Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 20 czerwca 2006 r.
II SA/Bk 138/06

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska.

Sędziowie: NSA Stanisław Prutis, Asesor, WSA Małgorzata Roleder (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego i pomocy z Rządowego Programu " Posiłek dla Potrzebujących".

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia (...) listopada 2005 r. J. M. zwrócił się do MOPS

w Z. z prośbą o przyznanie mu zasiłku celowego. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu (...) listopada 2005 r. sprecyzował wniosek podnosząc, iż oczekuje pomocy finansowej na żywność, środki czystości, zakup leków, ciepłej kurtki na zimę, pokrycie kosztów energii elektrycznej oraz zgłosił wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności z Rządowego Programu "Posiłek dla Potrzebujących".

Decyzją z dnia (...) grudnia 2005 r. nr (...) Dyrektor MOPS w Z. przyznał J. M. zasiłek celowy w wysokości 130 zł na pokrycie wydatków na żywność, środki czystości, zakup kurtki na zimę, pokrycie kosztów energii elektrycznej, zakup leków oraz odmówił mu przyznania pomocy z Rządowego Programu " Posiłek dla Potrzebujących".

Od powyższej decyzji J. M. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wnosząc o jej uchylenie wskazując, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Przede wszystkim nie rozstrzyga o całości złożonego wniosku, wysokość zaś przyznanego zasiłku nie zaspokaja podstawowych potrzeb bytowych. Kwestionowanej decyzji zarzucił także brak wskazania kryterium, którym kieruje się MOPS w przyznawaniu zasiłków.

Dodatkowo po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu (...) stycznia 2006 r. odwołujący zarzucił organowi I instancji: sfałszowanie dochodu strony oraz terminu złożenia odwołania, a także brak wskazania kryterium przyznawania pomocy rodzinom i osobom samotnym oraz brak w aktach sprawy pisma (...). Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania nie podzieliło zarzutów podniesionych przez J. M. i decyzją z dnia (...)01.2006 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętej decyzji podkreślono, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej).

Organ odwoławczy podkreślił, iż rozumie, że przyznana kwota nie w pełni pokryje zgłoszone przez stronę potrzeby, nie mniej jednak nie taki jest cel pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego kwota zasiłku celowego została udzielona na miarę możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Nadto jak wynika z akt sprawy skarżący jest objęty pomocą ze strony MOPS w Z. Poza wskazanym wyżej zasiłkiem ma przyznany zasiłek okresowy w wysokości 97,01 zł.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 39 i 106 ust. 3 ustawy organ uznał je za nie trafne, wskazując, iż pomoc skarżącemu została przyznana na pokrycie części wydatków na zgłoszone potrzeby. W tej sytuacji żądanie pokrycia w pełnej wysokości wszystkich postulowanych potrzeb jest nieuzasadnione, gdyż ich uwzględnienie nie odpowiada ani celom ani też możliwościom pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom odwołującego zaskarżona decyzja wskazuje, jakimi kryteriami kierował się organ przyznając pomoc skarżącemu, natomiast termin wypłaty zasiłku został określony, w taki sposób, aby był możliwy do zrealizowania. Przytoczony zaś przez odwołującego się przepis art. 106 ust. 3 ustawy ma zastosowanie w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ale mających charakter cykliczny np. o zasiłek okresowy.

Organ nie uwzględnił zarzutu o nie rozpatrzeniu wniosku dotyczącego pomocy z Rządowego Programu "Posiłek dla Potrzebujących" wskazując, iż w pkt 2 zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto o tej formie pomocy, a w uzasadnieniu wyjaśniono, z jakich powodów odmówiono żądanej pomocy. Jednocześnie organ odwoławczy uznał podane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji powody odmowy tej formy pomocy za słuszne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się również z zarzutem fałszowania dochodu strony, podnosząc, iż stwierdzenie to jest gołosłowne i nie podparte żadnymi dowodami. Odwołanie zostało wniesione w dniu (...) grudnia 2005 r.

W ocenie organu odwoławczego nie ma potrzeby powielania do każdej sprawy pisma Burmistrza Miasta Z. nr (...) z dn. (...)01.2005 r. skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytacza się jego treść. Z uzasadnienia zaskarżonej wynika, że średni zasiłek wynosi 72,92 zł, zatem skarżący powinien zauważyć, że zaskarżoną decyzją otrzymał zasiłek niemalże dwukrotnie wyższy od średniego, pomimo, iż jak wskazuje prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.

