Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2353227

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 29 sierpnia 2017 r.
II SA/Bk 221/17
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.).

Sędziowie NSA: Grażyna Gryglaszewska, Anna Sobolewska-Nazarczyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Decyzją z dnia (...) listopada 2016 r. (Nr (...)) Burmistrz Miasta S. po rozpoznaniu po raz trzeci sprawy z wniosku T. R. złożonego w dniu (...) września 2015 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku kaplicy pogrzebowej o wymiarach

20,5 x 7,0 m, jednokondygnacyjnego z dachem dwu i jednospadowym, wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na nieruchomości w S. położonej przy ulicy (...), oznaczonej numerem geodezyjnym (...). Dwie pierwsze decyzje, również pozytywne dla wnioskodawcy, wydane przez organ I instancji w dniu (...).11.2015 r. i w dniu (...).05.2016 r. zostały z przyczyn procesowych uchylone przez SKO w B. w toku postępowań odwoławczych, decyzjami organu II instancji wydanymi dnia (...).01.2016 r. i (...).07.2016 r. Przyczyną uchylenia pierwszej decyzji był brak sporządzenia w postępowaniu pierwszoinstncyjnym analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wokół terenu objętego zamiarem wnioskodawcy, koniecznej dla oceny spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa". Przyczyną uchylenia drugiej decyzji organu I instancji było zbyt powierzchowne rozważenie przyjętych parametrów wnioskowanej zabudowy w kontekście ustaleń wynikających z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem inwestycji.

W podstawie materialnoprawnej trzeciej decyzji organ I instancji powołał konkretne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał na rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy oraz w 11 podpunktach przywołał ustawy współstosowane w procesie decyzyjnym. W rozstrzygnięciu organ zawarł ustalenia dotyczące rodzaju i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, uzgodnień oraz linii rozgraniczających teren inwestycji poprzez nawiązanie do wrysowania tych linii na mapie w skali 1: 500, stanowiącej załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzona dla potrzeb postępowania analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w obszarze wyznaczonym odległością trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i określenie wymagań dla tej zabudowy wynikających z przepisów i nawiązujących do zabudowy wokół terenu inwestycji. Wnioskowane zamierzenie nie narusza ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury tej części miasta S. Wybudowany obiekt będzie harmonizował z otaczającą zabudową. Działka objęta wnioskiem położona jest na terenie zabudowy usługowo - mieszkaniowej i zabudowana jest murowanym budynkiem z końca XVIII wieku znajdującym się w spisie zabytków o funkcji kaplicy pogrzebowej oraz budynkiem sklepu z akcesoriami pogrzebowymi. Teren inwestycji położony jest w strefie ochrony konserwatorskiej, wpisanej do rejestru zabytków decyzją nr Kult. (...) z dnia (...).01.1957 r. pod nr rej. (...). Powyższe obligowało do uzgodnienia decyzji z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie uzgodnienie w sprawie nastąpiło poprzez milczącą akceptację organu ochrony konserwatorskiej wobec przesłanej mu, również przy trzecim rozpatrywaniu wniosku, kompletnej dokumentacji w sprawie. Nadto z uwagi na przyległość terenu inwestycji do drogi powiatowej, dokonano uzgodnienia decyzji z Powiatowym Zarządem Dróg w S., które nastąpiło postanowieniem organu uzgadniającego z dnia (...) października 2016 r. W decyzji ustalono możliwość budowy budynku po granicy z działką (...) pod warunkiem zastosowania materiałów zapewniających bezpieczeństwo pożarowe. Organ wskazał, że sprzeciwiający się lokalizacji planowanego budynku A. M. i skarżący J. O., będący współwłaścicielami działki sąsiedniej o numerze (...) poza wniesieniem zastrzeżeń nie przedstawili żadnych merytorycznych argumentów podważających zgodność zamierzenia inwestycyjnego. Organ nadmienił, że w świetle art. 56 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, kiedy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od tej decyzji J. O. ogólnie wyraził swoje rozgoryczenie uwzględnieniem wniosku tj. ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji naruszającej ład przestrzenny, zasady urbanistyki i architektury. Stwierdził, że biznes pogrzebowy został uznany za ważniejszy niż spokój żyjących, estetyka i spuścizna historyczna oraz, iż jego działka starci diametralnie na wartości poprzez uciążliwe sąsiedztwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia (...) lutego 2017 r. (Nr (...)) orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium stwierdziło, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, gdzie sposób rozstrzygnięcia sprawy nie został pozostawiony uznaniu organu ale ściśle zdeterminowany został przepisami prawa. Kolegium przytoczyło treść ustawowych przesłanek decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdziło, że w sprawie niniejszej, przesłanki wymienione w powołanym przepisie łącznie zaistniały. Do takiego wniosku prowadzi ocena całości materiału dowodowego, w tym zwłaszcza wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy wynika bowiem, że w granicach analizowanego obszaru sąsiedniego znajdują się działki zabudowane między innymi budynkami usługowymi, których parametry i cechy pozwalają na określenie wymagań dla inwestycji wskazanej przez wnioskodawcę. Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (powiatowej) - ulicy (...), zaś istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W skład terenu inwestycji nie wchodzą grunty rolne ani leśne lecz tereny sklasyfikowane jako inne tereny zabudowane (symbol Bi). Kolegium nie dopatrzyło się również niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie można zatem było odmówić ustalenia warunków zabudowy. Sam sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości nie uzasadnia odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy gdyż żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości uzyskania warunków zabudowy od zgody osób trzecich. SKO dodało przy tym, że twierdzenia skarżącego co do uciążliwości realizowanej inwestycji są gołosłowne. Kolegium podkreśliło również, że § 12 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków w technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewiduje możliwość przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii lokalizacji zabudowy po granicy działki. Dopuszczalność takiej lokalizacji winna wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzona w niniejszym postępowaniu analiza wykazała, że większość budynków znajdujących się w sąsiedztwie terenu inwestycji jest usytuowana po granicy działek. Kolegium nie dopatrzyło się w decyzji wad skutkujących jej uchyleniem i stwierdziło prawidłowość przeprowadzonego postępowania i w konsekwencji orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

