II SA/Bk 401/18, Moment przeprowadzenia analizy urbanistycznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2541530

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 września 2018 r. II SA/Bk 401/18 Moment przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwów Spółdzielni Mieszkaniowej im. (...) w B. i Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...) w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia

1.

uchyla zaskarżoną decyzję;

2.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej im. (...) w B. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Sprzeciwy zostały wywiedzione na podstawie następujących okoliczności:

Wnioskiem z dnia (...) marca 2017 r. T. Z. (zwany dalej także: "Inwestorem") wystąpił do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ul. (...) - obręb 11-śródmieście, dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowymi i usługowymi (funkcja nieuciążliwa) na parterze, z garażem podziemnym, w zabudowie śródmiejskiej wraz z murami oporowymi i zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z ul. (...) (działka Nr (...)). Inwestor skorygował ww. wniosek w dniu (...) stycznia 2018 r.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Prezydent Miasta. decyzją z dnia (...) marca 2018 r. (znak: (...)) ustalił warunki zabudowy inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami handlowymi i usługowymi (funkcja nieuciążliwa) na parterze, z garażem podziemnym, w zabudowie śródmiejskiej wraz z murami oporowymi i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr: (...), obr. 11, położonych w B. przy ul. (...) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z ul. (...). W punkcie 1 ww. rozstrzygnięcia organ określił rodzaj zabudowy jako budynek mieszkalny wielorodzinny w zabudowie śródmiejskiej. W punkcie 2 ustalił natomiast warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności, warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, określając szerokość elewacji frontowej na 28,0 m (z tolerancją do 20% od określonego wymiaru),a także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (liczoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku): od 12,0 m do 15,0 m.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta B. wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zagospodarowanie przedmiotowego terenu w sposób wskazany we wniosku ustalane jest zatem w drodze decyzji o warunkach zabudowy wydanej w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."). Podstawowym warunkiem, który musi być spełniony, aby organ mógł ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jest konieczność łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. z uwzględnieniem wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Dokonana przez organ, w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wykazała, że nie zachodzą przeciwwskazania do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wokół terenu objętego wnioskiem, został wyznaczony obszar analizowany, którego granice oznaczono na kopii mapy stanowiącej załącznik graficzny. Przeprowadzona przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe dane zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowych, wysokości krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachu. Na jej podstawie wyznaczono parametry dotyczące wnioskowanej zabudowy.

Jednym z poddanych pod analizę parametrów była szerokość elewacji frontowej budynku, którą wyznaczono na poziomie 28,0 m (+/- 20% tolerancji od określonego wymiaru). W tym zakresie organ I instancji wskazał, że w granicach analizowanego obszaru parametr ten jest bardzo zróżnicowany, ze względu na zróżnicowanie funkcji zabudowy tak rozległego obszaru i kształtuje się od 4,0 m do 104,0 m. Organ wskazał, że mniejsze wartości szerokości elewacji frontowych charakterystyczne są dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla której największa wartość tego parametru wynosi 17,0 m (budynek przy ul. (...)), natomiast większe zróżnicowanie tych wartości charakteryzuje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (od 11,0 m do 104,0 m) oraz zabudowę usługową (od 4,0 m do 80,0 m). Organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków na terenie analizowanym wynosi ok. 35,0 m, podczas gdy szerokość frontu wnioskowanej działki wynosi ok. 39,0 m, a więc jest tylko o 4,0 m większa od ww. średniej wartości z obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie, nie jest zatem, w ocenie organu, możliwe ustalenie tego parametru zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie średniej wartości szerokości elewacji frontowych zabudowy na obszarze analizowanym. W związku z tym rozważono możliwość ustalenia tego parametru na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W tym zakresie organ wskazał, że przedmiotowy parametr jest zróżnicowany nie tylko na obszarze analizowanym, ale także w najbliższym sąsiedztwie, czyli przy ul. (...), bowiem wynosi od 11,0 m aż 102,0 m. W ocenie organu ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem Inwestora, czyli w wielkości 28,0 m (z tolerancją do 20%) umożliwi realizację budynku o elewacji frontowej wynoszącej od 22,4 m do 33,6 m, a więc wpisującej się gabarytowo w tkankę urbanistyczną tej części miasta i nawiązującą szerokością elewacji frontowej np. do budynku mieszkalnego wielorodzinnego posadowionego na działce Nr (...), którego szerokość elewacji wynosi 32,0 m. W związku z tym ustalona na poziomie 28,0 m (+/- 20% tolerancji od określonego wymiaru) szerokość elewacji frontowej obiektu objętego wnioskiem, wpłynie w ocenie organu, na utrzymanie ustalonego ładu przestrzennego w zakreślonym do analizy terenie i pozostanie bez negatywnego wpływu na możliwość zachowania prawidłowych relacji architektoniczno-urbanistycznych na wnioskowanym i sąsiednim terenie.