Odnosząc się do wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ wskazał, iż stosownie do art. 89 k.p.a. rozprawę należy przeprowadzić w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Natomiast powinno się ją przeprowadzić, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie występuje.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. M. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepis art. 106 ust. 3 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz k.p.a.

Skarżący wskazał, iż kwestionowana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu, rażąco narusza ustawę o pomocy społecznej oraz dopuszcza się dyskryminacji i niehumanitarnego traktowania jak i narusza słuszny interes strony. Na poparcie powyższych zarzutów powołał się na art. 6 - 11 k.p.a. oraz 2, 7, 8, 32, 37, 50 i 51 ust. 1 Konstytucji RP.

Wysokości zaś przyznanego zasiłku celowego - 130 zł, jak i zasiłku okresowego - 97,01 zł nie zaspokajają podstawowych (niezbędnych) potrzeb życiowych umożliwiających bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

W szczególności kwota zasiłku celowego uniemożliwia realizację podstawowych potrzeb, takich jak zakup niezbędnej odzieży, żywności, opłacenie energii elektrycznej. W jego odczuciu obligatoryjnym obowiązkiem organu pomocy społecznej jest zapewnienie niezbędnej odzieży osobie jej pozbawionej, a zatem przyznanie tylko częściowej pomocy jest rażąco sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej.

Nadto kwestionowana decyzja nie zawiera rzetelnego rozpatrzenia złożonych wniosków, gdyż nie rozstrzyga o żądaniu dotyczącym udzielenia pomocy z programu "Posiłek dla potrzebujących".

Skarżący wskazał również na nie zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu oraz nie podanie kryteriów, którymi kierował się organ w przyznawaniu zasiłków, a także sposobów rozdysponowania posiadanych środków. Końcowo wskazywał, iż wypłata zasiłku powinna następować w miesiącu złożenia wniosku, w przeciwnym razie przyznana pomoc staje się bezcelowa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jej wydawania.

Przede wszystkim wskazać należy, że zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zaś tryb rozpatrywania tych spraw - Kodeks postępowania administracyjnego z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o pomocy społecznej.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według zaś art. 3 - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zgodnie zaś z treścią art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Powołany przepis stwarza możliwość przyznania zasiłku celowego, a zatem jest to świadczenie fakultatywne, tj. uzależnione wyłącznie od uznania administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w ugruntowanej już linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym np. w wyroku NSA z dn. 5 marca 1998 r. sygn. akt I SA 984/97, Lex nr 45812, w którym podkreślono, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie.

Co więcej rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Wyznacznikami ustalenia tej wysokości są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (vide: NSA w Gdańsku z dn. 28 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1472/0, Lex nr 44079). W konsekwencji, jeśli organ I instancji, oceniając sytuację materialna, rodzinną i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości, uzna, iż przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe kierowanie tam środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa.

Także wynikający z treści art. 7 k.p.a. obowiązek załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela nie powinien być odczytywany jako bezwzględny nakaz, skoro należy badać czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala, zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA

w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Dodać należy, że przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż mając na uwadze interes wszystkich osób ubiegających się o pomoc, nie tylko skarżącego oraz ograniczone (w stosunku do potrzeb) możliwości finansowe, MOPS w Z. przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości i zakresie odpowiadającym granicom uznania administracyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący i przekonujący organ uzasadnił swoje stanowisko, łącznie z podaniem rozdziału kwot, jakimi dysponuje na tego rodzaju pomoc. Łączna kwota wydatków budżetowych Miasta Z. na rok 2005 r. przeznaczonych do rozdysponowania na zasiłki celowe wynosiła 28.000 zł Środki finansowe przeznaczone na świadczenia z zakresu pomocy społecznej były grupowane zgodnie z harmonogramem rozdziału na poszczególne miesiące.

W listopadzie 2005 r. MOPS w Z. miał do rozdysponowania kwotę 21.000 zł. Zgodnie ze wskazaniem organu I instancji kwota ta pozwoliła tylko na częściowe zaspokojenie potrzeb zgłaszanych przez podopiecznych ośrodka. W listopadzie zostało wydanych 288 decyzji, a średni zasiłek wyniósł 72,92 zł.