W skardze wywiedzionej na ostateczną decyzję Kolegium, J. O. podtrzymał argumentację odwołania dodając, iż inwestor w międzyczasie dopuścił się samowoli budowlanej poprzez nielegalną dobudowę do zabytkowego budynku, w przeszłości stanowiącego dom pielgrzyma a teraz użytkowanego jako dom pogrzebowy. Skarżący dodał, że decyzja bulwersuje wszystkich pokrzywdzonych mieszkańców S. i jest wyrazem nierównego traktowania obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu i została wydana po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego a ponieważ jedynym kryterium kontroli sądowej działań organów administracji publicznej jest zgodność tych działań z prawem, to stwierdzenie wystąpienia takiej zgodności nie pozwala na uchylenie decyzji.

Podkreślić należy, powtarzając za organami obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją o charakterze związanym. To przepisy stosowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie uznanie organu administracji, determinują sposób i zakres oceny wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia ustawowych przesłanek, które wymienia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a odmowa wydania takiej decyzji winna mieć miejsce wyłącznie, gdy którakolwiek z ustawowych przesłanek nie zostanie spełniona. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości również kwestia deklaratoryjnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Nie tworzy ona nowego porządku prawnego ale stanowi informację o charakterze urzędowym o tym, co i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa. (vide: między innymi wyroki NSA o sygn. II OSK 997/06 i II OSK 1944/12 a także II OSK 72/13). Organ administracji publicznej związany jest przy tym treścią wniosku inwestora i nie może modyfikować zamierzenia inwestycyjnego. Rolą organu jest sprawdzenie, czy zamierzenie objęte wnioskiem spełnia przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym a pozytywny wynik sprawdzenia obliguje organ do uwzględnienia wniosku.