Odwołania od ww. decyzji wniosły następujące podmioty: Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. (...) w B., Spółdzielnia Mieszkaniowa im. (...) w B. oraz właściciele lokali - mieszkańcy bloku nr (...) przy ul. (...) w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., pismem z dnia (...) kwietnia 2018 r. pozostawiło odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...) w B. bez rozpoznania na mocy art. 64 § 2 k.p.a., zaś postanowieniem z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania przez właścicieli lokali - mieszkańców bloku nr (...) przy ul. (...) w B. - na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej im. (...) B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na mocy art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia (...) maja 2011 r. nr (...), uchyliło w całości decyzję Prezydenta B. z dnia (...) marca 2018 r. znak: (...) oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji są dostrzeżone przez Kolegium nieprawidłowości w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Kolegium, poczynione przez organ I instancji ustalenie, że szerokości elewacji frontowej na poziomie 28,0 m

(+/- 20% tolerancji od określonego wymiaru), jest zgodnie z charakterystyką urbanistyczną tej części miasta, nie pozwala na ustalenie, na jakiej podstawie organ określił szerokość elewacji frontowej inwestycji, skoro ta część miasta (objęta obszarem analizy) charakteryzuje się szerokością elewacji budynków 35 m. Według Kolegium szerokość elewacji na działce nr (...), do której nawiązał organ I instancji, wynosząca 33,6 m, jest większa aniżeli ta określona w decyzji. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie wskazał, w jaki sposób ustalona szerokość elewacji frontowej jest wynikiem przeprowadzonej analizy, do których budynków możliwe byłoby jej odniesienie, z którymi obiektami (być może tożsamymi jak nieruchomość planowania, bądź posadowionymi na podobnych wielkościowo działach) korespondować będzie szerokość elewacji określona w decyzji. W ocenie Kolegium, tym zakresie sprawa nie została przez organ I instancji rozpatrzona, a decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organ nie przeprowadził wymaganej analizy, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ze względu natomiast na zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz względy ekonomiki procesowej, Kolegium stwierdziło, ze nie mogło uzupełnić ww. braków, bowiem zmuszone byłoby do powołania kolejnej osoby posiadającej stosowne uprawnienia do sporządzenia analizy. Jednocześnie polecono uzupełnienie ww. braków osobie sporządzającej analizę przez organem I instancji.

Sprzeciwy od ww. decyzji organu II instancji wniosły: Spółdzielnia Mieszkaniowa im. (...) w B. i Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. (...) w B. W treści obu sprzeciwów skarżące podmioty podniosły analogiczną, merytoryczną argumentację, kwestionującą prawidłowość dokonanych przez organy obu instancji ustaleń w zakresie dopuszczalnej wysokości projektowanego budynku. W tym zakresie wskazano, że wydane warunki zabudowy tworzą nową charakterystykę urbanistyczną, tj. wprowadzają na przedmiotowym obszarze budynek o wyższej wysokości, który stanie się swoistą dominantą. W ocenie skarżących sprzeciwami, aby należycie zbadać ład architektoniczny należałoby ustalić jak wydane warunki zabudowy będą oddziaływały urbanistycznie na sąsiednie nieruchomości zmniejszając odległości pomiędzy budynkami, eliminując pasy zielenie i ograniczając ciągi komunikacyjne. Obie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Kolegium, przekazując ww. sprzeciwy wraz z aktami administracyjnymi do tut. Sądu, nie zawarło stanowiska w sprawie sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej im. (...) w B., natomiast odnośnie sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...) w B. wskazało, że powinien on podlegać odrzuceniu, ze względu na brak wyczerpania przez skarżącą środków zaskarżenia.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 6 września 2018 r. sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. (...) w B. został odrzucony na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zainicjowana sprzeciwem Spółdzielni Mieszkaniowej im. (...) w B., doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprzeciw bowiem okazał się zasadny, jednakże podniesiona na jego poparcie argumentacja, nie mogła stanowić przedmiotu rozważań tut. Sądu na tym etapie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na stronie internetowej bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA") decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (vide: art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).