W kontekście przytoczonych wyżej danych liczbowych zarzut dyskryminacji skarżącego należy uznać nieuzasadniony, przeciwnie jak trafnie zauważył organ odwoławczy z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący otrzymał zasiłek niemalże dwukrotnie wyższy od średniego przyznawanego w tym okresie. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem nie wskazania przez organy kryteriów przyznawania pomocy.

W tym miejscu należy wskazać, iż z ustawowych zasad świadczeń pomocy społecznej wynika, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna także pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Z woli art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, w tym do poszukiwania źródeł dochodu. Skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, którego dochód od lat jest symboliczny i nie zmienia tej sytuacji licząc na pełne pokrywanie jego potrzeb przez MOPS. Podkreślenia wymaga, iż J. M. jest osobą w pełni sił fizycznych, nie ma więc żadnych przeszkód, by przynajmniej część środków żywnościowych wypracował z gospodarstwa rolnego.

Nie budzi zatem wątpliwości stanowisko Kolegium, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z., przeznaczane także dla pomocy społecznej innym osobom.

Odnośnie zarzutu, że zaskarżona decyzja nie zawiera sposobu rozdysponowania środków i kryteriów przyznawania zasiłków należy uznać, że jest on również nie zasadny, albowiem informacja o sposobie rozdysponowania środków zawarta jest w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronie 2.

Sąd podziela również argumentację Kolegium dotyczącą interpretacji art. 106 ust. 3 ustawy. Przepis ten zawiera regułę, iż świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego. Należy jednak pamiętać, że komentowany przepis odnosi się do świadczeń okresowych. Nie ma więc w szczególności zastosowania do zasiłku celowego, który ze swej istoty nie jest świadczeniem okresowym (vide: wyrok SA z dn. 13 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1853/97, Lex nr 45800).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń, co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została prawidłowo ustalona sytuacja materialna i rodzinna oraz potrzeby skarżącego, przedstawiona analiza własnych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nie budzi wątpliwości. Organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności, jakie względy rzutowały na ograniczony jej charakter.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów administracji, w tym co do zakresu i powodów przyznania zasiłku celowego, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem, specyfiką świadczeń z opieki społecznej i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Odnośnie świadczenia określonego w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005 r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" (Dz. U. z 2004 r. Nr 236, poz. 2363) podnieść należy, ze świadczenie to nie ma charakteru obligatoryjnego. Paragraf 1 omawianego aktu normatywnego stanowi, bowiem jedynie o możliwości przyznania bezpłatnej pomocy w formie posiłku. W przypadku przyznawania omawianego świadczenia organ działa więc w granicach uznania administracyjnego. MOPS w Z. w pierwszoinstancyjnej decyzji w sposób wyczerpujący określił motywy swojego rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie, które nie budzą wątpliwości, a skarga nie zawiera żadnych kontrargumentów. Wskazać także trzeba na treść art. 48 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może sobie tego posiłku zapewnić. W związku z powyższym adresatami tej pomocy nie są wszyscy, lecz określona grupa potrzebujących, którzy nie są w stanie samodzielnie przygotować sobie posiłku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano skarżącemu, że podstawą odmowy świadczenia była możliwość przygotowania przez niego posiłków we własnym zakresie. W związku z powyższym należy uznać, że odmowa przyznania skarżącemu świadczeń w ramach Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" nie narusza obowiązujących przepisów.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje również, iż skarżący miał w pełni zagwarantowaną możliwość wypowiedzenia się, co do wszystkich dowodów i materiałów zebranych w trakcie postępowania prowadzonego zarówno przed pierwszą jak i drugą instancją. Jak wynika z akt organu I instancji J. M. zapoznawał się z nimi przed wydaniem decyzji tj. w dniu (...)11.2004 r. (k-25 akt administracyjnych organu I instancji), zaś z aktami sprawy toczącej się przed II instancją w dniu (...)01.2006 r. (k. 8 - 9). Marginalnie - nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - podkreślić należy, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia winny opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na dokument, który nie znajduje się w aktach sprawy jest niewątpliwie wadą postępowania, która w pewnych okolicznościach może mieć istotny wpływ na wynik podejmowanego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy pismo Burmistrza Z. z dn. (...)01.2006 r., na którego brak w aktach sprawy powołuje się skarżący, a którego przedstawienia przez organ odwoławczy zażądał tut. Sąd, ma charakter jedynie informacyjny i ponad wszelką wątpliwość nie stanowi o wyniku rozstrzygnięcia.

Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy, nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)