II SA/Bk 393/16, Skutki wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2165376

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r. II SA/Bk 393/16 Skutki wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mieczysław Markowski.

Sędziowie: WSA Marek Leszczyński (spr.), NSA Danuta Tryniszewska-Bytys.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. D. s. K. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli w celach mieszkalnych w areszcie śledczym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia (...) kwietnia 2016 r. numer (...)

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) maja 2016 r., nr (...), P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS w B.) utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej: PPIS w B.) z dnia (...) kwietnia 2016 r., nr (...), w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w kwestii przeprowadzenia kontroli w calach mieszkalnych nr (...) w Areszcie Śledczym w B.

Postanowienie PPWIS w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu (...) marca 2016 r. do PPIS w B. wpłynęła interwencja M. D. osadzonego w Areszcie Śledczym w B. przy ul. (...) dot. kontroli sanitarnej cel mieszkalnych nr: (...) w Areszcie Śledczym w B. pod względem m.in. atestów sprzętu kwaterunkowego, zabudowy kącików sanitarnych i zabudowy wewnętrznej okien w celi (...).

W dni (...) marca 2016 r. pracownik PPIS w B. ustalił, iż dnia (...) marca 2016 r. M. D. został umieszczony w celi (...) natomiast nie przebywał w czasie swego pobytu w Areszcie Śledczym w B. w celach: (...)

W związku z powyższym PPIS w B. postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2016 r., nr (...), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli w związku z wniesieniem żądania osoby nie posiadającej statutu strony.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. D.

PPWIS w B. postanowieniem z dnia (...) maja 2016 r., nr (...), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skoro wnioskodawca skarży się na warunki panujące w określonych celach, w których już nie przebywa bądź nie przebywał w ogóle, to nie ma on interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania. Z uwagi na ustalenia dotyczące aktualnego pobytu osadzonego M. D., należy uznać, że nie legitymuje się on interesem prawnym w niniejszej sprawie. Zaistniała sytuacja spowodowała utratę przez osadzonego indywidualnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a to dawało podstawę do odmowy wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 i 2 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. D., w którym zarzucił, że w piśmie z dnia (...) marca 2016 r. wnosił nie tylko o kontrolę wskazanych cel, ale i o kontrolę pomieszczeń łaźnianych oraz pomieszczenia łaźni Oddziału I pawilonu A, w którym są przetrzymywane materace Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że pomimo pominięcia w postanowieniach pozostałych kwestii podnoszonych przez skarżącego w piśmie z dnia (...) marca 2016 r., organy nie są uprawnione do ich rozstrzygania, gdyż nie istnieją żadne przepisy, które nakazywałyby kontrolowanie przez inspekcję rozwiązań budowlanych aresztu, zachowania intymności w pomieszczeniach, czasu kąpieli osadzonych, czy też magazynowania materacy.

W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2016 r. skarżący dodatkowo zarzucił obu decyzjom iż są nieprawidłowe, bowiem w AŚ i ZK zawsze można wrócić do danych cel mieszkalnych, bo nigdy nie ustaje taka możliwość. Jeśli zaś chodzi o pomieszczenia łaźni oraz pomieszczenia przetrzymywania materacy, to w tym przypadku nigdy nie ustała przyczyna prawna do kontroli.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie częściowo ze względu na podniesione w niej zarzuty oraz ze względu na przyczyny, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienia podlegają uchyleniu, gdyż organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i brak rozstrzygnięcia w zakresie pełnego żądania, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane przepisy oraz art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się takiego naruszenia.

Przede wszystkim zauważenia wymaga, że oba organy jako przedmiot postępowania przyjęły przeprowadzenie kontroli w celach mieszkalnych nr (...), a przecież wniosek skarżącego z jego pisma z dnia (...) marca 2016 r. dotyczył także wielu innych kwestii, tj.: łaźni znajdujących się w poszczególnych oddziałach, materacy znajdujących się w pomieszczeniach łaźni w Oddziale I, a także, czy zabudowa okien pleksją mleczną w A.Ś. w B. jest zgodna z prawem i czy wyraził na to zgodę inspektor budowlany i konserwator zabytków. Organy rozstrzygnęły zatem w zakresie węższym niż wynikał z żądania wnioskodawcy, a to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nieustalenie bowiem przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1015/13 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1942/13).

Powyższe naruszenia uchybiają także przepisom art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Zaniechanie bowiem przez organy administracji publicznej uzasadnienia swych rozstrzygnięć w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, skutkuje wadliwością tych rozstrzygnięć jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 496/15).

Dodatkowego zauważenia wymaga, że w ramach ustalania stanu faktycznego oba organy nie wyjaśniły kwestii, w jakich celach przebywał skarżący w dniach (...) marca 2016 r., a ta okoliczność, zważywszy na uzasadnienie obu orzeczeń, mogła także mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący w dacie składania wniosku do organu mógł bowiem przebywać w jednej ze wskazanych w piśmie cel mieszkalnych.

Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające podlegają także uchyleniu z tego względu, że organy naruszyły art. 61a § 1 k.p.a., a naruszenie to, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził więc w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1456/15).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy uznały okoliczność, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie przebywa on w żadnej z cel, o kontrolę których wniósł.

W tym miejscu zauważenia jednak wymaga, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 993/15). W każdym innym przypadku natomiast, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Ograniczenie podmiotowe dopuszczalności postępowania administracyjnego wymaga zatem zawężenia tylko do przypadków, w których jednostka nie powołuje się na własny interes prawny (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2352/14). A więc w zależności od stanu faktycznego sprawy, w przypadku braku przymiotu strony u wnoszącego pismo, postępowanie nie zawsze musi się zakończyć wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie będzie zależało od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy konieczności zaś badania tej przesłanki i ewentualnym stwierdzeniu braku przymiotu strony, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 346/16).

Oba organy, jak wynika z wydanych przez nie postanowień, kwestii powyższych również nie analizowały, mimo że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Powyższa okoliczność mogła zatem mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.