Wobec tak zakreślonych ram oceny zasadności wywiedzionego w sprawie sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej im. (...) w B., należy w pierwszej kolejności zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu w rzeczonym postępowaniu, jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta B. ustalającą warunki zabudowy dla omówionej uprzednio inwestycji. W tym względzie zasługuje na uwagę fakt, że w wywiedzionym sprzeciwie zabrakło jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się wprost do okoliczności podlegających kontroli sądowej w niniejszej sprawie, która w praktyce sprowadzałaby się do zakwestionowania przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę brzmienie art. 64e p.p.s.a., Sąd dokonał kontroli zaskarżonego aktu w opisanym tam zakresie, Przechodząc zatem do analizy dotyczącej ziszczenia się w niniejszej sprawie pierwszej z przesłanek opisanych w art. 138 § 2 k.p.a., zauważyć należy, że pomimo braku literalnego wskazania przez Kolegium naruszonych w jego ocenie przez organ I instancji przepisów postępowania, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wywnioskować można, że upatruje się jej spełnienia w naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a doprecyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., wedle których organ prowadzący postępowanie powinien dokładnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny istotny w sprawie oraz wydać decyzję w oparciu o ocenę całego, podlegającego zabraniu materiału dowodowego.

W ocenie Kolegium, ustalenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia, nastąpiło natomiast bez wymaganej analizy urbanistycznej, która w wyczerpujący sposób uzasadniałaby ustalenie szerokości frontowej projektowanego budynku na poziomie 28,0 m (+/- 20% tolerancji od tego wymiaru).

Tymczasem zauważyć należy, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ analizę taką przeprowadził. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem opracowanie z dnia (...) stycznia 2018 r. zatytułowane: "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", stanowiące załącznik 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Opracowanie to zostało sporządzone przez osobę posiadającą uprawnienia architekta, a więc spełniającą jeden z warunków opisanych w art. 5 u.p.z.p. Podkreślić przy tym należy, że w świetle § 6 rozporządzenia, który jako zasadę wyznaczania szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, ustanawia przyjęcie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, dopuszczając jednak odstępstwo od niej, o ile wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (vide: § 3 ust. 1 rozporządzenia), sporządzenie przedmiotowej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. W dalszej zaś perspektywie umożliwia ona dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w prowadzonym postępowaniu. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, analiza ta nie musi zawierać pełnego uzasadnienia dla wyboru sposobu ustalenia każdego wskaźnika. W pewnych sytuacjach wystarczające bowiem jest zgromadzenie w analizie materiału pozwalającego na ocenę zabudowy w obszarze analizowanym, zaś warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 kwietnia 2018 r., I SA/Sz 136/18, Lex nr 2475327).

Taka też sytuacja nastąpiła podczas ustalania szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna zawiera bowiem dane dotyczące szerokości elewacji frontowych budynków posadowionych na analizowanym obszarze, z wyszczególnieniem sposobu zabudowy. Zawiera także informacje o zróżnicowanej funkcji zabudowy analizowanego obszaru i związanego z tym zróżnicowania omawianego parametru. Wskazano w niej także na jego średnią wartość oraz należycie uzasadniono przyczynę braku możliwości przyjęcia tej wartości na potrzeby rozstrzyganej sprawy. W związku zaś z tymi ustaleniami, zadecydowano o ustaleniu przedmiotowego parametru w sposób opisany w § 6 ust. 2 rozporządzenia, a więc w sposób inny, aniżeli przyjęcie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na analizowanym obszarze, wyjaśniając, że szerokość ustalona zgodnie z wnioskiem Inwestora wpłynie na utrzymanie ładu przestrzennego. Z analizy tej wynika także, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynku posadowionego na działce nr (...), wynoszącej 32 m, a także mieści się w skali istniejących szerokości w obszarze analizowanym (tj. od 4 m do 104 m). Dodać także należy, że szerokość elewacji budynku posadowionego na działce nr (...), odpowiada granicy dopuszczalnej modyfikacji szerokości elewacji budynku planowanego (modyfikacja zakłada szerokość od 22,4 m do 33,6 m).

