełnieniu przez inwestora określonych w przepisach obowiązków, udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub zalegalizować obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, albo nakazać jego rozbiórkę.

Kolejnym etapem legalizacji, prawidłowo zastosowanym przez organ II instancji, był obowiązek uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia wysokości tej opłaty w myśl art. 49 ust. 2 ww. ustawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wartość określona w art. 59f wynosi: s x k x w, przy czym: s - stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane).

Realizowana przez skarżącą rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego, to obiekt budowlany zaliczony w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii I - budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W przypadku tej kategorii obiektów budowlanych współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2, współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1. Natomiast stawka opłaty (s) jest stała i została ustalona przez ustawodawcę w wysokości 500 zł. Zatem opłata za legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosić powinna 50 x 2 x 1 x 500 = 50.000 zł, czyli tyle, ile ustaliły organy administracji obu instancji. Co zaś się tyczy terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej, to wskazać należy, iż termin ten został ściśle określony przez ustawodawcę w art. 59g ust. 2, który stanowi, iż "wymierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia".

Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej nie nasuwa zastrzeżeń i sama skarżąca nie zgłasza zarzutu błędnego wyliczenia opłaty. W tym miejscu zauważyć należy, iż organ administracyjny w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia tej opłaty albowiem przepisy ustawy - prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od jej określenia, nie przewidują również możliwości jej miarkowania. W tym stanie prawnym podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej nie mogą być uwzględnione. Skarżąca, co również należy podkreślić, miała świadomość ustalenia opłaty legalizacyjnej jako warunku legalizacji samowoli budowlanej, albowiem o wymogu jej poniesienia była poinformowana w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek przedłożenia koniecznej dokumentacji.

Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. Na przeszkodzie dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, którego elementem jest postanowienie o ustaleniu koniecznej opłaty legalizacyjnej, nie mogły też stanąć okoliczności, w jakich doszło do popełnienia samowoli budowlanej.

Na koniec Sąd podkreśla, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w przypadku dopuszczenia się samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego prawodawca nie przewidział trzeciej możliwości. Zatem konsekwencją ustalenia przez organy samowoli budowlanej jest orzeczenie nakazu rozbiórki albo legalizacja obiektu poprzedzona wymierzeniem opłaty legalizacyjnej. Jak już wyżej wskazano, wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji projektowo - powykonawczej. W niniejszej sprawie dwie ww. przesłanki wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zaistniały.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 62 k.p.a. uznać należy go za całkowicie niezasadny. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić bowiem należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego.

W niniejszej sprawy nie uchybiono również pozostałym przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stwierdzić należy, że w przeprowadzonym postępowaniu nie naruszono art. 9 k.p.a. Jak słusznie przyjął organ II instancji skarżąca była właściwie informowana o uprawnieniach i obowiązkach na każdym etapie postępowania, w tym również o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej (w postanowieniu z dnia (...) czerwca 2009 r.).

Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.