Wnioskowana inwestycja, jak prawidłowo oceniły organy obu instancji, spełniła wszystkie przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu inwestycji (czyli działki o numerze geodezyjnym (...)), wymagana Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwoliła na ustalenie w decyzji wszystkich wskaźników nowej zabudowy, spełniających wymóg "dobrego sąsiedztwa". Wyniki analizy prowadzą w sposób jednoznaczny do wniosku, że wnioskowana zabudowa nie tylko kontynuuje funkcje zabudowy występującej w obszarze analizowanym (między innymi usługi) ale również dostosowuje parametry nowej zabudowy do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych dotychczasową zabudową na analizowanym obszarze. Organ I instancji wyniki analizy urbanistycznej szeroko omówił w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśniając przyczyny przyjęcia zarówno uśrednionych parametrów wnioskowanej zabudowy, jak i dla przyjęcia takich, które są wyższe niż średnie zabudowy sąsiedzkiej. Analiza urbanistyczna pozwoliła również na przesądzenie decyzją o warunkach zabudowy lokalizacji planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z działką o numerze (...), pod warunkiem zastosowania materiałów i rozwiązań o odpowiednich klasach odporności ogniowej i oddzielenia pożarowego, o których mowa w przepisach techniczno - budowlanych oraz w przepisach przeciwpożarowych. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosi w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, że przepis § 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przewiduje możliwość przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji budynku w odległości 1,5 metra od granicy bądź bezpośrednio przy granicy działki. Dopuszczalność takiej lokalizacji uzasadniać winien istniejący ład architektoniczno - urbanistyczny obszaru analizowanego. Skoro na obszarze objętym analizą, wyznaczającym sąsiedztwo wnioskowanej zabudowy, zabudowa po granicy często występuje, nie było podstaw do odmowy dopuszczenia takiej lokalizacji dla planowanego budynku gdyż taka lokalizacja "wpisuje się" w istniejący wokół charakter zabudowy.

Zarzuty skargi są ogólne. Skarżący od strony merytorycznej nie podważa ani prawidłowości ustaleń organów obu instancji oraz trafności ocen obu organów. Bez nawiązania do konkretnych zasad ustalania warunków zabudowy, wyraża jedynie swój sprzeciw wobec zabudowy, podnosząc, że jego nieruchomość wskutek sąsiedztwa uciążliwych usług pogrzebowych straci na wartości. Jest to niewystarczające dla podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy polega wyłącznie na wskazaniu ograniczeń przy realizacji zabudowy i eksploatacji zrealizowanej zabudowy, jakie wynikają z przepisów odrębnych. W zaskarżonej decyzji znalazło się: nawiązanie do konieczności przestrzegania wymogów Prawa budowlanego przy projektowaniu i realizacji inwestycji, obowiązek powstrzymywania się przez inwestora od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w świetle art. 144 Kodeksu cywilnego, zakaz zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie stosownie do przepisów Prawa wodnego i nakaz uzyskania prawa do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane stosownie do ustawy Prawo budowlane. Zauważyć również należy, że usługi pogrzebowe nie są dopiero wprowadzane wnioskowaną inwestycją ale na obszarze działki objętej wnioskiem są już prowadzone w budynku istniejącym.

Niezadowolenie z sąsiedztwa wnioskowanej inwestycji, niepoparte konkretnym zarzutem bezprawności działań organu administracji publicznej przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie pozwala na wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Również kwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy argumentem o popełnieniu przez wnioskodawcę na terenie objętym wnioskiem samowoli budowlanej (tu poprzez samowolne wzniesienie wiaty na terenie objętym inwestycją), nie pozwala na uchylenie decyzji. Samowolę budowlaną należy bowiem zgłaszać organowi nadzoru budowlanego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza zakazu ustalania warunków zabudowy na terenie, na którym doszło do popełnienia samowoli budowlanej.

Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia procedury administracyjnej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Projekt decyzji został poddany wymaganym uzgodnieniem a skarżący miał zapewnione uczestnictwo w postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.