Tym samym, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, jakoby orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji, miał dopuścić się naruszenia ww. przepisów procedury administracyjnej. Treść sporządzonej analizy urbanistycznej znalazła bowiem, w ww. zakresie, pełne odzwierciedlenie w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, zaś wynikające z niej ustalenia, w sposób precyzyjny obrazuje załącznik graficzny w postaci kopii mapy zasadniczej obrębu 11, na której zaznaczono granice obszaru analizowanego oraz granice terenu objętego wnioskiem, a także naniesiono wymiary budynków posadowionych na poddanym analizie obszarze oraz oznaczono ich przeznaczenie. W związku zaś z faktem, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, będąca kluczowym elementem dowodowym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stanowiła, wraz z załącznikiem graficznym, zasadnicze źródło ustaleń faktycznych, brak jest podstaw aby organowi I instancji przypisać w omawianym zakresie naruszenie wskazanych wyżej przepisów proceduralnych. W konsekwencji, Sąd stoi na stanowisku, że w sprawie niniejszej nie doszło do ziszczenia się pierwszej z przesłanek opisanych w art. 138 § 2 k.p.a.

Druga przesłanka tj. "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma z kolei charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną również, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia drugiej z przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, także nie są trafne. Abstrahując od powyższych rozważań, nawet gdyby hipotetycznie uznać, że organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a. czyniąc nazbyt ogólne ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, i tak trudno byłoby uznać, aby konieczny do wyjaśnienia w tym zakresie zakres sprawy, miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzona przez organ odwoławczy nieprawidłowość nie odnosi się do istoty sprawy, lecz do jednego z wielu składających się na nią elementów. Nie jest to w żadnym razie ani brak rażący, uniemożliwiający wydanie prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia, ani też udaremniający przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Ze względu na fakt, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest w zasadzie kompleksowy i poza dokonaniem - w ocenie organu odwoławczego - bardziej szczegółowej analizy, nie wymaga gromadzenia nowych dowodów, wyeliminowanie stwierdzonego braku na etapie postępowania odwoławczego, nie stanowiłoby w ocenie Sądu naruszenia zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 k.p.a. Podkreślić przy tym wyraźnie należy, że organ II instancji nie jest organem kasacyjnym, którego kompetencje nie ograniczają się do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz jest on organem po raz drugi rozpatrującym sprawę administracyjną. Niewątpliwie więc organ II instancji, jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę, ma możliwość dokonania w sprawie nowych ustaleń i nowej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r., II SA/Gd 240/18, Lex nr 2505585).

Organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien zatem każdorazowo rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym. Art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie miał zatem wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia bardziej szczegółowej analizy, jedynie w wybiórczym zakresie, miał on obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach przysługujących mu ustawowo uprawnień, zamiast uchylać decyzję w całości i przekazywać ją do ponownego rozpatrzenia. W tym zakresie należy podkreślić, że zarówno z przepisów k.p.a., jak i u.p.z.p. nie wynika, aby ustawodawca zastrzegł, że analiza urbanistyczna może zostać przeprowadzona jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Podkreślić należy, że postępowania toczące się przed organami obu instancji, mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji (a w zasadzie jedynie jej uzupełnienia) i wydania decyzji co do meritum sprawy (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). W tym też zakresie, nie zasługuje na aprobatę wywiedziona przez Kolegium argumentacja, jakoby przeszkodą do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, była konieczność powołania nowej osoby do sporządzenia ponownej analizy w omawianym zakresie, zaś uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, było spowodowane ekonomiką procesową. Dysponując bowiem kompleksowym materiałem dowodowym, który należało - w ocenie organu odwoławczego - poddać w istocie nieznacznemu uzupełnieniu w oparciu o zgromadzoną dokumentację, Kolegium naruszyło zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy niezasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona kontrola sądowa nie wykazała bowiem, aby w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagającego przy tym przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako nie wynikające z przyczyn wymienionych w ww. przepisie, przemawiało za uwzględnieniem wniesionego sprzeciwu.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zobowiązane będzie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Jeżeli natomiast Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający do wydania orzeczenia in merito, zleci ono organowi I instancji jego uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, jeżeli zajdzie taka potrzeba.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie dokonywano oceny wywiedzionej w sprzeciwie argumentacji zawierającej zastrzeżenia merytoryczne, które z racji brzmienia art. 64e p.p.s.a., nie mogły być przedmiotem kontroli tut. Sądu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego przez nią wpisu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.